新农村建设与农地使用制度改革

新农村建设与农地使用制度改革内容摘要：改革开放以来我国农地使用制度经历了丰富的变迁历程。

农地使用制度是新农村建设的重要内容和制度保障，新农村建设将推动农地使用制度改革进一步深化。

作为农地使用的主要方式，目前土地承包经营制度还不能适应新农村建设的需要。

应从推进农地配置的市场化、使用方式多样化、促进农地流转、扩展农地使用权的权能、加强保护等方面改革现行土地承包经营制度。

关键词：新农村建设,农地使用,改革,农地流转,新农村建设,土地承包经营权,使用制度,农民土地权益,收稿日期,文献标识码,物上请求权,土地法学,投机机制[基金项目]教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(04JZD008)；江苏省高校哲学社会科学研究基金(05SD790023)。

[作者简介]梁亚荣(1971—)，男，南京农业大学公共管理学院博士后，副教授，主要从事土地制度、土地法方向研究：刘安然(1982—)，女，南京农业大学公共管理学院土地资源管理专业研究生。

New Rural Area Building And Agricultural Land Use System Reform LIANG Ya-rong LIU An-ran(College of Public Administration, Nanjing Agricultural University,Nanjing,210095)Abstract: Agricultural land use system has undergone a vast changes course since the beginning of reform and opening-up. At present the main way to use the agricultural land is contractual operation. As an importantcomponent and system support of new rural area building, new rural area building will promote the further development of rural agricultural land use system reform. We should reform the present land contractual operation system from the aspects of promoting the marketability of farmland allocation, diversification of the way of land use, promoting agricultural land flow, expanding agricultural land use rights and strengthening protection and so on.Key words: new rural area building; agricultural land use; land contractual operation system; reform作为我国改革的突破口，农地使用制度改革为我国农业生产发展、为解决“三农”问题作出了重大贡献。

土地承包经营是目前我国农地使用的主要方式，土地承包经营权是农民最重要的财产权利；土地承包经营制度是我国农地使用的基本制度，也是最重要的财产制度。

随着《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)和《“十一五”规划》的颁布实施，建设社会主义新农村已成为全国上下的宏伟目标，深化农村改革、特别是深化农地使用制度(当前主要为土地承包经营制度)改革又提上了日程。

在新农村建设背景下探寻土地承包经营制度完善的具体途径和措施，对于保护农民权益、解决“三农”问题有重大意义。

一、新农村建设推动农地使用制度改革进一步深化一方面，农地使用制度在内的农村制度改革是新农村建设的重要内容，另一方面，农地使用制度是新农村建设的重要制度保障，新农村建设的开展将推动农地使用制度改革进一步深化。

(一)土地承包经营制度改革是新农村建设的重要内容我国已进人工业化、城市化快速发展的阶段，推进城乡统筹发展成为一项基本方略。

新农村建设正是在城市建设日新月异与农村面貌变化较慢并存、城镇居民收入增长较快与农民收入增长较慢并存、工业生产能力过剩与农村需求不足并存、财政金融资金增长较快与农村资金严重不足并存的背景下提出来的，其目标在于发展农村经济、改善农村基础设施、发展农村社会事业和推进基层的民主政治建设，实现城乡协调发展；[1]新农村建设的内容包括发展现代农业、增加农民收入、改善农村面貌、培养新型农民、增加农业和农村投入、深化农村改革等方面，包括了农村的经济基础和上层建筑，涵盖了农村工作的各个方面。

[2]作为农村改革的重要环节，土地承包经营制度改革是新农村建设的重要内容之一。

新农村建设的资金主要还靠农村经济本身的发展来提供支持，农村经济的发展是新农村建设的前提条件，是基础。

农村经济的核心在于农业生产，而作为农业生产的基本要素，农地的配置及其利用效率对农业生产、农村经济的发展具有基础性的作用。

土地承包经营是目前我国农地使用、农业经营的基本方式，土地承包经营权的设定、流转、保护等是农地优化配置的前提。

但目前土地承包经营制度还不完善，制约了农地的优化配置和农村经济的发展。

因此，要改革现有土地承包经营制度，消除对农民土地权利的不合理限制，建立、培育土地要素市场，以促进农地资源的优化配置，进而推动农业生产和农村经济的发展。

(二)农地使用制度改革是新农村建设的重要制度保障“三农”问题从根本上说是农民问题，而农民问题的本质在于农民在社会转型中的权利地位问题。

我国现在总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，要更加自觉地调整国民收入分配结构，缩小城乡差别。

除了要从财政上向农村倾斜外，注重保护农民利益、承认并尊重农民的权利主体性已成为不可抗拒的历史要求。

[3]新农村建设涉及农村工作的各个方面，涉及众多利益的调整和重新分配，新农村建设的成果需要有关制度来固定和落实。

土地承包经营制度就是农民利益的重要制度保障。

一方面，土地承包经营权作为农民最重要的财产权利，其行使和保护的程度、好坏，对于农民最基本的生活保障、农民生活水平的提高至关重要。

另一方面，目前我国主要通过土地征收途径来满足工业化、城市化的用地需要，由于对征地权约束不力、征地补偿费太低，加上集体土地所有权虚化、农民组织缺乏，地方政府存在征地补偿的利益驱动，现行征地制度对农民土地权利保护非常不利。

[4]因此，改革土地承包经营制度和征地制度，加强对土地承包经营权的保护，防止征地权对农民土地权益的非法侵害，是保护农民权益、使农民能凭借其土地权利来合理分享工业化、城市化带来的好处的制度保障。

(三)新农村建设为农地使用制度改革创造了条件首先，新农村建设为深化农村制度改革营造了良好的氛围。

根据《意见》和《“十一五”规划》精神，从总体上说，推进社会主义新农村建设，就是要坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，积极推进城乡统筹发展，建立以工促农、以城带乡的长效机制，实行“工业反哺农业，城市支持农村”，坚持“多予、少取、放活”，通过加大对农村的投入，通过深化各项农村改革，通过农民辛勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大农村的生产、生活条件和整体面貌。

这在观念、行动、政策、制度等各个层面营造了大力推动农村发展、深化农村改革的良好氛围，为包括土地承包经营在内的各项农村制度深化改革打下了坚实的基础。

其次，新农村建设有利于改善土地承包经营制运作的宏观制度环境。

联产承包、土地承包经营制度已经取得了良好的制度绩效，为农业生产、农村经济发展作出了巨大贡献。

随着改革的深入，我国经济体制改革进入整体推进阶段，土地承包经营制度所依赖的宏观制度环境改革的滞后(如城乡分割的市场体系、集体自治的不完备、农村社会保障体系的缺失、土地要素市场的不成熟等)制约了其功效的进一步发挥。

随着新农村建设的开展，这些宏观制度环境将会得到有力的改善，既有利于土地承包经营制度功效的发挥，也会推动土地承包经营制度改革的深化。

第三，新农村建设直接推动土地承包经营制度进一步改革。

促进农村经济发展、改善农民生活是新农村建设的重要内容和目标，除了国家扶持外，发挥农民在农村建设中的主体地位，保护农民利益、调动农民的积极性是新农村建设的基本保证，“放活”是基本对策，因而土地承包经营制度中与此目标不适应的地方都要加以改革，同时还要根据此目标增加一些新制度，这将直接推动土地承包经营制度改革的深化。

可见，随着新农村建设的开展，无论是农村经济的发展，还是农民生活水平的提高、农民利益的保障，都需要土地承包经营权充分行使及其有效保护，都需要改革现行土地承包经营制度中与农村经济发展、与城乡统筹安排不相适应的地方，农地使用制度改革提上了日程。

二、我国农地使用制度的现状(一)改革以来我国农地使用制度的变迁作为农业生产的基本要素和农业社会中最重要的财产，农地的分配和利用一直是我国传统社会的中心问题。

通过合作化、集体化改造，我国农地变为集体所有，农地分配问题得到了较好解决。

但集体所有制下的农地利用一直存在诸多问题。

改革开放以来，适应经济发展的需要，我国农地使用制度经历了由集体公有公用到联产承包(1978—1984年)再到土地承包经营(1985年至今)的变迁过程，土地承包经营权也经历了物权化和市场化的过程。

联产承包责任制是一个复合的体系，农户不仅承包土地，同时还承包农具、种子等其他生产资料，不但要缴租金，更重要的是要完成包括国家计划和集体的指标在内的生产经营义务。

随着改革的深入和经济的发展，联产承包逐渐简化。

一方面，承包对象逐渐简化，在农户逐步通过付清承包款或折价款等方式取得一般生产资料的所有权以后，家庭承包的对象只限于土地。

另一方面，承包的内容也不断简化，农户在按约定好的数量交够国家的征购任务和集体提留任务之后，就可以自由支配剩下的全部产品。

特别是国家逐步取消统购派购制度以后，承包内容与国家的生产计划逐渐脱钩，农民对国家的义务只剩下农业税，对集体的义务变为使用集体而交的承包费。

随着承包客体和内容的简化，“联产”“承包”转变为单纯的农户使用集体土地而发生的权利和义务，联产承包逐步转变为土地承包。

土地承包经营权也逐渐长期化、稳定化、法定化，逐渐由债权向物权转化。

一是承包期限逐渐延长，由最初的1—5年，到1984年中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》中规定土地承包经营期限一般应在15年以上，再到1993中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济法制的若干政策措施》中提出在原定的耕地承包期到期之后再延长30年不变，土地承包经营权逐渐长期化、稳定化。