行政管理学讲义

西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章公共管理理论与实践的发展第二章公共管理理论与实践的发展一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。

本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。

第一节公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。

行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。

可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。

因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。

一、管理理论1．古典学派理论2．行为学派理论3．决策学派理论4．系统学派理论5．新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1．公共选择理论2．政府失败论第一，公共决策失效。

第二，政府工作机构的低效率。

3．代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。

但是，作为一门独立学科，它的历史并不长。

1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。

以1887年伍德罗威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段。

从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。

对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。

一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。

第一部分 行政法基本知识一、行政法知识体系（图表一）权利权 力行政主体相对人管理： 不平等行政行为行政许可 行政处罚 行政强制 行政公开监督： 平等行政救济行政复议 行政诉讼 国家赔偿公民组织私 公行政机关被授权组织二、行政法基本原则1、合法行政原则：（是指行政机关行使行政权力、管理公共事务，必须有法律授权，并依据法律规定）2、程序正当原则：3、权责统一原则：4、合理行政原则：（指行政机关行使行政权力应当客观、适度、符合理性）（实质正义）56、诚实信用原则：二、行政法的法律渊源（图表二）★行政法规由国务院制定，称条例、规定、办法。

规章不得称条例。

★地方性法规由省、较大的市（包括省会市、经国务院批准的较大的市、经济特区市）人大及其常委会制定，市级地方性法规需经省人大常委会4个月内批准。

★民族自治条例和单行条例由三级民族自治地方的人代会制定。

第二部分专题讲解专题一行政主体行政主体不同于行政法主体，行政法主体=行政主体+行政相对人一、行政主体资格（图表三）☆☆☆☆☆★总结：1、下级机关经上级机关批准的行为中行政主体资格：复议看职权，诉讼看名义2、法律、法规、规章对内设机构、派出机构的授权为真授权，行政机关自己作出的授权为假授权，视为委托。

●重要法条《行政诉讼法解释》：第十九条当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

第二十条行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

第五篇控制篇——第十三章控制学习目的：通过对本章的学习，掌握控制的概念、必要性与类型，了解控制的目的，以及控制与计划、组织和领导之间的关系，熟悉控制的基本内容、过程与方法，理解有效控制的原则。

第一节控制概述一、控制的概念我们可以定义为：从狭义讲，控制就是指“纠偏”，即按照计划标准衡量计划的完成情况，针对出现的偏差情况采取纠正措施，以确保计划得以顺利实现。

从广义概念讲，控制并不仅限于“纠偏”，同时还包含着在必要时修改计划标准，以使计划更加适合于实际情况，因此，控制与下列两项事件有关：第一，将现在执行情况与原来计划进行比较，以观究竟；第二，当执行状况与原来计划有所不同时，即予以纠正督导。

所以，在管理活动中，完整的控制包括了“纠偏”和“调适”这两方面的含义。

控制的功能就是将实际绩效与预期绩效进行比较，其间如果有任何差异，即由控制予以纠正与处理二、控制的必要性斯蒂芬·罗宾斯曾这样描述控制的作用：“尽管计划可以制定出来，组织结构可以调整得非常有效，员工的积极性也可以调动起来，但是这仍然不能保证所有的行动都按计划执行，不能保证管理者追求的目标一定能达到。

”其根本原因在于管理职能中的最后一个环节，即控制工作是否有效。

由于各种各样的原因，人们在执行计划的活动中总是会或多或少地出现与计划不一致的现象。

由此，管理控制也就成为必然。

（一）环境的变化如果组织面对的是一个完全静态的环境，其中各个影响组织活动的因素永不发生变化，例如，市场供求、产业结构、技术水平等，那么，管理人员便可以年复一年、日复一日地以相同的方式进行各种管理活动，工人可以以相同的技术和方法进行生产作业，因而，不仅控制工作，甚至管理的计划职能都将成为完全多余的东西。

事实上，这样的静态环境是不存在的，组织外部的一切每时每刻都在发生着变化，这些变化必然要求组织对原先制定的计划作相应的调整。

（二）管理权力的分散只要组织达到一定规模，管理者就不可能直接地、面对面地组织和指挥全体员工的活动。

第一节公共管理学的内涵与研究方法一、公共管理的涵义（一）公共物品、公共事务与公共管理“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。

从公共管理的角度看，处理“公共”问题的核心，是如何生产和分配公共产物品，处理公共事务，以满足民众的公共性需求。

1. 公共物品公共物品是和私人物品相对应的概念。

公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。

2. 公共事务所谓“公共事务”，是指涉及社会全体公众整体的生活质量和共同利益的一系列活动，以及这些活动的实际结果。

（二）管理、公共管理与公共管理学1. 管理一般说来，可以把管理看作是在一定环境中，管理主体为了达到特定的目标而运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。

公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。

2. 公共管理所谓“公共管理”，是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。

涵义：（1）公共管理的主体是政府和其他公共部门，而不是私人及其组织；（2）公共管理的对象——公共事务具有两个显著特征，即与公共利益直接有关，以及公共事务的受益对象是社会公众；（3）由于公共事务关系到社会成员的利益，这就决定了公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随着社会变迁不断调整；（4）公共管理来自民众的授权并负有直接的社会责任，因此，必须依法进行，其工作绩效也不能简单地以利润或效率作标准；（5）公共管理的公共性，决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

公共管理活动具体类型的“三分法”：（1）公共政策－政府制定公共政策的活动；（2）政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；（3）非政府组织管理——除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

3. 公共管理学公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

《监督学》课程讲义张会刚编写文法学院二O一O年七月《监督学》课程简介《监督学》是中央广播电视大学行政管理专业开放教育专科的一门必修课。

本课程72学时，4学分，开设一个学期。

本课程教材以毛昭晖主编《监督学》（中央广播电视大学2008年版）为固定的课本，以教师授课时的文字教材、上传网络的多媒体课件为辅。

学生应在教材、教学大纲的指导下,在认真学习掌握课上授课内容的同时，充分利用网上多媒体课件的教学资源。

《监督学》是近年行政管理学随着实践发展而产生的一门重要专业课程。

该课程系统介绍中西方监督制度及其形成的基本环境，具体涵盖监督监督与腐败的关系、监督思想与监督理论、中国监督制度的演进过程以及中国具体的监督系统构成等内容。

本课程的培养目标是向学员介绍各类监督方面的理论和实践内容。

学生通过学习能了解监督理论的主要知识，并了解国内外公共管理学对于监督理论及实践领域研究的最新成果和发展趋势。

该课程在阐释监督学的同时，力求将抽象的理论与现实生活中各种具体实际问题联系起来，从根本上提高学员的理论素养和解决应用问题的能力，使其了解和掌握处理日常生活中腐败、勤政、廉政等时政问题的实际情况并从中逐渐掌握一定的管理技能，注重培养学生面对实际管理问题所需具备的创新能力和应变能力。

本课程采用平时形成性考核和期末终结性考试相结合的方式。

考核总分为100分，平时形成性考核占总分20%；期末终结性考试占总分80%。

总成绩60分为及格。

平时成绩占总成绩40分。

平时成绩考核内容包括：在授课教师安排下完成两次课上习题，在责任教师设定的题目内完成两篇小论文。

平时考勤作为平时成绩的参照指数，分值为5分，按缺勤次数扣掉相应分数。

期末考试为集中统一考核，卷面为100分，占总成绩60分。

考试是对教与学的全面验收,是不可缺少的重要环节。

考试题目要符合大纲要求,既要做到全面验收,又要体现重点,难度适中,题量适度。

第一章监督学概述本讲主要内容摘要本部分主要讲了监督的基本内涵和特征，监督的功能和监督的分类，监督原则的基本内涵，腐败产生的根源，决策失误、不依法行政的表现及其危害。

军队文职管理类管理学基础讲义一、管理的内涵管理的概念：就是在特定环境下，对组织资源进行计划、组织、人员配备、领导和控制，以一定的效率和效果实现组织预期目标的过程。

管理的性质：1、管理的二重性，自然属性和社会属性。

2、管理的科学性和艺术性。

管理的职能：计划职能或工作、组织职能或工作、领导职能或工作、控制职能或工作。

二、管理思想的发展及其演变管理理论发展的历史演变：时间远古-20世纪初20世纪初-30年代管理阶段传统管理阶段科学管理阶段古典管理阶段）行为科学阶段新古典管理阶段）现代管理阶段管理理论（学派）管理思想萌芽、早期传统管理泰勒的科学管理理论法约尔的一般管理实际韦伯的行政组织实际人际关系学说行为科学学说管理理论的丛林社会系统学派、决策实际学派、系统管理学派、权变理论学派）波特的合作战略圣吉的研究型组织理论哈默与钱皮的企业再造实际20世纪30年月-60年月20世纪60年代-80年代20世纪80年代至今当代管理阶段现代管理理论的发展趋势：管理化的国际视野、科学管理与信息化管理相结合、依法治企和以德治企相结合、实体管理与开放式虚拟管理融合发展、变革和创新成为企业永恒的主题。

三、中国传统管理思想中国传统管理思想的主要流派及其特点：1、儒家管理思想：基本精神是以“人”为中心，讲“以政为德”，讲“忠恕之道”，讲“正己正人”，主张“仁政”“贤能政治”，以及“重民”“和为贵”“仁义”等。

2、道家管理思想，基本精神是以“道”为中心，讲“无为政治”，讲“弱者道之用”，讲“天地相合”。

3、法家管理思想，以“法”为中心，韩非提出了法、术、势三者结合的法治理论。

中国传统管理思想的现代运用：四、管理者的层次和基本技能管理者的层次分类：高层管理者、中层管理者、基层管理者管理者的基本技能：手艺技能、人际技能、概念技能五、管理与环境管理环境的概念和构成：组织环境是指存在于一个组织内部和外部影响组织业绩的各种力量和条件因素的总和。

计划、组织、领导、控制2、4、6、8章是重点，尤其第4章，要花本科80％时间复习，1、3、5、7章非重点第1章管理的历史发展自从有了人与人之间的社会生活，就有了管理的实践和经验总结，此时的管理被称为史前的管理。

近代管理学，则是在自然科学发展到一定程度，伴随着工业革命和市场经济的出现而产生和发展起来的。

在西方主流的管理学观点看来，自泰罗率先在管理研究中采用试验、分析方法开始，管理学成为一门科学。

本章沿着历史脉络对管理的思想和历史发展的主要相关问题进行探讨。

这些问题包括：管理的两种角度、史前的积累、古典管理理论、近代管理的发展、当代管理理论、管理思想发展和历史发展、管理思想演进的主要线索、管理涉及到的层次和侧面等等。

1、把握管理的两种角度，明确管理学广义和狭义的区别管理的思想和智慧可以从广义和狭义两种角度把握。

广义上，管理学是人类所有集体化、社会化行为中积累起来的一般的人文学科。

自有了人的社会生活，就产生了关于管理的学说。

狭义上的管理学指一个世纪以来，特别是近代工业革命以来主要通过自然科学分析方法调查、试验、研究提炼归纳形成的理论和知识体系。

2、理解史前积累的含义，了解史前积累对近代管理学的影响历史上的管理实践主要发端于四个方面：始于解决生存需要的大规模集体活动实践，始于政治控制、社会管理实际，始于战争过程，始于宗教的世界。

这些史前的管理实践和管理思想为工业革命以来的近代管理科学发展奠定了坚实的基础。

3、阐述古典管理理论的主要思想和代表人物古典管理主要包括泰罗----科学管理理论、法约尔——管理职能及一般管理和马克斯•韦伯——理想的行政组织理论。

泰罗----科学管理理论泰罗（Frederick Taylor，1856-1915），美国著名管理实践家，管理学家，科学管理之父。

他率先在管理实践和管理问题研究中采用观察、记录、调查、试验等近代分析科学方法，开创了科学管理先河。

泰罗制包括八个要点：中心问题是提高劳动生产率；需要挑选和培训第一流的工人，使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料；采用刺激性的工资报酬制度；工人和雇主的“精神革命”；把计划职能和执行职能分开，以科学工作方法取代经验工作方法；实行职能工长制；实行例外原则。

——黎民 *学习重点第一章绪论1、公共管理与私人管理的区别与联系。

2、公共管理与传统行政的区别与联系。

3、公共管理学兴起的时代背景。

4、公共管理学的研究途径。

第二章公共管理理论与实践的发展1、了解公共选择理论的基本内容，掌握“政府失败论”、政府内部性等内涵。

2、新公共管理内涵及其实践、评价。

第三章公共管理的主体1、公共组织与非公共组织的区别。

2、政府的主要类型。

3、非盈利组织的特点。

4、领导者与管理者的异同。

5、层级制的特点与内在缺陷。

6、公共组织变革的主要内容。

第四章公共管理职能1、公共管理职能折内涵，与政府职能的比较。

2、公共管理职能的构成。

3、公共管理职能的历史演变（依据公共管理职能的历史演变，试论我国公共管理职能的变革方向和重点？）4、市场机制的缺陷（市场失灵）。

5、市场经济中的公共管理职能。

6、公共管理职能的限度。

第五章公共管理的过程1、公共政策与公共管理的关系。

2、公共政策过程。

3、领导方式（依据权力来源划分）。

第六章公共管理的绩效1、公共管理的绩效内涵。

2、公共部门绩效评价指标的构成。

3、公共部门绩效评估指标体系的建构。

4、公共部门绩效的改进。

5、目标管理的涵义与过程。

6、目标管理的优缺点及其在公共部门的应用。

第七章公共管理的责任与调控1、公共权力的内涵与特性。

2、公共权力的性质及落实。

3、公共权力监控的方式、问题及其改进。

1第八章公共管理中的政府角色1、政府职能的有限性。

2、政府与市场的区别和联系。

3、政府与市场的关系问题。

4、政府与社会的关系问题。

5、政府再造的内涵、模式及其启示。

第九章公共管理中的非盈利性组织1、非盈利性组织的涵义。

2、政府与非盈利性组织的联系。

3、非盈利组织在我国的作用、发展现状及其面临的局限性和改进。

第十章公共物品管理1、公共物品的内涵与特点。

2、公共物品的提供与生产。

3、政府提供公共物品的方式。

第十一章公共部门战略管理1、战略管理的内涵与特征及其与战略规划、非战略管理和功能管理的区别。

公共管理学第一章绪论公共管理概念分析公共管理是公共管理主体为了解决公共问题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的社会活动。

公共管理的基本特征,就是建构在公共同意基础上的公共管理,以公共权力为制度凭借,以执行社会职能为基础,以公共利益为责任担当,寻求公共利益与个人利益、公平与效率、民主与集中的平衡与公共管理相关的概念分析公共管理与公共行政主体不同行为方式不同目标相同公共管理与商业管理追求的价值不同责任不同提供的服务不同行使的权力不同公共管理学的研究对象和研究方法研究对象：研究公共管理活动规律的学科学科特性：交叉学科（在公共行政学的基础上，融会了现代经济学、政治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论）、学术性与应用性相统一、发展中的学科研究方法：定性和定量研究、系统分析、比较分析、案例分析公共管理学的发展一、传统的公共行政学在20世纪30年代至60年代中期，传统的公共行政学范式是建立在以科层制理论和政治——行政二分法的基础上的。

行政二分法的优点：周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响革除政党分肥弊端科层制理论又叫官僚制理论，是由马克思韦伯提出的，它是指的一种以权责分明、层级节制、分工协作为特征的组织形式。

政治——行政二分法则是由威尔逊《行政的研究》和古德诺《政治与行政》所提出来的二、新公共行政学*产生背景20世纪60-70年代，资本主义社会的思想危机与行政危机*价值目标——社会公平、代表性、回应性、社会责任感*与传统公共行政学的区别价值取向不同反对政治与行政二分法改变官僚制组织形式关心机构但是更关注问题*基本障碍资本主义价值与民主价值的矛盾继续存在社会公平的定义新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化社会公平：避免剥夺享受成果的权利（避免贫富差距过大，对穷人实行“兜底”政策）*贡献新的价值取向新的行政原则三、新公共管理*背景传统公共行政模式日益凸显内在的理论缺陷传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击。

育明教育2015年北京大学行政管理专业考研备考指南【2014年】育明教育总共辅导8名学员进入北大行管前13名，包揽前三名第一名吴思寒学员，第二名韩霄霜学员以及第三名李自可学员.【2013年】北大行管录取的11人中有9个是育明学员。

李强（烟大），刘琦（中山大学），戴美玲（中国海洋大学），朱绍畅（山大），雷明浩（人大），王华伟（安大）等。

【2012年】北大行管录取的11人中有9个是育明学员。

曹weixiao（吉大），王zhe（南师大），张long（重大），刘juan（同济），田jiangyun，李hanzhao（武大）曹baozhong等。

包揽全部5名少干计划学员，分别为尼sha（内蒙），张churui（湖南），陈shisi（四川），张tian（内蒙），宋yu（内蒙）【2011年】北大行管录取的10人中8人是育明学员。

周wuliang（北师大），高bo（山东轻工），郭runlong（青大），常cheng（中青政）等。

包揽全部3名少干计划考生分别是塔na（内蒙），郭xiaochen（内蒙）等【育明教育】2015年北大行管考研全程班（基础+强化+冲刺）优惠价只需2500元！赠送阅卷人一对一指导！6月底优惠截止！二、2015年北京大学行政管理考研参考书（育明教育考试研究院推荐）专业一：《公共行政学》第三版，张国庆主编，北京大学出版社，2008年版。

《人力资源开发与管理（第二版）》，萧鸣政，北京大学出版社，2009年版，《中国行政管理》，2014年期刊。

《张国庆公共行政学考研解析》，团结出版社，2013年版。

综合二：《公共政策分析》，陈庆云，北京大学出版社，2006年版。

《行政法学》，罗豪才主编，北京大学出版社，2006年版。

《行政法与社会科学》，包万超著，商务印书馆，2011年版。

《比较政治经济学》，朱天彪，北京大学出版社，2006年版。

《概率论与数理统计》，袁荫裳，人民大学出版社，2009年版。

第四讲法治与法治政府的制度基础一、法治与中国法治的特殊性（一）法治的内涵和实施法治的意义参见“法律与行政”第一讲，“法治”概念。