完善财政政策助力循环经济

时代经贸　２０１２年１０月　总第２５６期　

完善财政政策　助力循环经济　

张彪李云燕　

（北京工业大学循环经济研究院，北京１　００１　２４）　

【摘　要】国家发展循环经济的总体战略目标分三个阶段，近期阶段（２００５—２０１０）的目标是要建立比较完善的促进循环经济的法律法规体系，政策支持体系和有　

效的激励机制。如今，我们的目标并未实现：法律法规体系还有缺失，政策支持体系还需完善，有效激励机制有待创新。就政策支持体系而言，财政政策对循环　

经济的发展至关重要，面对目前财政政策在发展循环经济方面存在的诸多问题，必须对税收、补贴和财政支出等手段进行完善和创新以实现循环经济质的飞跃。　

【关键词】循环经济；财政政策；外部性；资源税改革　

西方著名经济学家熊彼特说过：　“历史上的重大经济变革一　

般都可以从财政上找到原因。”发展循环经济也应从财政因素方　面寻求突破。　

一、循环经济的发展离不开财政政策的支持　

（一）循环经济的正外在效应需要财政资金支持　

外在经济（不经济）或生产中正的（负的）外在效应，是一　

个生产者的产出或投入对另一个生产者的不付代价的副作用。［１］　

外在经济又称正外部性，是生产者的产出或投入对另一个生产　

者的不付代价的正向作用。循环经济就带有外在经济的特点：从事　

循环经济的企业所带来的环境质量改善、废弃物减少等效益同时也　会使社会或其他企业受益，但从事循环经济的企业却没有得到相应　

的补偿，这就会造成私人活动的产品供给往往小于社会所要求的最　

优水平，不利于循环经济发展。为此政府需对发展循环经济的企业　

给予一定的财政支持，使其私人利益与社会利益相等。　

循环经济的方法常常需要前期资金投入，并要求企业增加生　产成本。由于循环经济的很多益处由广大公众或社会获得，而实　

施成本由企业和（或者）消费者承担，因此实施循环经济一般需　

要政府的介入，制定相应的激励措施。　

（二）环境污染的负外在效应需要财政手段干预　

环境污染的负外部性是指生产者造成的环境污染给社会带来　危害而自身却没有为此支付成本。为此政府必须通过财政手段对　

其进行干预，对污染企业征税，将企业的外部成本内部化，使其　

私人成本和社会成本相等，到达减轻环境污染的目的。　

循环经济注重经济和环境之间的全过程循环，以环境友好方式　

利用资源、保护环境和发展经济，逐步以最小代价、更高的效率和效　

益实现废弃物的减量化、资源化和无害化　［２］可以看出，循环经济　

的发展与环境污染治理息息相关，环境污染的治理可以减轻循环经济　发展的压力，而循环经济的发展反过来可以更好的实现环境保护的目　

标。从这一层面讲，循环经济目标的实现需要财政手段干预。　

二、财政政策的含义及其作用　财政政策是指为了促进就业水平的提高，减轻经济波动，防　

止通货膨胀，实现稳定增长而对政府支出、税收和借债水平所进　行的选择，或对政府收入和支出水平所做的决策。［３］定义中财政　

政策功能的着眼点主要体现在宏观经济的发展与稳定上。但随着　

经济形势的变化特别是循环经济的开展，财政政策在实现可持续　

发展方面的作用将越来越显著。我们国家２００５年以来在一些重点　

行业、重点领域、生态园区以及一些资源型城市投入大量财政资　

金设立循环经济试点，已经产生了巨大的生态和经济效益。　

．财政政策的手段主要是税收、财政支出和发行债券，三个方　

面对循环经济的发展各有重要的调节作用。　

（一）税收　

税收是财政政策常用的调节手段，直接关系到资本使用者成　

本的高低，政府可以通过税收优惠政策降低资本的使用成本，激　励企业采用提高能源使用效率的设备，提高生产效益，不仅可以　

促进循环经济的发展，而且可以提高企业的竞争力。［４］这里以税　

收补贴为例，说明税收激励政策在推动循环经济发展方面的重要　

作用。我们从微观经济学的角度入手加以分析，如下图所示［５］：　

■Ｉｉ＿ｄ：蠢州蜒弹■　（Ｅ王＾　—劓　点，嘲）　

Ｄ和Ｓ分别是补贴前的市场需求曲线和市场供给曲线，相应的　市场均衡为Ｅ。现在政府对从事循环经济企业的产品实行从量税补　

贴，单位商品的补贴额为ｓ，那么企业的供给曲线就会向下平移ｓ　个单位，新的市场均衡变为Ｅ’，均衡的交易数量是Ｑ’。消费者　

付出的价格为Ｐｐ＝Ｐ’，较原来的均衡价格Ｐｅ有所下降；企业收到　

的价格为Ｐｒ＝Ｐ’＋ｓ，较原来的均衡价格Ｐｅ有所上升：商品交易数　

量为Ｑ’，较原来的均衡交易数量Ｑｅ有所增加。　

由上可知，通过补贴，消费者不仅得到了实惠，生产者的产量　和收益也有所提高，从而可以实现企业的良性循环发展。相反，不　

对企业进行补贴，企业生产成本就会加大，产品的成本又转移给消　

费者，消费者购买力下降，最终又导致企业生产的萎缩，形成恶性　

循环，不利于循环经济的发展。所以税收补贴政策对发展循环经　

济十分重要。　

（二）财政支出　财政支出是政府宏观调控的重要手段。对于循环经济，一定　

的财政支出更是不可或缺。许多企业还没有足够的知识和相关的　

技术实施循环经济，缺乏资金是企业执行不力的重要因素。大多　

数企业仍采用标准相对较低的技术和生产流程以及资源和污染密　

集型的传统生产方式，如果以循环经济为导向对这些企业的业务　

流程进行再造，可能会导致企业成本增加而负担不起。政府必须　加大财政支出对循环经济的支持力度。　

（三）政府债券　

当政府税收不足以弥补政府支出时，就会发行债券，包括中　

央政府的债券和地方政府的债券，随着经济形势的发展，国家发　

行债券的形式越来越多样化。特定的债券则能通过吸收民众的外　

来资金以促进特定项目的发展。　国家发展改革委、中国人民银行、中国银监会、中国证监会　

日前联合发布了《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见　

的通知》，指出“支持符合条件的国家、省级循环经济试点园区　

（示范基地）、企业发行企业（公司）债券、可转换债券和短期　

融资券、中期票据等直接融资工具，探索循环经济示范试点园区　（示范基地）内的中小企业发行集合债券。”这必将为循环经济　

的发展提供更多的财政支持。　然而我们的财政政策在促进循环经济发展方面仍有许多不足。　

三、我国财政政策在发展循环经济方面的不足　

（一）财政支出不足，重视程度不够　

环境污染治理与循环经济的发展密切相关，根据我国的统计　

年鉴，我们国家从２００５年￣Ｊ２００９年，环境污染治理的投资总额占　ＧＤＰ的比重仅分别为１．３０％，１．２２％，１．３６％，１．４９％，１．３３％。①这一　

比重与环境综合治理比较好的发达国家２．５％～３％的平均水平还有　

不小差距。例如美国、英国和德国等国家的环保投资占ＧＤＰ的比例　

都高于２％。虽然科技部承诺在第十一个五年计划的前三年投入４Ｏ　亿元人民币，用于循环经济发展的科学技术研发，但即便如此，　

这些投资还远远低于整个循环经济发展所需要的投入，未来需要　

中央和地方政府以及工业企业增加更多的投资。　

数据中还可看到，２００５—２００８年环境污染治理资金的投入比　

重因举办奥运会有逐年增加的趋势（但幅度不大），２００８年达到　

峰值之后又有所下降。这在某种程度上反映出我们对循环经济和　

环境保护的重视程度还不够。而且在当前的财政预算的科目设置　

上，环境保护投资与基本建设支出、文教科卫支出等独立的支出　科目不同，是在基本建设支出、科技三项费用专用支出等科目之　

下，这使各级人大很难对政府在环保方面的投资情况进行监督，　

财政的环境保护投资数量得不到保证。　

（二）税收体系不完善　

（１）环境保护是循环经济的目标之一，但我国目前还没有独　

立性质且具有法律意义上的环境税，只有一些与环境保护相关的　

“环境费”如排污费。而排污费对许多企业的约束力有限，许多企　

业上交罚款后仍然公然排污，对环境保护作用有限。（２）现有的　

・２０９・

　Ｅｃｏｎｏｍｉｃ＆Ｔｒａｄｅ　Ｕｐｄａｔｅ　Ｓｕｍ．ＮＯ．２５６Ｏｃｔｏｂｅｒ．２０１２　

税收手段主要是减税和补贴，已不能满足循环经济发展的要求。　对减轻企业负担有显著作用的加速折旧和税前还贷等优惠措施亟　待在更大范围推广。　（３）资源税税种范围有待扩大。最新出台的　

资源税暂行条例的征税范围仍然是矿产资源和盐资源，而对于像　水、森林、草地等具有重大生态价值的非矿产资源还没有列入征　

税范围，这些资源的环境问题依然严峻。　（４）税负标准偏低，调　节作用不明显。任何自然资源及其加工的成本应当包括环境保护　

成本在内的所有实际成本。然而我们许多现行的资源税负标准较　低，环境相关的税收成本只占企业成本的小部分，企业不合理开　

采、滥用资源的现象依然存在，背离了循环经济的“减量化”原　则。（５）征税依据有待改进。最新出台的资源税暂行条例将石　油、天然气等资源的征税依据由从量征税改为从价征税，是一个　

很大的进步，但对于煤炭等其它资源仍采取从量征收。　现行的某些税收政策与循环经济减量化、再利用和资源化的　

原则相悖，不利于循环经济的发展。　（三）财政政策方案可行性和效率有待改进　

可行性主要体现在可操作性和成本收益性两个方面。我们国　家于２００９年出台了《中华人民共和国循环经济促进法》，２００９＠ｚ１　月１日起施行。这部法律总体上来说对循环经济的发展有重大的指　

导和规划作用，里面也涉及许多财政政策方面的建议措施，但在　

一些细节上缺乏可操作性，对循环经济的促进作用很难评定。　

在循环经济活动的设计和实施过程中，更加需要注意经济有效　性。一个成功的循环经济项目应当在分析了其相较于传统做法的经　

济利益／成本的基础上才能实施。如果一项政策的制定所付出的成本　（包括直接成本和间接成本）大于所得到的收益，那么在现实层面上　

就是不可取的。《促进法》中的许多财政政策在这方面还有待考察。　有些政策具有可操作性，但在具体实施过程中又存在效率低　下，资金挪用等问题，循环经济实施效果不明显。　

四、完善财政政策，助力循环经济　（一）加大财政对循环经济的投入并设立专项资金　

目前国家对循环经济的财政投入明显不足，需要在总量上加大　对循环经济的投入，应设立发展循环经济的专项资金用以支持循环　

经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循　环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务。有专家建议应设立　

一个全国的循环经济技术研发和推广中心，收集有关循环经济的技　

术资料，开展技术研发，以减少企业尤其是中小型企业实施循环经　济的成本，交流有关循环经济技术和最佳实践的信息等。　

日前，国家有关部门为解决循环经济发展投入不足的问题，　提出要充分发挥政府规划、投资、产业和价格政策对社会资金投　

向循环经济领域的引导作用。各地要编制“十二五”循环经济发　展规划，确定发展循环经济的重点领域、重点工程和重大项目。　各级政府要采用直接投资或资金补助、贷款贴息等方式加大对循　

环经济的重大项目和技术示范产业化项目的支持力度。　

（二）改进税收制度，着力循环经济发展　（１）建立专门的环境保护税。如大气污染税、水污染税、固　体废物税、垃圾税等，这是环境税收体系的一个“独立税种”，不　

同于之前的与环境保护有关的税费制度。设立环境税的目的在于以　税法的方式规范企业的环保意识和行为，增强环保型企业的公民意　

识，而不是变相缴纳排污费。由于征税相对行政收费具有强制性、　稳定性和制度成本节约的优势，环境税更有助于将排污成本显性　

化，并提高环保监管的效率。从７Ｏ年代起，日本的硫排放税在减　少排放和大幅度提高环境质量上就起了重要作用。　（２）扩大资源　税征收范围，应征尽征。这需要根据不同地方的具体情况具体考