统筹城乡背景下的城乡规划地方性立法探索_以_重庆市城乡规划条例_为例

77【摘要】以《重庆市城乡规划条例》的制定为例，通过对规划原则、法规调整范围、统筹城乡的规划管理体制、统筹城乡的规划体系、统筹城乡的规划实施制度、集体土地上建设项目的规划管理等内容的介绍，阐述了《条例》制定中对统筹城乡的思考。

【关键词】城乡统筹；城乡规划；地方性立法；探索ABSTRACT: Taking the formulation of “Chongqing Urban-Rural Planning Ordinance” as an example, this paper presents the considerations over the urban-ru-ral integration in the making of the Ordinance by intro-ducing the planning principles, adjustment scope, plan-ning administration, planning system, implementation,administration over construction projects on collec-tive land etc.KEYWORDS: urban-rural integration; urban-rural planning; local legislation; exploration1 《重庆市城乡规划条例》制定的背景和过程《城乡规划法》在国家法律层面实现了城市和乡村规划立法的统一，它在为城乡规划工作创造了更好的法律基础的同时，也提出了许多新的课题。

与北京、天津、上海等直辖市不同，重庆市有着特殊市情，集大城市、大农村、大库区、大山区于一体，城乡二元结构特点突出，统筹城乡发展任重道远。

在新的发展阶段，党中央、国务院从国家发展战略出发，对重庆市提出了新的更高的要求。

２００７年３月８日，胡锦涛总书记对重庆的发展作出“３１４”总体部署；同年６月，国务院批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，９月批准了全国首个城乡总体规划——《重庆市城乡总体规划（２００７－２０２０）》。

２００９年初，国务院又下发了《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》，首次把重庆市的统筹城乡改革和发展问题提升到国家战略层面。

在此背景下，在地方立法中结合城乡规划工作的规律来体现城乡统筹的要求成为了《重庆市城乡规划条例》制定中的重大课题。

重庆市规划局作为《重庆市城乡规划条例》的起草部门，从２００５年开始进行相关调研工作。

《中华人民共和国城乡规划法》经全国人大批准后，于２００８年６月起草完成了《条例》（送审稿）并上报重庆市人民政府，在市政府法制办主持下，经过近一年的反复论证、修改，《条例》于２００９年５月４日经市人民政府第３７次常务会议通过送市人大常委会审议。

２００９年５月、７月和９月，市三届人大常委会分别对草案进行了三次审议，并于９月２５日审议通过，将于２０１０年１月１日起施行。

2 明确《条例》调整范围，突出统筹城乡的规划原则《条例》以《城乡规划法》立法思想为指导，根据统筹城乡的规划原则，结合重庆市行政体制和地域特点，从体现城乡与区域统筹的角度，对《重庆市村镇规划建设管理条例》有关规划的内容进行了法规整合。

一方面明确了制定和实施城乡规划的适用范围是本市行政辖区，将镇、乡、村的规划制定及管理内容纳入《条例》，改变了城乡规划立法二元分割的现象；另一方面，又明确了城乡规划应达到促进城乡统筹发展和经济社会全面、协调、可持续发展的目的，提出了制定和实施城乡规划应当遵循城乡统筹、协调发展的原则，确定了应当根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定规划区的要求。

统筹城乡背景下的城乡规划地方性立法探索——以《重庆市城乡规划条例》为例邱建林 苏自立 卢 涛 谢 力【作者简介】邱建林（１９５６－），男，本科，重庆市规划局副局长，注册城市规划师。

苏自立（１９６１－），男，本科，重庆市规划局政策法规处处长，注册城市规划师。

卢 涛（１９７２－），男，博士，重庆市规划局区县规划管理处处长，注册城市规划师。

谢 力（１９７７－），女，硕士，重庆市规划局政策法规处主任科员，注册城市规划师。

【修改日期】２００９－１２－２８【文章编号】１００２－１３２９（２０１０）０１－００７７－０３【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】ＢLOCAL LEGISLATION OF URBAN-RURAL PLANNING UNDER THE BACKGROUND OF UR-BAN-RURAL INTEGRATION: A CASE STUDY OF CHONGQING URBAN-RURAL PLANNING ORDINANCEQIU Jianlin; SU Zili; LU Tao; XIE Li78江山美玉之都——2009年重庆市城市规划专版2009 Chongqing Urban Planning3 建立统筹城乡的规划体制，适应城乡规划一体化管理需要根据重庆市“直辖体制、省级架构”的实际情况，《条例》明确了“城乡规划工作实行市人民政府统一领导下的分级管理体制”，即市城乡规划主管部门负责全市城乡规划管理工作；主城区以外的其他区县（自治县）城乡规划主管部门按照属地管理原则，负责本行政区域内的城乡规划管理工作。

此外，为了加强对镇、乡、村的规划管理，《条例》还明确镇、乡人民政府应按照本条例和市人民政府规定的职责承担本行政区域内的城乡规划管理工作，明确了镇（乡）人民政府组织编制镇、乡、村规划的职能及对乡村规划区内村民自建住房规划许可的职能，并赋予其对乡村规划区内违法建设行为和违法建筑的查处职能。

与上述规定相适应，《条例》还提出本市各级人民政府应将城乡规划编制和管理的经费纳入本级财政预算，配备与城乡规划行政管理工作相适应的人员，作为建立统筹城乡规划管理体制，完善规划管理机构和人员的重要保障。

4 创新统筹城乡的规划体系，实现城市与乡村规划的全覆盖《条例》明确重庆市的城乡规划体系包括城乡总体规划、城市规划、镇规划、乡规划和村规划。

这与《城乡规划法》的规定相比有两处不同，一是增加了城乡总体规划这一规划类型，二是将村庄规划扩大为村规划。

４．１ 城乡总体规划《城乡规划法》规定，直辖市不编制城镇体系规划。

但是，重庆市拥有８．２４万ｋｍ２的市域面积，存在着与其他三个直辖市不同的特殊市情，区域发展不平衡、城市功能不完善、城乡结构二元化、综合竞争能力弱等诸多问题非常突出。

下辖的４０个区县在发展中也同样存在城市与农村空间分离、生产要素分割的弊端。

传统的城市总体规划主要是在城市规划区范围内进行统筹规划布局，不能适应指导重庆市作为全国统筹城乡发展改革试验区，城乡统筹和区域协调发展的需要。

为了从根本上解决规划“城乡分治”和“城乡统筹”的问题，有必要创立超越传统的规划区概念、以行政区域为规划范围、用以统筹城乡规划布局的城乡总体规划这一新的规划类型。

我们设想，以城乡总体规划统揽全局，建立起适合重庆市情的规划编制体系，用以解决城乡规划和相关规划实施过程中存在的城乡二元化问题，引导城乡生产力要素合理配置。

这也符合２００７年国务院在审议《重庆市城市总体规划》时，将名称改为《重庆市城乡总体规划》的精神实质。

《条例》规定，城乡总体规划在层级上分为市城乡总体规划和其他区县（自治县）城乡总体规划。

市城乡总体规划的规划范围为市域范围，以全国城镇体系规划为制定依据；其他区县（自治县）城乡总体规划的规划范围为该区县域范围，以市城乡总体规划为制定依据。

城乡总体规划在规划内容上强调将城乡作为一个整体来研究，主要包括确定城乡总人口规模和城乡规划建设总用地规模，统筹安排城乡重大基础设施和公共服务设施，划定禁止、限制和适宜建设的地域范围，协调国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划等其他专业规划在空间上的布局等。

４．２ 村规划《城乡规划法》赋予了乡村规划法定地位，规定乡村规划应在节约用地、引领农村地区建设发展、改善农村生产和生活条件中发挥重要作用。

但是如何确定编制乡村规划的区域、明确乡村规划的具体要求等方面，就需要在地方法规中结合实际情况予以确定和考虑。

《条例》结合重庆市农村因地形地貌条件，建设用地分布零散的实际情况，将村庄规划这一主要针对集中建设区域的规划类型扩大为村规划，增加了村域这一层面的规划内容，强调了村规划应当反映村发展布局、居民点分布、乡（村）域基础设施以及村民住宅，农村生产、生活服务设施，乡村公共设施，公益事业，乡镇企业等各项建设的用地布局和建设要求，同时规定了村规划还应对耕地等自然资源、历史文化遗产保护和防灾减灾等作出具体安排。

这是符合《城乡规划法》关于城市与乡村统筹、乡村各发展要素统筹的立法本意的。

对于需要编制乡规划、村规划的区域，《条例》结合目前发展实际，没有规定乡规划、村规划必须立即全面覆盖，而是提出可以根据发展实际逐步覆盖的原则。

5 健全统筹城乡的规划实施制度，调控城乡建设用地的合理使用５．１ 建立城乡互动的规划实施动态调控机制我们认为统筹城乡发展是重庆的历史使命和崭新课题，建立城乡规划编制和实施动态的管理制度是统筹城乡发展的基本要求，统筹规划和调控城镇建设用地是实现城乡统筹的重要平台，合理引导和规范农村建设用地减少与城镇建设用地增加是实现城乡规划统筹的主要手段，按照经批准的城乡规划组织建设是实现城乡规划统筹的基79质发生大的冲突，并尽可能退出规划道路用地范围。

这样的规定是为在今后的城镇化进程中，需要将其转为城镇永久性建筑预留政策空间。

此外，《条例》明确规定了镇（乡）人民政府查处乡、村规划区内违法建筑的法定职责。

《条例》将三个方面的规划工作明确交给镇（乡）人民政府，将有助于城乡规划主管部门更加密切与镇（乡）人民政府的联系，通过工作纽带，将城乡规划管理的触角自然地向基层延伸。

7 结语《重庆市城乡规划条例》在具体落实《城乡规划法》要求时，结合重庆地域特点和现阶段时代特点，认真研究了统筹城乡问题并在《条例》中有所创新。

我们希望，在《重庆市城乡规划条例》指导下，重庆市的城乡规划工作，可以更好地在建设“森林重庆、畅通重庆、健康重庆、平安重庆、宜居重庆”的工作中发挥应有的重要作用，在完成党中央和国务院赋予重庆的建设全国统筹城乡综合配套改革试验区，按照胡锦涛总书记对重庆发展作出的　“３１４”总体部署要求，努力把重庆加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心、城乡统筹发展的直辖市，在西部地区率先实现全面建设小康社会目标的历史使命中发挥应有的重要作用。

注释（Ｎｏｔｅｓ）①主城区是指渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区和巴南区等九个行政区，共５４７３ｋｍ２的范围。