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西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章公共管理理论与实践的发展第二章公共管理理论与实践的发展一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。
本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。
第一节公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。
行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。
可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。
因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。
一、管理理论1．古典学派理论2．行为学派理论3．决策学派理论4．系统学派理论5．新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1．公共选择理论2．政府失败论第一，公共决策失效。
第二，政府工作机构的低效率。
3．代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。
但是，作为一门独立学科，它的历史并不长。
1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。
以1887年伍德罗威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段。
从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。
对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。
一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。
行政管理学考点综合总结一、公共管理学的对象、内容、和特点;1、什么是行政?广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后勤庶务等管理活动，称为行政；狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。
2、政治与行政;政治与行政是政府的两种功能。
政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。
从马克思的观点上看，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。
两者密切相关，又互相区别.3、管理与行政;管理是伴随着人类社会产生而出现的一种活动.行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。
行政管理学研究的对象、内容和方法；一、研究对象：行政管理学是研究国家权力机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。
包括:1、行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。
在我国，行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。
2、行政管理的客体国家事务、社会公共事务和机关内部事务。
3、行政管理活动的根本原则是依法管理；4、国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。
行政管理学的研究对象是从管理主体、客体、管理原则和根本任务等方面表现其矛盾的特殊性，这是行政管理学与其他学科相互区别的重要根据。
行政管理学是综合性的学科。
二、主要内容：行政管理学是由行政管理的基本范畴和原理所构成的逻辑体系.这些基本的范畴和原理随行政管理的发展而不断的补充和丰富；其内在的联系也随着行政管理实践的深入而不断为人们所揭示。
因此，行政管理学的研究内容是变化发展的，并不断深化和扩展，其理论体系也随之不断变化和日趋完善。
主要包括：1、行政管理学是一门科学.2、行政管理是在一定经济基础之上的上层建筑。
3、行政管理是由主体发动作用于客体的有序管理。
4、行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。
5、行政管理过程的顺利进行并达到预期目标,必须获得必不可少的保障。
第1章导论1.1 公共管理学概述1、公共管理的含义〔1〕概念：公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。
〔2〕与西方国家不同，在中国，公共管理还是一个独立的学科。
2、1993年，波齐曼《公共管理：艺术的现状》论文集〔第一次全学会〕；1993年，凯特尔、米尔沃德《公共管理的现状》论文集〔第二次全学会〕；1990年，波齐曼、斯特拉斯曼《公共管理战略》〔第一部较完整的公共管理教科书〕。
1.2 公共管理学到概念范畴1、基本范畴：公共public 公共管理学的基本范畴，public management, public administration, public policy, public affairs, public goods , public services , public sector, public governance.2、公共管理与公共行政〔1〕学派之争：第一，认为公共管理是公共行政的一个学派；第二，认为公共管理已经成为一种独立的范式；第三，认为公共管理在实践上就是以市场化和企业精神为主要特征的公共行政改革。
主流观点认为，公共管理作为独立的范式还没有出现。
本书认为公共管理学是公共行政的一个分支学科，它是重视公共组织或非营利组织实施管理的技术和方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别。
〔2〕相同：在一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。
〔3〕相异：设计——运作、政府行政机关——非政府公共组织、政治法律行政手段——管理经济手段、过程程序内部取向——结果外部取向。
〔4〕中国：公共管理不仅是一个独立的学科概念，而且是大于公共行政的学科概念。
3、公共产品公共产品也称为公共物品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，具有消费的非竞争性和非排他性。
相对于的是私人物品〔private goods〕，具有消费上的竞争性和排他性。
②资源来源不同:公共—资源是公共的经费，来自故管理活动公开化,接受群众监督。
工-资源来自于市场竞争中的利润，企业经费消耗为自③运作机制不同。
④管理方式不同。
⑤人员选拔不同. 公共问题的确立，公共政策的制定，公共资源的 基本素质：良好的品行，较好的心理素质，较高 技能:技术技能、沟通协调的技能、规划决策的技 公共管理者和一般管理者的角色和职责肯定有许,也决定了公共管理者承第二章 公共部门的角色与定位 公共部门指，处理社会的公共事务,提供各种公共)和公共企业。
①维护市场经济秩序②提供公共产品③对收入进公共，稳定，权威，合法。
公共,强制，系统，政治。
①政府的内在性与政府规模膨胀②提供公共物品社会.小政府，一方面方式上,更多地发挥市场机制的作用。
秩序，制定法律发展规划，监督行为,公共物品；另一方面缩减政府规模,精干人员,责范围，减少行政成本,提高行政效率。
大社会，公共事务管理.的非营利组织和公众的对话协商成为一种日常制度。
①把市场能做的交给市场,经济运行，维护正常秩序，提供部分公共物品,会公正等方面来.②把政府管不了的交给社会。
元化的公共管理体系.极端方式都会阻碍经济和社会的发展.比较成功的领域，政府应当承担主要责任;灵和市场失灵同样存在的一些领域,架。
第三章非营利组织的兴起与管理非营利组织是的，就志愿性和自治性的社会组织。
总体功能：纠正市场失灵表现在：①纠正市场机制中自由竞争所导致的垄.②解决外在性问题。
③解决公共产品供应问题。
④.⑤协调宏观经.第一,公共企业内部普遍缺乏对经营者的激励监第二，公共企业承担着促进公众利益的社会责任，,很大程度上不得不牺牲效率.第三，公共企业缺乏市场竞争压力，导致忽视公理论依据：新制度经济学的交易成本理论，货币 现实依据：①民营化可以提高公共企业的效率，减轻政府财,这是公共企业民营化的最主要依据.②公共企业民营化能够吸引私人资本参与。
③公共企业的特征（如规模经济效益）和责任（如),并不④经济开放所带来的外在压力，也迫使各国政府 ⑤产业结构升级,客观上要求部分公共企业民营①出售公共企业(所有权由政府转移到民间）②委托承包经营(承包经营部分盈利上交政府，剩③特许经营（特许经营权鼓励建立）区别：如政府独资或股权最大，同时自己经营或聘代理如政府独资或股权最大,但是把企业承包给私人,或私人独资，都算民营企业。
公共管理学第一章绪论公共管理概念分析公共管理是公共管理主体为了解决公共问题,维护与实现公共利益,运用公共权力对公共事务与公共部门施加管理的社会活动。
公共管理的基本特征,就是建构在公共同意基础上的公共管理,以公共权力为制度凭借,以执行社会职能为基础,以公共利益为责任担当,寻求公共利益与个人利益、公平与效率、民主与集中的平衡与公共管理相关的概念分析公共管理与公共行政主体不同行为方式不同目标相同公共管理与商业管理追求的价值不同责任不同提供的服务不同行使的权力不同公共管理学的研究对象和研究方法研究对象：研究公共管理活动规律的学科学科特性：交叉学科（在公共行政学的基础上，融会了现代经济学、政治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论）、学术性与应用性相统一、发展中的学科研究方法：定性和定量研究、系统分析、比较分析、案例分析公共管理学的发展一、传统的公共行政学在20世纪30年代至60年代中期，传统的公共行政学范式是建立在以科层制理论和政治——行政二分法的基础上的。
行政二分法的优点：周期性的政治选举对行政组织稳定性的影响革除政党分肥弊端科层制理论又叫官僚制理论，是由马克思韦伯提出的，它是指的一种以权责分明、层级节制、分工协作为特征的组织形式。
政治——行政二分法则是由威尔逊《行政的研究》和古德诺《政治与行政》所提出来的二、新公共行政学*产生背景20世纪60-70年代，资本主义社会的思想危机与行政危机*价值目标——社会公平、代表性、回应性、社会责任感*与传统公共行政学的区别价值取向不同反对政治与行政二分法改变官僚制组织形式关心机构但是更关注问题*基本障碍资本主义价值与民主价值的矛盾继续存在社会公平的定义新公共行政模型的执行需要更广泛的制度变化社会公平：避免剥夺享受成果的权利（避免贫富差距过大，对穷人实行“兜底”政策）*贡献新的价值取向新的行政原则三、新公共管理*背景传统公共行政模式日益凸显内在的理论缺陷传统公共行政模式在实践中正在遭受日益广泛的抨击。
第二章公共组织理论1、组织是指在一定的社会环境中，人们通地相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
——组织目标与行为是组织的本质性特征2、公共组织：广义上指以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。
既包括政府组织，也包括第三部门组织。
狭义上仅指国家机关组织。
3、公共组织、私人组织、第三部门的差异（43页，表1－1，了解就好）。
4、公共组织的类型（1：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。
（2A、强制型公共组织：政府部门。
根据宪法和法律的授权、依靠公共权力对公共事务实行强制性管理。
如，纳税人必须接受税务管理部门的管理B、半强制型公共组织：更多依靠市场手段而非行政手段。
其强制性是可对抗的，当事人可拒绝裁决。
如，仲裁委员会――起诉；消费者权益保障委员会；各种行业协会等。
C、非强制性公共组织：非强制性与服务性。
如，各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构。
（3A、古典模型：建立在行政管理等古典组织理论的基础上，效率是组织追求的首要价值。
专业化与协作是组织的基本要素。
特点：①组织具有四个基础：目标、过程、顾客、领域。
②对于每个组织而言，上述基础中必须有一个被赋予优先地位。
③行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。
④任何上级公能有效监督数量有限的直接下属，存在“控制范围”。
⑤行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。
⑥垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。
B、官僚模型：其基础是马克斯.韦伯创立的官僚理论。
理性――合法权威。
认为组织靠非人格化的规则来管理，理性意味着效率。
特点：①基于职能专业化的劳动分工。
②有明确的职权等级制。
③有与任职者和职责相关的规章制度。
④有处理工作的程序系统。
⑤人与人之间关系的非人格化。
⑥雇员的选择与提升以其技术能力为基础。
《公共管理学》第一章：导论1、公共管理的概念：公共管理是公共行政的一个分支学派。
公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别和分支学科。
2、公共管理与公共行政的区别和联系差别：联系：第一：公共管理作为一种独立的范式还没有出现，公共管理是公共行政的一个分支学派；第二：公共管理是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法，重视公共项目与绩效的管理，重视公共政策执行的理论派别；第三：公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容和范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。
3、公共物品的概念和特征含义：公共物品是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳务或服务，是具有消费的非竞争．．．．．．性．和非排他性．．．．．以及收费困难．．．．等特征的物品。
．．．．、自然垄断性特征：消费的非竞争性．．．．．．．．．．．初始投资量大。
．．．．．．．．．．、收费困难、规模效益大、．．．．、自然．．．．．．．和非排他性．．垄断性4、公共管理与工商企业管理的区别第一，管理性质的不同，公共管理是国家、政府以及其他公共组织的职能、活动范围，与公共利益相关，具有广泛的社会公众参与，以行使公共权力为基础，是一个公共领域。
工商企业管理是工商企业或者个人对从原材料购买、加工生产到销售等活动所进行的管理，是工商企业自己的事，主要遵循市场价值规律，是企业内部的事务领域。
第二，两者的使命不同，公共管理以服务公众、实现公共利益和维护公共秩序为目的，以效率、民主、公平为价值；工商企业管理以营利为目的，注重效率合理利润。
第三、责任的性质和范围不同，与工商管理相比，公共管理更强调公共责任、社会责任。
第四、管理的广泛性、复杂性的晨读不同，公共管理的对象范围更为广泛、复杂，绩效评估更加困难。
5、善治的标准：90年代后，世界银行提出了“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有．．．．．．．．．．．．．效．的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。
