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行政省直管县体制改革的理性思考作者：李金龙马珍妙来源：《湖南师范大学社会科学学报》2015年第03期摘要：行政省直管县体制改革，从长远看是一种体制发展的回归：政府组织结构扁平化已是世界主流，市管县体制在发达地区问题的暴露，市场经济和区域经济得到较快发展，交通通信技术的长足进步等。
但是现在全面推行行政省直管县体制的条件尚未完全成熟：政府职能转变尚未完成、市管县体制在欠发达地区具有一定的积极作用、传统官僚制远未转型成功、设省模式不具有普遍推广性、区域文化和数字演变规律的制约等。
因此，我们目前不能急于推进行政省直管县体制改革，而应积极创造条件，遵循事物发展规律进行理性改革：顶层设计改革方案，大力发展市场经济和社会组织，实现理性官僚制的转型，以有序推进行政省直管县体制改革。
关键词：市管县体制；行政省直管县体制；理性思考作者简介：李金龙，湖南大学法学院副教授，法学博士（湖南长沙 410082）马珍妙，湖南大学法学院硕士研究生（湖南长沙 410082）市管县体制是在20世纪80年代全面推广的，但随着经济社会的不断发展，其局限性逐渐显露。
近些年来，针对市管县体制出现的一些问题，很多学者提出了要实行行政省直管县体制改革的主张；实践中，一些省份跃跃欲试。
我们认为，行政省直管县体制改革属于我国政治生活中的重大决策，关乎我国政治制度和行政制度的变革，需要对其进行全面分析和科学论证。
市管县体制时下是否变得一无是处？行政省直管县现在能否全面推行？何时方能推行？如何推行？为此，我们觉得有必要对推行行政省直管县体制改革进行全面而理性的分析。
一、从发展趋势看，行政省直管县体制改革是一种必然1. 行政组织结构扁平化是当今世界的主流趋势20世纪90年代以来，人类社会步入了信息爆炸的时代。
传统面对面的交流方式与问题处理模式已逐渐被快捷、高效的现代信息技术所取代，人们解决问题所受到的时空制约逐渐弱化，以信息不对称为特征的等级权力的强制色彩日益淡化，尖塔形组织结构所带来的信息传递失真、速度慢等问题饱受诟病，开始受到一种新型组织形式——扁平化组织结构的挑战。
浅谈“省直管县”财政体制改革的影响与促进县域经济发展的途径邵阳县国税局根据省委省政府湘发[2010]3号文件，我省自2010年1月1日起，推行财政“省直管县”改革，开展相关业务工作。
作为一项立意在扩权强县、加快县域经济发展的改革措施，“省直管县”财政体制改革对于规范省县之间财政关系、提高财政运行效率、增强县域经济活力具有积极意义。
但由于县情、民情不同，改革对地方的影响各异，对国、地、财各部门的影响程度也各有差异。
一、“省直管县”财政体制改革对我县国税的影响（一）、国税收入情况及提供的县级财政可用财力影响国税征收的税种中，将增值税地方部分纳入省县按25：75的比例分享，企业所得税及个人所得税地方部分由省县按30：70比例分享，原属省级收入的电力、石化、冶金、有色金属等增值税下划省县分享。
以2010年1-8月完成情况及全年预计完成情况分析比较如下图：单位：万元由此可见：一是改革后我县国税管辖范围未发生变化，但县电力局税收下划后，县级增值税范围扩大，县级税收总规模扩大500万。
二是县财政分享的地方收入实际减少562.7万，短期内会按照保既得利益原则弥补.从长远看，县级财政在增量分享上明显下降。
（二）、“省直管县“财政体制改革对落实国税征管的影响一是带来正面的积极影响。
能促进县乡两级政府更加重视国税税收征管工作。
国地分设后，尤其是我县设立乡镇金库后（现为乡财县管体制），许多乡镇领导和干部片面认为国税是国家的，只有地税才是地方财政收入，因此忽视国税工作。
“省直管县”财政体制改革后，县乡两级政府更充分认识到国税与地方财政的利益关联关系，对国税工作的支持力度必然加大。
二是会给国税的税收征管带来一些负面的、消极的影响。
改革方案明确：非税收入由省县分别分享，即省里不参与县市固定非税收入的分享。
因此，从我县看，目前实行的对矿产资源税费的统征改革中，国税征收的比例偏低，一些规费的征收比例高，颇有费挤税的嫌疑。
煤炭税收在统征的基础上，目前我局已形成了一个按税收政策再补征的操作模式。
“省直管县”体制改革面临的问题和建议“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式,并已在全国范围内开始试点。
随着2010年的走近,省直接管理县(市)的体制改革开始提速,但其中也存在着一些令人担忧的问题。
一、省直管县体制改革的现状目前我国省直管县改革主要包括“强县扩权”改革和财政体制改革。
我国从1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点,对经济发展较快的县市进行了扩权,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。
《国家第十一个五年经济社会发展规划》提出要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。
”《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中也提到“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制改革”。
据财政部提供的资料显示,截至到目前,全国实行财政“省直管县”的有河北、山西、海南、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南等18个省份,加上北京、上海、天津、重庆四个直辖市,共有22个地区实行了财政体制上的“省直管县”。
二、省直管县体制改革面临的主要问题(一)改革未能从根本上扭转试点县财政困难的现状。
“省直管县”后,省级对试点县的转移支付和专项补助仅是“直达”。
也就是说,新体制下试点县收到的转移支付和专项补助在总量上是不变的,不能从根本上扭转财政困难的状况。
(二)对农业生产投入不足。
“省直管县”县乡财政管理体制改革就是要缓解县乡财政困难,进一步支持农村地区发展,增加农民收入,确保农村综合改革目标的实现。
但目前来说,对农业生产的投入还是不够。
(三)行政管理体制与财政管理体制相冲突。
财权与事权相匹配,是财政体制的核心问题,也是划分各级政府支出责任的基础。
据调查,我国不少地方实行省管县体制后,政府间财政关系有所调整,但行政管理体制并没有随之改变,因而出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。
对省直管县改革问题的理性反思在对省直管县改革问题进行理性反思前，我们首先需要了解什么是省直管县，以及为什么需要进行改革。
省直管县是指中央政府直接行使县级管理职能的县级地方政府，在我国地方政府体制中属于特殊的一类。
与省级层面的市、区不同，省直管县一般直接隶属于省级政府，而不设市一级组织。
省直管县的设立一方面是为了加强中央政府对地方的直接管理，确保国家政策的有效贯彻落实；另一方面也是为了规避地方层面的官员权力过大、官僚主义等问题。
然而，在实际运行中，省直管县也存在一些问题和挑战，这就需要我们对其进行理性反思。
首先，省直管县改革所面临的挑战来自各个方面。
一方面，由于省直管县的地位特殊，使得其在政务、财税等方面受到各级政府的直接控制和干预。
这可能导致县级政府在执行上存在困难，难以发挥应有的作用。
另一方面，省直管县的管理体制相对僵化，决策过程相对缓慢，难以适应快速变化的社会环境和经济发展需求。
其次，省直管县改革还需要重视地方特色和差异性。
作为直接受中央政府管理的县级地方政府，省直管县在政策执行和经济发展方面可能存在一定程度的单一性和标准化。
然而，我国地域差异较大，各地的资源、环境、发展阶段等各不相同，因此，在进行省直管县改革时，也应充分考虑地方特色，注重因地制宜，避免一刀切的统一管理。
另外，省直管县改革还需要解决权责不清的问题。
在传统的省直管县管理模式下，县级政府的权责不够清晰，难以确定具体的管理职责和责任，容易产生责任混淆和推诿现象。
因此，必须建立起一套科学合理的权责分明的管理体制，使得各级政府、各部门之间的关系更加明确，责任更加明确。
针对以上问题和挑战，我们应该从制度设计、管理方式和政策落地等方面进行改革。
首先，要完善省直管县的法律法规，确立权责清晰的管理制度，明确各级政府、各部门的职责和权限。
其次，要优化行政管理体制，实行精简高效的决策机构和管理机构，提高决策的快捷性和执行的效率。
此外，还需要推进政策落地，加强与地方政府的沟通协作，推动改革举措的顺利实施。
省直管县改革存在的问题与改进对策近几年，省直管县改革向纵深推进，取得突破性进展，政策红利日益显现。
但省直管县改革在发展定位、改革动力、实践方式、市县间关系处理等方面也面临着诸多问题。
深入推进省直管县改革，需要着眼于新型城镇化这一大的时代背景，明晰其助力县域就地城镇化的定位；加快顶层制度设计，完善配套制度与工作机制；结合地方经济社会发展实际，构建省直管县改革的多元实践形式；协调利益关系，构建市县政府合作共享发展的新机制。
标签：省直管县改革；县域城镇化；发展定位；市县关系省直管县改革是行政体制改革的一项重要内容，目的在于打破市管县体制的障碍，重建省直管县体制的均衡，推进县域经济社会的发展。
自新世纪我国步入城镇化和工业化加速发展时期，部分试点县（市）在2002年前后和2005年前后分别进行了以财政省直管和强县扩权为重点的两轮改革。
这些改革在调整资源配置、提高行政效能、促进县域经济发展等方面均起到了一定的积极作用。
但由于这种改革是在原有的市管县体制框架内进行的，渐进的增量改革已经越来越不适应经济社会的发展，把改革向深水区推进势在必行。
2010年，中央编办确定8个省区共30个县（市）开展新一轮以行政省直管为主的改革试点工作。
从调研的情况看，大部分试点地区在一些重要领域的改革中取得了实质性的突破。
与此同时，随着改革的逐步深入，“各方面对于省直管县的认识不是越来越清楚，而是越来越模糊；实践层面的省直管县改革的问题不是越来越少，而是越来越多”①。
总结近年来省直管县改革取得的进展，分析其存在的问题，从而有针对性地提出相应的思路和对策，对于推动省直管县体制改革向纵深推进，具有重要的理论意义和实践价值。
一、新一轮省直管县改革探索取得的进展自2010年新一轮省直管县改革开展以来，各试点省份（自治区、直辖市）在省直接管理县（市）财政体制和扩大县（市）经济管理权限的基础上，普遍触及深层次问题，不断突破原有体制藩篱，积极探索推进行政省直管的路径和方法。
中国新型城镇化背景下的省直管县体制改革一、省直管县体制改革的现实背景第一，由于中国全面建设小康社会进入新阶段，国家由非均衡发展向均衡发展过渡，统筹城乡发展提上议事日程。
与市管县体制相比，在当前的发展阶段，省直管县体制总体上更利于统筹城乡发展，更利于县域的发展。
统筹城乡发展是一国现代化建设的战略选择，也是中国进入工业化中期后适应发展阶段变化的制度安排。
与市管县体制相比，省直管县体制更有利于工业反哺农业，城市支持农村；更有利于公共资源在城乡之间的均衡配置，生产要素在城乡之间的自由流动；更有利于推动城乡经济社会发展的融合，使发展成果让人民特别是农民共享。
第二，改革开放以来，市场的力量逐渐增大，县这一层级需要与之相适应的政府权力来推进经济社会又好又快发展，这就需要政府与市场形成合力，共同发挥作用，以提高经济社会发展的效率，这在客观上推动了省直管县体制改革。
第三，可能大家关注不够，省直管县体制改革其实是中国城镇化道路的选择。
中国城镇化面临区域发展不平衡的约束，各地工业化、城镇化水平参差不齐，资源禀赋分布差异很大，区域环境承载能力强弱不均。
东部地区人口密度大，经济相对发达；西部地区地广人稀，经济欠发达。
中国城镇化不能像西方一些国家那样，在城镇规模结构上单一发展大城市或小城镇，在城镇空间布局上片面集中某些地区或发展某种模式，中国只能坚持多元形态，走大中小城市和小城镇相互协调和多样化发展城镇化的道路。
一段时期以来，我们在这一结合上还存在不少问题。
在城镇化政策上有一种倾向，认为大城市带动力大，发展大城市是城镇化的方向。
这种观点有一定的道理，但需要考虑实际路径是怎样的。
我国是地域广阔的人口大国，城镇化发展还有很大的空间，在发展特大城市、中小城市和小城镇问题上，也要实事求是，要充分考虑中国区域发展不平衡的现实。
因此，省直管县体制改革就是对这一城镇化发展模式的修正，在发展布局上兼顾中小城市，特别是县域的发展。
这对于扩大中国的内需市场，增强经济发展的内生动力，是一种战略选择。
江苏省实行“省管县”体制的现实思考我国的行政区划调整频繁，一直处于亚稳定状态，最近政府管理体制改革更是炙手可热的一个话题。
浙江省在八十年代的“市管县”体制调整中独善其身，其“省管县”体制在造就浙江经济辉煌的过程中功不可没。
目前，许多省份已经推行或计划推行“省管县”体制，作为开创“市管县”体制先河的江苏如何因应，值得引起思考。
一、江苏省实行“省管县”体制的探索尽管江苏省最早实行市管县管理体制，但是保留了原省管县体制的既得利益，市并未凭借权力对县(市)财政体制进行调整，仅是在资金划拨上充当“中介人”的角色，对常熟市的财政体制一直沿用“省管县”模式。
随着许多省份实行“省管县”或“强县扩权”，江苏省在这方面也开展了调研，开展了“江苏市管县体制的历史、现状及其改革建议’，课题研究，今年江苏“两会”上，有代表提出了实行“省管县”的议案；省财政在预算管理上也进行了一些尝试，如在一些指标及补助下达上直接到县，在业务培训及工作安排上扩大到县，在转移支付补助及专项资金安排上以县为主。
省《关于加快苏北振兴意见》还出台了对苏北各县2005-2007年新增增量上解全部返还的政策，让苏北各县积蓄能量，涵养税源。
此外，省财政还开展了“乡财县管”改革试点，每年进行财政供养人员核查和债务统计，为将来的“省管县”改革做了一些基础性工作，近年来各地大力精简机构，撤乡并镇，有利于“省管县”体制的实施。
可以说，江苏省基本具备了实行“省管县”体制的条件。
二、实行“省管县”体制存在的困难江苏省实行“省管县”的困难主要体现在以下几个方面。
一是江苏省正在开展“乡财县管”改革试点，借鉴的是安徽模式，以弱化乡镇为突破口，而“省管县”是以虚化市级管理切入点，两种改革各有侧重，如同时实施则对县级压力太大，短时间也消化不了改革成果：二是县级管理及要素落后，包括管理思路、管理手段、管理技术，“省管县”对县级管理提出了更高的要求，县级在短时间内难以适应和到位。
关于省直管县体制改革的几点思考
着眼于经济发展、城乡统筹和管理创新，政府改革已经从减人、减事和合并机构这种横向结构变革，开始扩展到减少行政层级这种行政架构上的突破。
从“市管县”到“省直管县”的行政层级改革，绝不仅仅是一个取消市级管理层与扩大管理幅度的简单问题，而是广泛涉及到行政管理层级的调整，省与市、县职能的重新界定和配置，地方政府内部事权、财权的重新安排，司法体制、干部人事制度的改革，地方政府权力的政治监督等一系列重大体制改革。
省直管县体制改革的现状
从1992年始，在中央政府的支持下，各省纷纷推行省直管县试点改革。
截至目前，全国22个省（不包括台湾省）和5个自治区都已陆续开展了财政省管县、“强县扩权”或“扩权强县”改革。
改革的内容主要表现为两个方面：通过理顺财政分配关系，实行省直管县的财政体制；通过对部分强县下放部分行政审批权、经济管理权和社会管理权，努力实践县市分治。
改革的实质是在调整省、市、县三者之间的权力关系和利益关系。
从政府权力角度看，省直管县改革实质上就是在省、市、县三级政府之间对财权、事权和人事权三种权力进行重新分配，以提高效率。
从各省区开展省直管县改革的实践来看，三大权力改革呈现出明显的非同步性。
财政省直管改革开展最为普遍，除宁夏在自治区成立之初就实行省管县财政体制以外，全国试行改革的21个省均已开展此项改革；其次是事权，事权包括经济管理权限和社会管理权限。
扩大经济管理权限的改革排名第二，有19个省区开展了相关改革；排在第三位的改革是扩大社会管理权限，有12个省区开展；人事权的省管县改革进度最缓慢，仅有5个省区开展相关改革。
建立省直管县体制可以有效减少政府管理层级，提高行政效率，降低行政成本，促进县域经济发展，增强城乡统筹发展能力，推进和谐社会的构建。
通过试点改革，最早推行改革的浙江省，从2000年起，进入全国百强县的数量不断增加，到2009年已有26个县进入全国百强县范围，占了百强县的四分之一。
安徽省从2004年开始实施了一系列“强县扩权”改革后，自2005年起县域经济增幅连续5年高于全省平均水平，县域经济占全省经济总量由2004年的26%提高到2009年的48%以上，工业化进程明显加快，公共服务也得到了明显改善。
省直管县体制改革实践中存在的问题
一是省直管县改革遭遇法制障碍。
尽管我国宪法中没有规定地级市这一级地方建制，但是实行市管县体制以来，在各种法律、法规和政策性的文件中，地级市的管理权限得到了明确的认可和设定。
因此，在市管县体制下制定的一些法律规范就会成为制约省直管县体制改革顺利实施的法制障碍。
二是政府层级间的矛盾增加。
就市县而言，其关系演变为两个平等的行政主体之间的竞争关系。
此外，当前省直管县体制改革主要涉及的是经济管理权和部分社会管理权，扩权县与原辖市在行政关系上还有上下级关系，县里的工作需要两面周旋和汇报，这增加了县的工作难度。
而县与县之间因制度环境的一系列变化，双方竞争更趋激烈。
三是县级政府机构和人员设置与省直管县改革要求不适应。
目前县级政府机构设置总体上比省直单位机构要少得多，有些省直单位在县政府没有对口单位，造成了诸多不便。
实行省直管县后，中间环节大大减少，县级政府的经济社会管理权限将进一步扩大，工作任务会有很大的增加，领导职级如果不变，这种级别落差会影响到工作效果，甚至是队伍稳定。
另外，省直管县后，县级政府与省级政府的沟通和交流会越来越多，县级政府人员的业务素质与省直部门有较大差距，难以与省直部门实现有效对接。
四是财权、事权、人事权三权改革不匹配。
人事权改革的严重滞后，影响了省直管县改革的整体推进，使得省向县（市）下放的权力可能被中间层级截留。
财权与事权匹配是财政体制的核心问题，然而，在改革实践中出现了行政管理体制与财政管理体制相冲突的状况。
由于高度集中的财政管理权与地方政府经济管理事权和社会管理事权不一致，使得县级政府在承接和运行一些权限方面出现困难，导致难以履行本应承担的管理责任。
五是金融业管理体制与省直管县不相适应。
一方面，金融组织体系较为单一。
尽管名义上银行、证券、保险在县级层面都设有机构，但是主体仍然是银行业金融机构；另一方面，现行金融管理体制的限制，县支行支持县域经济的能力有限，由于实行省管市、市管县体制的发行、股份制银行和邮政储蓄银行等金融机构在信贷资金管理上向大城市、大项目倾斜，同时，县支行的授信权限和额度非常有限，信贷准入门槛过高，经营管理权限受限，这些因素制约了县域经济的发展，与省直管县极不相适应。
六是对县级政府权限的监管缺位。
省直管县实施后，扩大了县级政府的发展自主权，减少了来自原管县市的监督，而来自省级政府的监督又由于管理幅度较宽而可能导致力度不够，制度内的本级人大和党的纪律部门的监督成为象征，制度外的社会和舆论监督作用也很有限。
全面推进省直管县体制改革的思路和建议
第一，完善相关法律制度，理顺司法体制。
中央和省要加快立法，制定和完善与省直管县改革相关的法律法规，为体制改革提供制度和法律保障。
实行省直管县改革，县级政府所有的经济政治社会管理事务都要与原管县市脱钩，相关业务由省级直接管理，县级层面应当被赋予与市一级政府相当的经济社会管理权限，并承担与其对等的责任。
同时，要理顺司法体制。
原市级“两院”的职权可以通过设立区域性的“两院”来行使，或授权在县级层面设立省级“两院”的分院来行使。
第二，建立健全区域发展协调机制。
组建跨行政区划的区域性协调机构，加强县与县、市与市和市与县之间的协调沟通。
根据市县分治的改革思路，明确市县的职能定位，引导走差异化竞争轨道。
对于国家有关部门规定须经设区的市审核、审批的事项，确保采取委托或者授权的方式下放到县，对于县尚无能力承接和运行的权限，需要积极争取省和原辖市的大力支持；打破传统等级制的行政理念，倡导不同层级间开展互利合作，县实现直管后，还需要继续巩固和原辖市之间联系，进一步加强部门工作对接和区域协作，提高社会重大事件和自然灾害的应急协调处置能力，促进彼此间共同发展。
第三，转变政府职能，厘清垂直部门运行机制。
建立科学的地方官员政绩考核体系，在省级政府机构的直接领导下进行考核和评比，重塑县级政府的效用目标，切实推进政府职能转变，实现地方政府角色由经济建设型政府向公共服务型政府的重大转变。
厘清垂直管理部门和金融机构的运行机制，建立与省直管县相配套的管理服务体系。
市以下的垂直管理部门调整为县的政府工作部门，行使与设区的市相同的行政管理权限，业务上接受省直部门的领导。
各家银行的省行对县级银行实行直接管理并赋予县级银行与设区的市银行相同的权限，取消业务限制。
第四，加强人事权改革是趋势。
要改变管人、管财、管事“三位一体”的管理模式，县级领导班子由省委直接任命，县级中层干部由县自主任命。
县级主要干部的级别不能以在市委中的位置来衡量，要根据干部能力和县规模大小做适当调整，安排一定数量的正处高配副厅、副处高配正处，成绩突出的重要部门和乡镇领导级别高配为处级。
此外还要加大省与县之间干部交流力度，通过培训、下派、上挂、交流和人才引进等方式，提高干部队伍的整体素质。
第五，机构配套改革不可少。
对职责重叠或相近的党委和政府部门可考虑进行合并推行大部门制，构建大规划、大经济、大建设、大监管、大文化和大保障等工作格局。
扩大行政服务中心职能，将各部门的行政审批、公共企事业服务集
中到中心统一管理，减少审批环节。
另外，加快培育发展县仲裁、鉴定、检验检测、第三方审计等社会服务组织，提高放权后的自我管理和运行能力。
第六，加强县级政府权限的监管是保障。
可以采取县级纪委由现在同级党委领导改变为省纪委的垂直领导，或是由省政府派出政务督查专员，加强对县域党的方针政策落实的监督，加强对县一级党的组织工作和党的工作领导人的监督。
同时要健全县级治理机构，建立决策、执行和监督相互制衡的权力运行架构，充分发挥人大和政协在决策和监督方面的作用。
