加快小城镇建设的对策建议_许尔君

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村镇建设
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加快小城镇建设的对策建议

■ 许尔君 袁凤香
目前，我国城镇化率为44.9%，同发达国家平均70%的城市化率比较，我国的城镇化道路刚过半程。未来20～30年，我国将有3.3亿人从农村转移到城镇，从人口数量上看，相当于每年转移一个比利时。按照十七届三中全会关于“坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制”的要求，本文通过对城镇化建设中的一些问题分析，尝试性地提出一些加快小城镇建设的途径和思路，来支持城镇化建设。一、科学规划，合理布局规划也是生产力。要遵循城镇化发展规律，按照统一规划、合理布局的要求，编制统一协调的小城镇发展规划，并将其纳入国民经济和社会发展计划。（一）突出规划的科学性。树立“规划为纲、规划为上”的规划意识，面向“三农”问题，突出规划的科学性，按照“农村工业化、农村现代化、农村城镇化、城乡一体化”的发展目标，在布局上确定好小城镇的性质、功能和基础设施规模，使小城镇成为联结农村与城市的纽带和桥梁。（二）突出编制内容特点。小城镇建设总体规划要委托有相应资质的城市规划设计单位、大专院校编制。要以“青山、绿水、蓝天、白云”的理念，按照建精品、出亮点的要求，从质量、深度和专项内容上，坚持高起点、高品位修编，并且着力在超前性、指导性和可操作性上下功夫。（三）加强对小城镇规划的管理和监督。要加强对小城镇规划的管理和监督，完善重点小城镇规划建设管理机构，保证规划的有序进行。规划编制经费要纳入县区和城镇财政预算。（四）规划部门要严格执行规划，确保规划的严肃性和强制性。规划决不能随领导人的调整而变更，随领导人的意志而转移。对违反规划的建设行为，要加大查处力度，确保规划的顺利实施。二、加强管理，提高水平努力提高小城镇管理水平是根本保证。一些发达国家小城镇的发展经验告诉我们，城镇“三分在建，七分在管”。而我国小城镇发展的现状却是很多城镇“重建轻管”，“有
硬件，无软件”。因此，在抓好小城镇建设的同时，必须提
高小城镇的管理水平。
（一）政府要转变指导思想。政府的基本指导思想应是
有所为有所不为，改变过去大包大揽的弊端，退出一般竞争
性领域投资，集中资金、精力确保公共基础设施建设的顺利
进行，确保政府正常运转和公共活动的需要。另外，政府还
要努力实现政企分开，从“运动员”的角色尽快转变为“裁
判员”的角色，不再直接参与企业微观经济层面的活动，而
是要转为着力引导、规范和维护市场秩序，提供良好的发展
环境上来。
（二）政府工作的重心要转移到搞好城乡社区服务上
来。政府要消除职能越位、错位的矛盾，要将工作的重心
转到为小城镇提供有效的公共产品和搞好城乡社区优质服
务上来，为私人投资和居民生活创造良好的投资环境和社
会环境。
（三）加快城镇管理人员队伍的建设。加快城镇管理
人员队伍的建设，注重培养和引进城镇建设和发展急需的管
理人才、专业技术人才、经营型人才，提高城镇建设和发展
的决策管理水平。
（四）高度重视文化的作用。要大力发展繁荣城镇教育
科学文化事业，结合社区文化建设，提高进镇农民的思想道
德素质和科学文化水平。
（五）建立法治化的新型城镇管理体制。要依法行政，
搞好小城镇社会治安综合治理，逐步建立法治化、社会化和
民主化的新型城镇管理体制。

三、立足优势，壮大产业
立足于比较优势，大力推进农业产业化经营。推进小城
镇发展不仅仅是要扩大城市化规模，更为重要的是要引导和
促进大部分农业人口转移到城镇，城镇带动农村，实现城乡
和谐发展，从这个意义上说，加快小城镇建设，推动农村经
济发展就要加快农村城镇化、工业化进程，进而不断推进农
业产业化经营，延伸农业产业链。
（一）结合资源优势。从农产品加工业的发展状况和市场
潜力来看，应结合资源优势，坚持以市场为导向，着眼于长远
发展，抓住有优势的主导农产品，调整农业生产布局，重点培
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2009.8

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养和扶持特色产业、支柱产业及延伸农产品加工产业链。（二）注重品牌意识。注重品牌意识，为地区名优农副产品统一注册商标，形成地区名牌，以此为前提优化农产品结构和产业布局，大力发展农产品精深加工为主的第二产业和相关服务业，以已建的农业产业化龙头企业为依托，重点培育一批规模大、起点高、带动能力强的农产品加工企业，大力支持龙头企业科技创新，增加农业产业化经营的科技含量，延伸产业链条。（三）建立订单生产。采取“公司＋基地＋农户”、“订单农业”等形式，通过龙头企业与农户建立订单生产，农资技术服务等方式，强化联接形成完整的原料—加工—销售及服务链条，发挥整体行业的优势，提高农业综合效益，增强地方财政实力。（四）加强信息提供和高新技术开发。运用新信息、新技术提高农业的质量，增强农业的自我发展能力，提高乡镇企业产品的质量，增强乡镇企业在国内、国际市场的竞争力。四、创新制度，推进融资立足于制度创新，推行城镇建设投融资体制改革。城镇建设资金不足是制约城镇发展的主要矛盾，单纯依靠财政资金的直接投入，不符合公共财政的要求，财政也难以承受。因此，进行城镇投融资体制改革，建立多元化的投资、融资体制，是加快小城镇建设的必然选择。财政应运用市场经济的运行方式，发挥财政资金和财政政策的导向作用和引导功能，吸附社会资本、民间资本参与城镇基础设施建设。（一）合理确定政府投入，加强财政基础建设投入预算的安排。要根据小城镇建设的现状和规模，以及财政实际，合理确定每年的投资支出，力争逐年增加，同时，积极向上争取专款用于重点城镇建设。（二）引入市场机制，推进小城镇基础设施建设。对于小城镇住宅开发项目，供水、供电、通讯、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目以及部分文化教育及卫生事业，根据“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，鼓励建立市政有偿使用和 合理的收费制度，解决投资者投资回报问题。（三）在乡镇收入上，按照分税制财政体制，合理划分乡镇固定财政收入，按属地原则征收由乡镇支配使用，上级不参与分成。全额返还土地出让金，同时，认真落实恢复征收城镇建设配套费政策，增强小城镇的财政实力，确保小城镇建设资金的落实。（四）在税制上要研究制定有利于小城镇建设发展的税收体系，促进城镇化进程，比如完善土地使用税制等等。要研究制定城镇维护建设、城乡一体化相衔接的统一税制。（五）尝试发行小城镇建设债券。要尝试发行小城镇建设债券，通过中央财政发行专项债券募集小城镇建设资金，债券收入严格用于准公共产品而又能盈利的项目，如农贸市
场、 供水、供电等。
（六）金融机构要加大对小城镇建设的贷款支持力度。
金融机构要加大对小城镇建设的贷款支持力度，拓宽服务领
域，对农民进镇购房等方面开展信贷业务。

五、整治村庄，推行技术
加快村庄整治，推行新型实用技术的使用。为了解决小
城镇发展中遇到的农民居住分散、生活配套设施欠缺、宅基
地利用效率低下等问题，应根据小城镇的区位特点、经济状
况和村庄实际，有针对性地推进小城镇村庄整治进程。
（一）有针对性地推进小城镇村庄整治进程。小城镇的
村庄整治应坚持由点到线到面，一个镇一个镇的整体推进。
对镇中村，主要采取拆迁新建的办法，建设以多层公寓为主
的新村，集中安置农民；对规划的中心村和规模较大、实力
较强的平原村，主要采取合并组建的办法建设组团型的农村
新社区；对经济条件一般的村，要采取整治改建的办法，
整治环境，改造旧房，拆除违章建筑和违房；对地处偏僻山
区、海岛的贫困村、小型村和“空壳村”，主要采取移民迁
建的办法，异地安置农民。
（二）不断推进符合小城镇实际需要的实用技术。小
城镇的发展在追求当前经济效益的同时，不应忽视同等重
要的社会和环境效益，必须改变以往粗放经营的经济发展观
念，不断推进符合小城镇实际需要的实用技术，以强化清洁
生产，注重节约能源，充分利用绿色和可再生能源，保持稳
定、持久和健康的发展模式。

六、整合资源，形成格局
整合小城镇资源，形成城乡一体化的工作格局。小城
镇发展需要按照综合协调、政策集成的要求，整合规划、
建设、国土、农业、交通、水利、扶贫、卫生等各部门的资
源，把环境整治、精神文明、农房规划、生态农业以及扶贫
等职能工作加以统筹，形成合力，共同推进。
（一）形成城乡一体化的工作格局和推进机制。在新农
村建设的总体部署中，坚定不移地加快小城镇发展，坚定不
移地把优先发展小城镇作为重要抓手，推动从中央到地方把
小城镇发展全面纳入支持“三农”的各类规划、计划，把有
利于缩小城乡差距、繁荣小城镇经济作为制定经济社会政策
的重要原则，形成城乡一体化的工作格局和推进机制。
（二）注重小城镇发展的有关政策研究。当前，特别应
当重视小城镇发展的有关政策研究，加快小城镇发展由政府
主导型向市场主导型的转变，充分发挥市场机制在资源配置
中的基础作用，健全城乡资源良性互动的市场体系，促进小
城镇的快速发展。
（作者单位：甘肃省社会科学院）