我国洪水保险设立模式探讨

我国洪水保险设立模式探讨一、引言我国是世界上洪水灾害最为严重的国家之一，每年由于洪涝灾害造成的经济损失占自然灾害的50%,60%[1]，据统计，1990年,2006年洪灾造成年平均直接经济损失达1136.7亿元，约占同期GDP的1.7%[2]，远远高于西方发达国家的水平。

近年来，随着气候环境的不断恶化，我国洪灾发生的频率和损失程度进一步增大，对人民生命财产安全和经济社会稳定发展造成了严重威胁。

防洪减灾不应单纯是政府的责任，洪水保险作为防灾减损的一项重要的非工程措施，可以通过在时间、空间上分散风险，增强社会整体的承灾能力，并可在防御灾害、灾后救助、补偿和减少灾害损失方面发挥重要作用。

迄今，美国、英国、法国、西班牙、日本等国家均已建立了适合本国国情的洪水保险制度和自然灾害综合防御系统，在防灾减损，灾后重建和恢复生产过程中起到了积极有效的作用[3]。

而我国经历了数次的试点，至今没有建立一种较完善并得到各方认同的洪水保险。

因此，借鉴国外先进经验，探索构建行之有效的洪水保险方式对我国洪水风险管理体系的建设具有十分重要的意义。

二、国外洪水保险模式分析纵观国外已实施的各种洪水保险模式，无论是政府参与方式、组织结构还是风险分担机制等各个方面都各具特色，对于构建适合我国国情的洪水保险模式具有很大的借鉴意义。

因此，本文根据政府、保险公司、个人等在洪水保险中发挥的不同作用将目前国外洪水保险经验模式分为以下几类:(一)政府主导下商业保险公司经营的模式——以美国为代表这种模式的主要特点是:在政府主导下，建立专门的政府机构负责全国洪水保险计划的实施与管理并制定统一的洪水保险政策，强制要求达到一定标准的保险标的必须参加洪水保险，否则不能享受国家巨灾补贴等优惠政策。

收取的保费存入洪水保险基金，由相关政府机构负责管理和资金运作，洪水损失的赔付、保险计划运行及行政管理费用均从该基金支付，基金不足的情况下可以向政府借款，但需连本带利偿还。

商业保险公司在政府的引导和扶持下，以自己的名义为政府出售洪水保险，负担理赔工作，但不承担赔付风险，只收取一定比例的佣金和相关的手续费。

对于国家强制性保险范围外的风险可由商业保险公司根据自身的运营情况和风险管理技术自由选择承保，并在承保限额内单独承担赔偿责任。

美国是率先以立法形式将洪水保险列为洪水风险管理系统的国家，是政府主导下商业保险公司参与经营的典型代表[4]。

其所建立的洪水保险计划(NFIP)在FIA 的管理下，通过WYO计划，由私营保险公司参与销售和理赔，既体现了政府的主导地位，充分调动全国力量分散风险，又利用私营保险公司的业务网络，提高了效率。

这种模式的优点是:(1)政府主导性强，可以在全国范围内强制推行洪水保险，集中管理，高效调剂使用保险经费;(2)可以利用商业保险公司现有的专业优势及广泛的营销网络，大大降低运营成本，而且商业保险公司只负责保单的承保和理赔工作，不承担赔付风险，因此积极性较高。

但是这种模式的缺点也是显而易见的:完全由国家承担赔付责任给国家的财政带来很大的压力，一旦遭遇大范围的洪水灾害，就有可能使国家财政陷入尴尬的境地，而且缺乏大灾赔付机制，难以做再保险安排，没有充分发挥商业保险公司承担损失、分散风险的优势。

(二)政府支持下商业保险合作经营模式——以日本为代表这种模式的特点是:在政府的支持和引导下，以区域为单位，由保险公司、投保人共同成立合作互助性组织，分级承担风险责任。

政府为洪水保险的开展提供政策上的扶持和资金上的资助，并作为最后的再保险人或贷款人，分担洪水损失责任，但并不干预具体的保险业务。

政府对这种模式的支持主要体现在财政补贴和政策扶持上。

洪水保险的运营主要依靠保险业现有的各种经营渠道及管理经验实现商业化运作、专业化管理。

典型代表有日本的灾害共济制度:以农业保险为依托，实施包括洪水灾害在内的综合性保险计划，主要通过保险合作社、农业保险组织联合会、政府三级组织进行风险分散。

这些机构相互配合、相互协作，构成一个有机的组织体系，中央政府对洪水保险的实施进行监督和指导并对保费进行补贴。

另外西欧的一些国家如德国、法国等采取的也是这种模式，通过中央、地方、基层等相互连带体系组成各种互助合作的保险机构，负责包括洪水在内的各种灾害保险。

政府不直接参与，但也给予大力的财政补贴和政策支持。

这种模式最明显的优点就是将保险公司与投保人的利益合二为一，有效地防止道德风险和逆选择，减少运行成本;而且成员之间可以相互监督和交流，有利于防灾减损措施的推行。

而其主要的缺点就是保险基金来源不足，仅限于保费收入，一旦有大灾发生，区域范围内的合作制对高额赔付难以承担，往往需要政府大额的财政补贴。

(三)政府配合下的市场化商业保险模式——以英国为代表该模式的主要特点是:全国没有统一的洪水保险制度与体系，完全以市场化运作为基础。

商业保险公司自愿承担洪水风险，并将其列入标准保单责任范围之内，投保人可以在市场上自由选择保险公司投保，而政府不参与洪水保险的经营与管理，也不承担风险，只是以非保险的方式在政策上配合扶持商业保险公司开展洪水保险，政府承诺建立有效的防洪工程体系，以使保险损失控制在可以承受的范围之内。

洪水保险保单采用一定强制性的捆绑式销售，也就是说将洪灾与其他的自然灾害(例如:风暴、地震等)捆绑到一个保单，客户在购买财产保险时必须购买全部险种，包括自然灾害一揽子保险，否则不能提供抵押担保。

这种洪水保险模式最大的优势在于:完全的市场化运作，有利于减轻政府的财政压力和行政负担，而且商业保险公司可以充分利用其广泛的营销网络发挥自身的优势，再保险方式灵活，能充分分散风险。

但是其缺点也是不容忽视的:首先，市场化运作的商业保险公司是以盈利为根本目的的，对于无利可图的高风险项目，保险公司可以拒绝承保，而这部分恰恰是最需要得到保障的;其次，商业保险公司的资金来源主要是所收取的保费和投资所得，对巨灾风险的承担能力十分有限，如果发生大范围的洪水灾害，就有可能导致保险公司偿付能力不足甚至破产，所以完全的商业化运营对再保险的依赖很重，一旦分保出现问题，则有可能导致保险公司供给能力不足;再次，完全按照风险水平确定的精算费率过高，有可能将真正需要保障的低收入居民排除在外。

综合以上分析，可以看出不同的国家由于经济水平、保险业发达程度、风险分析技术及法律保障的完善程度不同，洪水保险的模式也会有一些差别，主要表现在政府的参与方式、参与程度及保险运行机制上的差异[5]。

美国经济发达，国家资本雄厚，政府有能力承保全国洪水灾害风险并利用国家信用将巨灾风险通过资本市场在全世界范围内分散，所以采取国家主导，商业保险公司参与的洪水保险模式。

而日本的洪水风险主要以农业保险的方式承保，基于其分散的、个体农业小规模经营的前提和政府管理等级严明的特点，所以实行的是政府大力补贴的三级互助灾害共济保险模式。

英国保险市场非常发达和完善，拥有世界第三大非寿险再保险市场，保险公司具备很高的承保技术和风险管理能力，并且居民具有较强的投保意识和投保能力，不需要政府对洪水保险提供资金和再保险方面的支持，所以采取以商业保险公司为主，政府配合的商业保险模式。

无论采用的是哪一种模式，它们都有一个共同的特点:那就是在发展洪水保险的过程中，政府、保险业、相关的民间组织机构及资本市场都在不同层次、不同力度上发挥着重要的作用。

三、我国洪水保险模式的构建洪水保险模式的构建及具体实施操作是一个十分复杂的过程，牵扯到社会、经济、大众意识、法律技术条件等各个层面[6]，只有结合本国国民经济发展水平，考虑居民的投保意愿，保险公司的供给能力以及保险机制建立的客观要求，借鉴国外先进经验，才能建立起适合我国国情的洪水保险模式。

(一)我国洪水保险模式构建所面临的问题洪水保险模式的选择是多种多样的，不存在最好的保险模式，但选择的方案必须基于本国的实际情况及目标。

借鉴国际经验，当前我国洪水保险模式的选择应该以处理以下三个问题的效果为衡量标准。

(1)经济可行性问题。

即收取的保费必须是充足的，以满足将来发生损失赔付的需求，且费率必须合理，不能超出投保人的经济负担能力范围。

我国地域广阔，河流众多，一旦发生洪水灾害，将会带来巨大经济损失。

开展洪水保险这种带有巨灾性质的保险应该充分考虑国家的经济实力，居民的投保能力以及保险公司的供给能力。

一方面，如果过分依赖政府的经济补贴和救济，不但无法实现分配的公平和效率，还可能使国家财政陷入困境，影响国民经济的正常发展;另一方面，若严格按照标的实际风险水平收取完全的精算费率，那么在洪水风险高发地区的低收入居民将无法得到保障，而且我国商业保险公司还未开始单独承保洪水灾害，积累的数据根本无法满足精算费率厘定的要求。

(2)风险的充分分散性问题。

首先，洪水风险具有明显的巨灾性，当只有面临洪水灾害的人才参与投保时，易形成严重的道德风险与逆选择，不利于风险的充分分散。

这是由于明确面临洪水风险的建筑物通常不会超过一国实物资产的1%，保险区域过小或保险对象过于集中都不利于洪水保险的推广[7]。

因此，我们有必要保证风险不仅在时间上分散，还要在不同灾害和地区之间充分分散。

其次，洪水事故一旦发生，往往波及多个省市，使得洪水风险单位过于巨大，以至于在一国之内都难以得到有效分散。

如何将洪水风险在国内外更广泛的范围内分散，最终形成由政府、保险业、个人和资本市场共同分担损失的体系已是构建洪水保险模式的核心问题。

(3)调动三方积极性问题。

洪水保险能否真正发挥其防损减灾、损失补偿的社会职能，关键在于洪水保险运行模式是否能够调动保险市场三个层次行为主体的参与积极性。

首先是居民的投保积极性:我国居民的保险意识较差，再加上商业性洪水保险的费率较高，使受洪水威胁最大的普通民众的支付能力与保费之间形成巨大的反差，在自愿投保又无财政补贴和税收优惠的条件下，受灾的群众特别是中低收入者一般无力投保。

除此之外，由于洪水风险对于个人属于小概率、高损失的风险，公众往往会存在侥幸心理，以一种不会发生在我身上的态度来对待洪水损失，而且有很大一部分个人在洪灾发生后就把希望寄托在政府提供救济和社会各界的资助上，因此，在一定程度上造成受灾群众的依赖心理，负面影响了公众参与洪水保险的积极性。

其次是商业保险公司供给的积极性:洪水风险在我国某些地区发生频率较高、范围广、损失重，加之信息不对称，使得道德风险较高，逆选择难以控制，保险赔付率居高不下，成为阻碍商业保险公司提供洪水保险产品的主要瓶颈之一。

另外，由于洪水损失的高风险特征，按照精算方法测算的洪水保险的费率极高，研发费用巨大，加之洪水保险不同于一般的保险业务，保险公司在承保、理赔和风险控制等环节都需投入大量的人力、物力和财力，经营洪水巨灾保险费用偏高。