自然资源节约集约利用综合评价考核

云南省城市建设用地节约集约利用评价郑　宇，全诗凡（云南财经大学　城市与环境学院，云南　昆明　６５００００）［摘　要］当前关于土地节约集约利用的相关评价较多，各省重点行政辖区建设用地节约集约利用评价也都取得了阶段性的成果。

云南省是我国西南部的重要构成部分，该地区地形以山地为主，各类型土地利用状况及未来开发利用形式一直是国家及云南省国土部门关注的重点。

通过数据搜集和调查云南省２０个地（县）级市的土地数据，经过相关指标的测算，从人口与建设用地、经济与建设用地两个层面对各地（县）级市土地利用类型进行了趋势判定。

［关键词］建设用地；人口发展；经济发展；弹性系数；利用趋势［ＤＯＩ］１０ １３９３９／ｊ ｃｎｋｉ ｚｇｓｃ ２０１６ ３７ ０３０１　引　言城市是城镇化和工业化集聚发展的实体形态，而建设用地是其在城市发展的重要载体。

对于城镇化和工业化发展的总体效果而言，城市建设用地的节约集约利用状况是其效率水平和功能发挥的非常重要的一个反映方面，决定了其持续发展的能力。

准确而详细地了解建设用地利用状况客观评用地水平，是促进城市建设用地节约集约利用的基本前提，具有重要意义。

在２０１４年，云南省地级市常住人口２９３１ ２３万人，较２０１０年增长２ ６８％；地区生产总值为８８７７３８１２ ３２万元（２０１０年可比价），较２０１０年增长６１ ７４％；建设用地为６０４６４８ ６５公顷，较２０１０年增长７ ９１％。

云南省县级市常住总人口６３６ ７００４万人，较２０１０年增长２ ７２％；地区生产总值为２２３８５８５４ ００万元（２０１０年可比价），较２０１０年增长５８ ７５％；建设用地为１５８２４２ ２２公顷，较２０１０年增长８ ７２％。

由此可见，人口、经济、建设用地均有不同幅度的提高。

本文从人口与建设用地、经济与建设用地两个层面，分析云南省地级市和县级市的土地利用类型的趋势。

２　城市建设用地评价方法和数据说明２ １　评价方法城市建设用地节约集约利用评价方法参考《全国建设用地节约集约利用评价规程》的方法，主要从两个方面进行：一是人口与建设用地增长弹性系数分析，通常用总人口与建设用地增长弹性系数（ＰＥＩ）表示；二是经济发展与建设用地匹配度分析，用地区生产总值与建设用地增长弹性系数（ＥＥＩ）表示。

国务院办公厅关于印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知文章属性•【制定机关】国务院办公厅•【公布日期】2020.06.30•【文号】国办发〔2020〕19号•【施行日期】2020.01.01•【效力等级】国务院规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】财务制度正文国务院办公厅关于印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知国办发〔2020〕19号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：《自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》已经党中央、国务院同意，现印发给你们，请结合实际认真贯彻落实。

国务院办公厅2020年6月30日自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案按照党中央、国务院有关决策部署，现就自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革制定如下方案。

一、总体要求以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会以及中央经济工作会议精神，贯彻落实习近平生态文明思想，健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度，促进自然资源的保护和合理利用，维护国家生态安全，为推进美丽中国建设、实现人与自然和谐共生的现代化提供有力支撑。

二、主要内容（一）自然资源调查监测。

将全国性自然资源信息系统的建设与运行维护，全国性、跨区域、海域的基础性、公益性、战略性地质调查，国家基础测绘和地理信息管理，国家重大测绘地理信息工程的组织实施，海洋科学调查和勘测等事项，确认为中央财政事权，由中央承担支出责任。

将全国性自然资源调查监测的组织实施，海域海岛调查，海洋生态预警监测，全国卫星导航定位基准服务系统建设与运行维护、安全监管等事项，确认为中央与地方共同财政事权，由中央与地方共同承担支出责任。

区域治理综合信息一、节约集约用地衍化为城市用地评价的过程（一）土地节约集约利用理念的提出和升华针对我国人多地少、耕地保护任务日益加剧的基本国情，2005年，党中央提出建设节约型社会。

节约集约用地首次作为国家要求被提出。

2008年，十七届三中全会上提出要实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。

这一提法与坚持最严格的耕地保护制度并称为“两个最严格”的土地管理制度，明确了土地节约集约利用通过土地管理来实现的发展方向。

2011年，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中首次提出“落实节约优先战略”。

同年下半年，中央对节约集约用地相继作出一系列重要的指示：一是“加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进经济社会发展与土地资源利用相协调，为经济发展提供可靠的土地资源保障”；二是“进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，坚持各类建设少占地、不占或少占耕地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长”；三是“坚持开源与节流并重，把节约放在首位。

在做好数量管控的同时，加强质量管理和生态管护”。

2012年初，中央提出了“发展是硬道理，节约是大战略”的指示，已将节约集约用地从土地管理的现实手段，变为国家战略。

2013年，十八届三中全会再次强调，要健全土地节约集约使用制度，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。

同年，中央城镇化工作会议明确要求：要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率。

至此，节约集约用地从理念的提出，已经升华为资源利用方式和经济发展方式转变、推动城镇化健康发展、生态文明和建设美丽中国的国家战略高度。

（二）土地节约集约利用政策研究和制定节约集约利用土地理念提出和升华后，国家层面研究和制定了相关政策对节约集约用地工作提出明确要求。

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出，要实行强化节约和集约用地政策。

LAND&RESOURCES信息视点InformationNetwork自然资源部办公厅发布《通知》规范开展建设项目节地评价1月6日，自然资源部办公厅发布《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》（以下简称《通知》），强调充分认识开展建设项目节地评价的重要性，严格执行土地使用标准控制制度，促进无标准建设项目节约集约用地，规范开展节地评价工作。

《通知》要求各地严格执行国家发布的各类土地使用标准，在建设项目设计、审批、供地、用地等环节，进一步落实标准控制制度。

对因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，有法定审批权的地方自然资源主管部门应当对申报材料中超标准的原因、申请用地的依据开展节地评价，组织专家评审，出具评审论证意见，并将其作为建设用地供应的依据。

对于国家和地方未颁布土地使用标准的建设项目，《通知》提出，有法定审批权的自然资源主管部门应当结合行业专业技术设计规范、建设规范等，加强审核把关。

主要包括：规模、功能分区等是否体现了项目所在区域的地形地貌特征；是否合理利用地上地下空间或者科学、合理提高项目投资强度、容积率、建筑密度等；是否采取了先进的项目工艺流程、施工工艺和技术；对存在远期预留用地的项目，是否可以分期报批，避免低效、闲置；是否采取措施少占或不占耕地、避让永久基本农田；是否为降低建设成本而粗放用地；是否设置了不必要的功能分区；是否存在“搭车用地”、多报少用等。

依据申报材料以上内容无法作出判断的，有法定审批权的自然资源主管部门开展节地评价，组织专家评审论证，出具评审论证意见。

《通知》强调，各级自然资源主管部门要严格落实国务院“放管服”改革要求，做好建设用地审批与节地评价的工作衔接，不得新设审批事项。

要保障建设项目节地评价工作经费，不得向市场主体转嫁费用。

自然资源部负责审查的建设项目，由所在地的省级自然资源主管部门组织开展节地评价。

开发区土地集约利用评价规程(2014年度试行)开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）国土资源部二〇一四年四月目次前言 (I)引言................................................................... I I1 范围 (1)2 规范性引用文件 (1)3 术语和定义 (1)4 总则 (1)5 工作准备 (3)6 开发区土地利用状况调查 (3)7 开发区评价类型划分 (5)8 开发区土地集约利用程度评价 (5)9 开发区土地集约利用潜力测算 (8)10 成果编制 (10)11 成果验收与公示 (11)12 成果应用与更新 (12)附录 A （规范性附录）开发区土地集约利用评价工作流程 (13)附录 B （规范性附录）开发区土地利用状况分类及定义 (14)附录 C （规范性附录）开发区土地利用状况调查程序与数据处理 (19)附录 D （规范性附录）工业主导型开发区土地集约利用评价指标体系及定义 (21)附录 E （规范性附录）产城融合型开发区土地集约利用评价指标体系及定义 (23)附录 F （规范性附录）开发区土地集约利用程度评价工作用表 (25)附录G （规范性附录）开发区土地集约利用潜力测算工作用表 (36)附录H （规范性附录）开发区土地集约利用评价指标权重区间 (39)附录I （规范性附录）开发区土地集约利用评价成果报告编制要求 (40)前言本规程的附录A、附录B、附录C、附录D、附录E、附录F、附录G、附录H、附录I均为规范性的附录。

本规程由国土资源部提出并归口。

本规程由国土资源部解释。

本规程起草单位：国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测规划院、北京大学、中国地质大学（北京）。

本规程主要起草人员：（略）本规程其他起草人员：（略）引言为规范开发区土地集约利用评价工作，促进开发区土地节约集约利用，提高开发区土地管理水平，为开发区扩区升级和区位调整审核、实施动态监管、建立相关评价考核制度提供依据，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规，制定本规程。

补充耕地项目后期管护职责
为坚决遏制耕地“非农化”，严格管控“非粮化”，某某市多措并举，强化补充耕地项目后期管护，确保新增耕地数量真实、质量可靠，长期发挥经济效益、生态效益和社会效益。

一是明确管护范围和期限。

要求各地在耕地占补平衡、城乡增减挂钩、工矿废弃地复垦项目竣工验收后，及时办理移交手续，与相关权利人签订管护协议，确保新增耕地保持稳定耕种状态，管护期不得少于5年。

二是细化管护内容。

包括新增耕地的数量管护、质量管护及种植情况管护等，要求管护期内新增耕地数量不减少、质量有提升，不得改变耕地具体地类属性，不得闲置撂荒，不得被建设或绿化占用。

三是强化管护责任。

按照“谁使用、谁管护，谁受益、谁负责”的原则，要求市自然资源规划、农业农村部门负责指导各地补充耕地项目后期管护工作，结合卫星遥感图像、耕地卫片等工作，对全市补充耕地项目后期管护情况、种植情况进行监督检查，每半年形成疑似图斑清单推送各地进行整改。

各镇街要与相关权利人签订后期管护协议，明确具体管护责任，将新增耕地地块巡察与土地执法巡察有机结合，确保补充耕地项目从立项、实施、验收和后期管护的“无缝对接”。

四是严格检查考核。

将各地后期管护工作与落实耕地保护和粮食安全责任制考核、自然资源节约集约利用综合评价考核相挂钩，对后期管护中履职不力、监管不严、弄虚作假、失职渎职的直接责任人和相关领导，依法依规追究责任。

开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）国土资源部二〇一四年四月目次前言 (I)引言 (II)1 围 (1)2 规性引用文件 (1)3 术语和定义 (1)4 总则 (1)5 工作准备 (3)6 开发区土地利用状况调查 (3)7 开发区评价类型划分 (5)8 开发区土地集约利用程度评价 (5)9 开发区土地集约利用潜力测算 (8)10 成果编制 (10)11 成果验收与公示 (11)12 成果应用与更新 (12)附录 A （规性附录）开发区土地集约利用评价工作流程 (13)附录 B （规性附录）开发区土地利用状况分类及定义 (14)附录 C （规性附录）开发区土地利用状况调查程序与数据处理 (19)附录 D （规性附录）工业主导型开发区土地集约利用评价指标体系及定义 (21)附录 E （规性附录）产城融合型开发区土地集约利用评价指标体系及定义 (23)附录 F （规性附录）开发区土地集约利用程度评价工作用表 (25)附录 G （规性附录）开发区土地集约利用潜力测算工作用表 (36)附录 H （规性附录）开发区土地集约利用评价指标权重区间 (39)附录 I （规性附录）开发区土地集约利用评价成果报告编制要求 (40)前言本规程的附录A、附录B、附录C、附录D、附录E、附录F、附录G、附录H、附录I均为规性的附录。

本规程由国土资源部提出并归口。

本规程由国土资源部解释。

本规程起草单位：国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测规划院、大学、中国地质大学（）。

本规程主要起草人员：（略）本规程其他起草人员：（略）引言为规开发区土地集约利用评价工作，促进开发区土地节约集约利用，提高开发区土地管理水平，为开发区扩区升级和区位调整审核、实施动态监管、建立相关评价考核制度提供依据，根据《中华人民国土地管理法》等法律、法规，制定本规程。

开发区土地集约利用评价规程1 围本规程规定了开发区土地集约利用评价的工作容、工作程序、技术方法、成果要求等。

国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见国土资发〔2014〕119号各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局，解放军土地管理局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是新型城镇化的战略选择。

党中央、国务院高度重视土地节约集约利用，针对我国经济发展进入新常态，处于经济增长换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段特征，对大力推进节约集约用地提出了新要求。

近年来，各地采取措施推进土地节约集约利用，取得了积极进展，但是，土地粗放利用状况没有根本改变，建设用地低效闲置现象仍较普遍。

为了深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，切实解决土地粗放利用和浪费问题，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，推动生态文明建设和新型城镇化，提出如下指导意见。

一、总体要求（一）指导思想。

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻生态文明建设和新型城镇化战略部署，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，坚持和完善最严格的节约用地制度，遵循严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，全面做好定标准、建制度、重服务、强监管工作，大力推进节约集约用地，促进土地利用方式和经济发展方式加快转变，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实保障。

（二）主要目标。

——建设用地总量得到严格控制。

实施建设用地总量控制和减量化战略，城乡建设用地总量控制在土地利用总体规划确定的目标之内，努力实现全国新增建设用地规模逐步减少，到2020年，单位建设用地二、三产业增加值比2010年翻一番，单位固定资产投资建设用地面积下降80%，城市新区平均容积率比现城区提高30%以上。

——土地利用结构和布局不断优化。

实施土地空间引导和布局优化战略，完成全国城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线划定，引导城市建设向组团式、串联式、卫星城式发展，工业用地逐步减少，生活和基础设施用地逐步增加，中西部地区建设用地占全国建设用地的比例有所提高。

自然资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知文章属性•【制定机关】自然资源部•【公布日期】2021.01.06•【文号】自然资办发〔2021〕14号•【施行日期】2021.01.06•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文自然资源部办公厅关于规范开展建设项目节地评价工作的通知自然资办发〔2021〕14号各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：党中央、国务院高度重视节约集约用地工作，明确提出强化节地标准建设。

为落实党的十九届五中全会有关“全面提高资源利用效率”的要求，充分发挥土地使用标准对建设项目用地的控制作用，促进标准未覆盖或者超标准用地的建设项目合理用地，切实提高节约集约用地水平，现就规范开展建设项目节地评价工作通知如下：一、充分认识开展建设项目节地评价的重要性建设项目节地评价是建设用地标准控制制度的重要组成部分，是促进科学合理用地的重要支撑。

各地要高度重视，充分认识建设项目节地评价对完善节约集约用地评价体系、推进节约集约用地的重要意义，在建设项目用地预审和建设用地审查报批环节，进一步完善制度措施，细化操作程序，应用科学方法和先进技术，借助专业力量，规范开展节地评价，推进建设项目节约集约使用土地。

对确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，应当通过节地评价严格把关。

对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的建设项目，应当通过节地评价合理确定建设项目用地功能分区和规模。

二、严格执行土地使用标准控制制度各地要严格执行国家发布的各类土地使用标准，在建设项目设计、审批、供地、用地等环节，进一步落实标准控制制度。

对因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区的建设项目，有法定审批权的地方自然资源主管部门应当对申报材料中超标准的原因、申请用地的依据开展节地评价，组织专家评审，出具评审论证意见，并将其作为建设用地供应的依据。