下载文档原格式
推行省直管县财政体制利弊分析摘要：随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。
近几年来，“省管县”财政体制改革的试点与实践迅速引起了社会各界与各级政府的普遍关注和积极重视。
实施“省管县”财政体制会产生诸多正面效应，但也会产生一些负面影响，应该如何完善？因此，本文以浙江省“省管县”财政体制模式为例具体分析，探讨省管县财政体制的利弊，为省管县财政体制的完善提出配套的政策性建议。
关键词：省直管县；财政体制；利弊分析Implementation of direct control of the financial system, the pros and cons of the countyAbstract: With the development of regional economic, as well as the economic gap of cities and counties is narrowing, the contradiction between cities and counties is growing, the "city governing counties" fiscal system can not able to mobilize county governments for economic development initiative, the county's economic development on the creation of an institutional obstacles. In recent years, "Provincial governing County," fiscal system reform and practice quickly caught the pilot community and the general concern of all levels of government, and active attention. Implementation of the "provincial governing counties," the fiscal system would have many positive effects, but it can also produce some negative effects, it should be how to improve? Therefore, this article in Zhejiang province, "provincial governing county" for example the concrete analysis of the financial system to explore the province, counties pros and cons of the fiscal system, but to save the financial system of counties supporting the improvement of the policy recommendations put forward.Key words:provincial governing County; the fiscal system; Advantages and Disadvantages一、引言随着区域经济的发展以及市、县经济差距的缩小，市县矛盾日益加剧，使得“市管县”财政体制不能调动县级政府发展经济的积极性，对县域经济的发展造成了体制上的障碍。
“省直管县”体制改革面临的问题和建议“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。
随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。
一、省直管县体制改革的现状目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。
我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。
《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。
”《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。
据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。
二、省直管县体制改革面临的主要问题(一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。
“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。
也就是说,新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,不能从根本上扭转财政困难的状况。
(二)对农业生产投入不足。
“省直管县”县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,增加农民收入,确保农村综合改革目标的实现。
但目前来说,对农业生产的投入还是不够。
(三)行政管理体制与财政管理体制相冲突。
财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。
据调查,我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。
我国省管县财政体制改革问题及对策随着中国经济的快速发展，省管县财政体制改革问题也越来越引起人们的关注。
主要是因为现有的省管县财政体制在配合国家经济发展、保障县地方财政收支平衡、建设基本公共服务体系等方面存在一些问题。
本文将从财政体制改革的必要性、存在的问题以及对策三个方面来探讨我国省管县财政体制改革问题。
一、财政体制改革的必要性当前，我国县域经济在广泛发展的同时，也面临着诸如经济基础薄弱、公共服务不足等一系列发展问题。
这些问题都与现行的省管县财政体制有关。
其主要表现在以下几个方面：1、地方政府债务高企：地方政府多年来大规模举债，欠下了巨额债务。
特别是在推进城镇化进程中，许多地方政府借款用于房地产投资，导致部分地方政府债务风险加剧。
2、地方政府依赖中央转移支付：中央和地方财政的收支缺口越来越大，不少地方政府盼望从中央财政获得更多的转移支付，这也让地方政府的财政状况变得更加脆弱。
3、资源配置不合理：现行财政体制下，地方政府的财力来源主要是由税收和转移支付组成，其缺点在于无法合理配置资源。
这也导致了许多县级政府经济基础薄弱。
二、存在的问题1、缺乏财务独立性现阶段，很多地方政府的经济发展主要依赖于中央和省级政府的财政转移支付。
其财政收支主要由上级财政部门控制，导致地方政府无法实现真正的财务独立性。
2、县级政府权责不清现行的财政体制下，县级政府的职责较为模糊，不少县级政府主要聚焦在基础设施建设上，对于公共服务等方面缺乏投入。
这也导致了一些县级政府经济基础薄弱。
3、地方政府债务高企随着地方政府债务快速增长，一些地方政府财政状况开始面临压力。
如果不能及时破解这一局面，将会对经济发展产生负面影响。
三、对策1、完善财政收入分配机制通过完善财政收入分配机制，促进资源的合理配置，引导地方政府更好地发挥经济作用，为县域经济发展提供有力的支撑。
此外，加强财政监管和防范债务风险，也是落实这一对策的必要手段。
2、实现财务独立性通过推进财政体制改革，实现地方政府财务独立性，让地方政府通过自主经营和选择，更好地发挥地方经济和社会职能作用，为县域经济发展注入源源不断的活力。
实施“省管县”财政体制若干问题的思考作者：逄旭东来源：《北方经贸》2013年第01期摘要：从各地操作层面和理论研究方面对当前各地开展的省管县财政体制进行梳理，实施省管县财政体制具有一定的现实意义，进一步推进省管县财政体制的需要首先要明确改革的近期目标与远期目标；挖掘潜在收益及其动力机制。
关键词：省管县；财政体制；问题思考中图分类号：F83 文献标识码：Ａ文章编号：1005-913X（2013）01-0054-02一、国内外研究现状述评“郡县治则天下安”，建国六十多年来我国政府纵向管理体制经历了“省管县”、“市管县”等多种制度，各个省份正在积极实行或试点“省管县”财政体制、行政体制。
财政部2009年7月发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》提出“到2012年底，除了民族区域自治地区外，全部实行省管县财政体制”。
党的十七大报告和2009年中央“一号文件”明确提出了省直管县的大政方针，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制，彰显出中央鼓励地方大胆探索行政管理体制改革的决心。
近年来，各省积极探索省直管县改革，已取得的较为丰硕成果。
如自2012年10月1日开始，江苏省昆山、泰兴、沭阳将试点省直管县，3县（市）将直接向江苏省政府负责并报告工作。
与此前该省曾尝试过的财政“省管县”相比，这次试点工作更进一步，改革内容涉及“调整行政管理体制、扩大行政管理权限”等，原省辖市审批或管理的经济、社会管理事项，均由试点县（市）自行审批、管理；须经省辖市审核、报省审批的，均由试点县（市）直接报省审批。
国内外学术界研究省管县的代表性成果有：[1]省管县体制运行中的矛盾：陈庆海（2010）、骆祖春（2010）、姜秀敏、戴圣良（2011）等客观地分析了省管县造成县级政府与市级政府的摩擦、省级管理幅度过大、公共产品供应职责划分不清等问题。
[2]改革的动力机制：汪玉凯（2009，2012）、吴金群（2010）等从统筹城乡发展、上移公共服务统筹权、完善省市县职责配置、解决县乡财政困难等角度论述了省管县改革的动力机制。
对县级财政预算管理制度改革的思考作者：张仙玉来源：《今日财富》2021年第31期随着我国经济的快速发展，我国预算管理制度也在不断完善，县级财政预算管理制度作为其中重要内容，对改善区域经济发展情况和促进我国社会经济发展有着重要作用，党的十九大和十九届四中全会提出加快建立现代财政制度，对深化预算管理制度改革提出了新的要求，县级财政预算管理制度改革也是我国进一步深化预算管理制度改革的重要组成部分。
鉴于此，本文从县级财政预算管理制度改革必要性出发，针对县级财政预算管理中存在的一些问题，提出一些改革的建议，以供参考。
县级财政预算管理是政府活动计划的充分反应，也是政府履行自身职责重要的手段。
科学有效的县级财政预算管理，可保障财政资金合理使用，维持财政收支的平衡性，这对社会经济的发展有着重要的意义。
伴随着我国财政体制的不断发展，对县级财政预算管理有了更高的要求，但目前在县级财政预算管理中还有许多不足，与县级财政预算管理发展要求不相应。
因此，县级财政预算管理制度改革也势在必行。
一、县级财政预算管理制度改革的必要性（一）我国社会经济发展的必然要求我国预算管理制度是和经济社会发展相适应的，但是随着社会主义市场经济的发展，经济规模的不断扩大，我国预算管理制度也暴露出不少问题，需要不断改进。
党的十八届三中全会明确提出要深化财税体制改革，吹响了新一轮财税体制改革的号角，预算管理制度改革作为财税体制改革的重头戏进行了先行先试。
党的十九大又从全局和战略的高度强调加快建立现代化财政制度，提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度，对预算管理制度改革提出了新的更高要求。
（二）《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出预算管理制度改革的要求为决算预算管理制度中存在的问题，结合当前和今后一个时期的财政形势，国务院印发《进一步深化预算管理制度改革的意见意见》，提出预算管理制度改革的总体方向，从六个大的方面二十四条具体措施明确预算管理制度改革的内容和重点。
浙江省省管县财政体制的成功引起了人们很大的关注，温家宝总理在《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出，有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革，可见省管县体制的推行将是今后财政体制改革的重要组成部分。
本文通过分析省管县财政体制中的体制摩擦问题和“中心城市”问题，提出了省管县财政体制在全国推广应特别注意的三个问题，得出推广省管县财政体制一定要注意“因地制宜”的结论。
一、浙江省省管县财政体制的运行研究在全国财政科研系统“完善省以下财政体制改革研讨会”上，浙江代表对浙江省的省管县财政体制提出了四点认识：1.与省管县财政体制相关的省情、区情。
浙江省是全国国土面积最小的省份之一。
从省会杭州到各市、县（市）的距离较其他省、自治区为近，省级政府的行政权力作用范围相对较大。
同时，市（地）所辖的县（市、区）也不太多，便于日常管理和行政效率的提高。
2.考虑确保省级财政拥有必要的调控能力。
浙江省财政从1994年起，对市（地）、县（市）财力增量集中“两个20%”，即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%，但对少数贫困县和海岛适当照顾。
2003年，省对市（地）、县（市）财政体制作了进一步完善，但至今为止集中两个20%没有变，保证省有一定的调控能力，为坚持省管县财政体制提供了财力保障。
3.实行市、县财政、地税合署办公的组织机构安排。
1994年，实行分税制财政管理体制，省委、省政府决定财税系统分工不分家，实行一个党组、两套班子（财政、税务）、三块牌子（财政、国税、地税）的管理体制。
到1997年，国税机构单独分设并实行垂直领导；而财政与地税保留一个党组、两套班子、两块牌子，各市、县（市）财政局局长仍兼任地税局局长，一直到现在。
从实践来看，这样的组织机构体现了精简高效原则，有利于坚持省管县财政体制。
4.坚持省管县财政体制的过程也遇到了矛盾和“斗争”。
在浙江，虽然省管县财政体制得到坚持，但曾出现过多次相关争论和矛盾“斗争”。
体制能最终表现为“长期稳定”，其实并不容易。
以上四点基本上囊括了浙江省省管县财政体制的具体运行。
在该体制下浙江省取得的成绩是有目共睹的，与其他省份相比至少浙江省的县乡财政困难问题并不存在，而在如此资源匮乏的小省人均收入水平和全省经济水平都能排在全国前几位实在是难能可贵。
二、省管县财政体制运行中的矛盾在省管县财政体制下，浙江省实际实行的是关于我国实行省管县财政体制的思考王福全马春风吴航凯（浙江财经学院，杭州３１００１８）地方财政体制10地方财政研究/２００8．9/第9期“三级政府，两级财政”，这是否会造成行政体制与财政体制不配套，也就是我们说的体制摩擦；县级财政跨过市一级直接与省挂钩，中心城市该如何重新定位，是否会影响到中心城市对周边地区的带动作用。
在有关省管县财政体制的争论中，以上两点是必须要重点关注的问题。
1.体制摩擦问题。
我国实行的是行政管理层次和财政层次相统一的制度，一级政府、一级财权，事实上在其他许多国家，财政层次和行政层次并非完全对应，一般来说是行政层次多于财政层次。
根据西方财政分权理论，财政层次的设立需要考虑到地方公共产品供给的规模效益和对地方政府的财政激励机制问题，具体到一个国家，应该考虑到一些更为实际的问题。
我国当前财政体制与行政体制的根本问题，就省、市、县三级来说是管理层次的重叠和由于重叠形成的管理责任不清。
例如，对县级的一个项目，需要市级审批，需要市级附属机构审批，需要省级审批，需要省级附属机构审批，这样一来不但工作效率低下，而且一旦项目出现什么问题，各单位可以互相推诿，直接的结果就是该项目得不到真正意义上的“审批”，项目不可避免的会具有盲目性。
另外，市管县财政体制下，造成地方财政困难的一些“市吃县”、“市刮县”现象说到底也是由于市级权力模糊造成的。
浙江省省管县财政体制的做法是割断市级与县级的财权联系，市级对县级在财政上不具有实际意义上的上下级关系。
从以上分析我们看到，市级财权的存在对县以下财政是一个“威胁”，取消市级财政更有利于各级财政权利的和谐。
从浙江省实际运行来看，各市与所辖县财权明确，各自发展，并未出现由于体制摩擦而造成的重大问题。
所以省管县财政体制下，体制摩擦影响很小，相对于该项体制所带来的巨大优势，该摩擦基本是在可以接受的范围内。
2.“中心城市”问题。
目前，对于浙江省县（市）的项目，省里的主管已经审批，相应的资金也准备划拨，但是要求市里提供配套资金。
如果市里配套资金没有到位，最终县（市）就难以获得资金。
改成省辖市制度后，有关中心城市与县（市）之间的事权不清的矛盾就可以得到解决。
浙江省摒弃“中心城市”，确立“省辖市”的总体设想是，现在的中心城市不再管县，市、县分治，相互不再是上下级关系。
省里选择若干城市作为省辖市，统一由省管理。
省辖市不是中心城市的翻版，要根据经济实力、产业结构、对周边的辐射能力和带动能力重新确定。
改革后，省辖市与县（市）的经济合作联系以市场推动为主、政府协调为辅，逐步形成区域经济发展的共同体。
现在的市级政府是区域政府，今后的省辖市政府是城市政府。
改革后多余的人员可采取分流的办法解决，如部分由省里录用，部分县里留用，部分买断工龄，等等。
浙江省是省管县财政体制做的比较好的省份，从浙江省关于摒弃“中心城市”的提法和浙江省中心城市的实际运行来看，没有出现所谓中心城市发展受到抑制的现象，即使浙江省的中心城市在此种财政体制下无法成为国际化大都市，但考虑到对县乡经济发展的促进作用，应该说是利大于弊的。
另外，随着我国经济的发展，中心城市的带动作用越来越得不到体现，反而出现了市级与县级争夺资源和发展空间的现象，制约了县级经济发展。
总体来看，浙江省关于摒弃“中心城市”的提法是符合当前我国的现状的。
三、将省管县财政体制推向全国应考虑的三个问题将省直管县财政制度推向全国应该考虑到以下三个问题，即为什么要实行省管县财政体制、实行省管县财政体制后我们对财政定下什么新的目标以及实行省管县财政体制是否要与浙江省的操作模式一致。
1.进行省管县财政体制改革的原因。
近年来，全国大部分省份出现了县乡财政困难问题。
1994年实行分税制财政体制改革至今，我国地方财政收入快速增长，年均递增17.78%。
但与此同时，大面积的县乡两级政府的财政困难却在日益加重，工资欠发、实际债务负担沉重、赤字规模加大等问题并存。
地方财政体制11地方财政研究/２００8．9/第9期县乡财政是我国财政体系的基础，县乡财政困难已经危及到基层政权的巩固、农村经济社会发展以及整个社会的稳定。
与其他省份形成鲜明对比的则是浙江省的地方财政，浙江省的县乡财政不但没有出现困难的现象，反而县域经济蓬勃发展大有超越市一级的趋势。
人们将其归功为浙江省实行的省管县财政体制。
省管县财政体制减少了管理层次，降低了行政成本；避免了截留、挤占、克扣县（市）资金现象；调动了县级发展的积极性，有利于县域经济的发展从而在解决县乡财政困难方面发挥了一定的作用。
所以，实行省管县的财政制度应该出自于一种实际需要，而不是追求时尚。
在探讨是否要进行省管县财政体制改革时，各省份要将自身县域经济发展的强弱考虑进去。
例如，安徽、河南等县乡财政困难省份可以考虑加大省管县财政体制改革强度，尽快建立起规范的省管县财政体制，为解决县乡财政困难这一燃眉之急提供制度基础；而山东、广东等县域经济比较强的省份，则应该以稳定为主，加强县级权力时应缓慢谨慎，逐步减少市级财政权力，慢慢过度到省管县财政体制。
2.实行省管县财政体制目标。
一种好的财政体制能否发挥作用，关键看该财政体制是否有着规范的制度基础，省管县财政体制的有效实施也需要强有力的制度基础与其相匹配。
其衡量标准，一是财政建设的制度化、规范化。
规范化是财政改革的主要方向，浙江省的财政改革是与体制的制度化、规范化相联系的，通过制度建设达到规范的目的。
无论是“四两拨千斤”、“两保一挂”、预算改革，还是政府采购改革等，都体现了要加强制度建设这一理念，减少人为随意性因素。
在探讨浙江财政改革的主要经验时，制度的规范化是不得不提的关键一环。
二是约束与激励相对称的机制。
政府的行为也在追求个人利益最大化，因此就应该有一套约束激励机制来规范其行为。
浙江的“两保一挂”就是用利益约束和利益激励，将社会利益和个人利益有机的融合在一起，形成完整的激励与约束对称机制，事实充分证明利用个人利益激励机制并不可怕，只要建立个人利益融于集体利益之中的个人利益激励与约束对称机制，个人行为就会沿着集体利益最大化方向发展。
所以，在其他省份进行省管县财政体制改革时，应以建立规范的制度和约束与激励相对称的机制为改革目标，并以该目标作为省管县财政体制改革成败的衡量标准。
若以上两点目标没有完成，即使实行省管县财政制度也只是“徒有其名”，财政问题本质没有得到改善。
3.省管县财政体制下应采取的操作模式。
浙江的改革是多方面的，但其最核心的内容应该是创新，包括“以人为本”的理念创新、“抓两头，带中间”工作方法的创新、“四两拨千斤”调控方式的创新以及规范、公开管理制度创新。
其他省份在进行省管县财政改革时也应有创新精神，浙江省的一些成功经验如“省集中市、县财政增量的20%”、“两保两挂、两保两联政策”、“亿元县上台阶政策”、“对贫困县的转移支付政策”等可以借鉴，但在省管县财政制度具体操作方法上，不同省份应根据自身情况不同，采取相应的管理措施。
在建立规范的制度和约束与激励相对称的机制这一改革目标的前提下，发挥创新精神，即使个别省份的操作方法不尽相同也不会改变省管县财政改革的性质。
参考文献：〔1〕阎坤著.财政分权理论与基层公共财政改革.经济科学出版社，2006年版.〔2〕浙江省财政税务科学研究所浙江省社会科学界联合会编.与时俱进的浙江财政改革.经济科学出版社，2002年版.〔3〕阎坤.‘完善省以下财政体制改革研讨会’会议综述.财政研究.2004年第8期.〔4〕朱秋霞.行政区划与地方财政体制：几个相关的理论问题.经济社会体制比较.2005年第1期.〔5〕杨文彬.中国实行省管县体制的阻力机制分析.行政论坛.2006年第5期.〔6〕杨之刚.中国分税财政体制：问题成因和改革建议.财贸经济.2004年第10期.【责任编辑张季】地方财政体制12地方财政研究/２００8．9/第9期。
