美国应急管理的发展历程王宏伟＊ 美国幅员辽阔,地处世界自然灾害三大频发地带之一的太平洋沿岸,历史上多次遭受地震、飓风、龙卷风等自然灾害的侵袭。
同时,作为经济与技术发展迅速、社会矛盾错综复杂的发达资本主义国家,美国的人为灾难与技术事故也时有发生。
回溯历史,在处理各种自然、人为与技术突发事件的过程中,美国不断地调整应急管理的理念,完善应急管理的体制。
一、二战结束前的美国应急管理“简言之,应急管理就是风险管理,其目的是使社会能够承受环境、技术风险,应对环境、技术风险所导致的灾害。
”①作为美国政府的重要职能之一,应急管理的目的就是规避风险、应对风险。
美国学者认为,应急管理包括四个阶段,即减缓(Ｍｉｔｉｇａ-ｔｉｏｎ)、准备(Ｐｒｅｐａｒｅｄｎｅｓｓ)、响应(Ｒｅｓｐｏｎｓｅ)、恢复(Ｒｅｃｏｖｅｒｙ)。
从本质上看,应急管理所提供的产品是公共安全,它具有两个特点:受益的非排他性与效用的不可分割性。
这决定了政府在应急管理中发挥着不可替代的作用。
“美国宪法开宗明义地指出,政府的目标是`保障国内安宁,规划共同防务,促进公共福利'。
”②为此,美国政府对于应急管理一向高度重视。
早在1786年,联邦政府就曾派军队平息在马萨诸塞州西部发生的谢伊斯叛乱,这可以看作是美国政府较早的一次应急管理实践。
美国是一个实行三权分立的联邦制国家。
美国宪法规定,各州具体负责各自的公共卫生及公共安全事务。
联邦政府只有在州、地方、个人无力应对公共风险的情况下,才会给予必要的援助。
1803年,新罕布什尔州的朴茨茅斯发生特大火灾,联邦政府首次提供了经济援助。
此后,从1803年到1950年,联邦政府对各州及地方发生的洪水、龙卷风、地震和火灾等灾害实施了100多次救助。
1905年,美国红十字会受命于国会,成为全美灾害响应的协调机构。
次年,旧金山发生理氏8.3级大地震,造成478人死亡,25万多人无家可归。
红十字会第一次起到了重要的救灾协调作用。
美国应急管理的发展与战争动员的关系密切。
20世纪初,人类科学技术获得了突飞猛进的发展并被应用到军事领域,武器的杀伤能力得到了大幅提高。
第一次世界大战展示了大规模空袭的威力和化学武器打击的恐怖场景。
在这种情形下,美国国会于1916年颁布了《美国军队拨款法案》,成立了“国防理事会”。
该理事会又下设“战争工业委员会”,并要求各州、地方成立相应的机构。
这标志着美国民防(ＣｉｖｉｌＤｅｆｅｎｓｅ)制度的开端,其作用在于:避免美国公民遭受敌国的军事打击,并为美国赢得战争调动一切人力、物力和财力。
20世纪30年代,美国爆发了以滞胀为特点的经济危机。
罗斯福总统在实施“新政”的过程中成立了“田纳西流域管理局”,以减轻洪灾的影响并发展水电。
“重建融资公司”和“公共道路局”还被授权发放赈灾贷款以修复灾毁设施,包括公路和桥梁等。
1934年,美国政府出台了《洪水控制法》,授权美国陆军工程师部队设计、兴建防洪工程。
这些措施有着一个共同的目的:创造就业机会,推动经济增长。
＊ 作者单位:中国人民大学公共管理学院公共政策与公共安全研究所(讲师、博士)。
① ＷｉｌｌｉａｍＬ.Ｗａｕｇｈ,Ｊｒ.,ＬｉｖｉｎｇＷｉｔｈＨａｚａｒｄｓ,ＤｅａｌｉｎｇＷｉｔｈＤｉｓａｓｔｅｒｓ:ＡｎＩｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｔｏＥｍｅｒｇｅｎｃｙＭａｎａｇｅｍｅｎｔ,Ｍ.Ｅ.Ｓｈａｒｐｅ,Ｉｎｃ.,2000,ｐ.3.② 夏保成:《西方公共安全管理》,化学工业出版社,2006年6月第1版,第3页。
9 二战期间,为了确保战时生产的安全,罗斯福总统责成联邦调查局(ＦＢＩ)对战时物资生产工厂进行调查,并成立了“应急管理办公室”,负责战时生产的安全保卫工作。
随着战争形势的发展,应急管理办公室的职能不断扩大。
1941年,罗斯福取消了“联邦国防理事会”的机构设置,以“民防办公室”取而代之。
该民防办公室下辖44个州、1000个地方的国防理事会,为美国取得反法西斯战争的胜利立下了汗马功劳。
在这一时期,美国除参加了两次世界大战,还经历许多自然与人为灾害,如1811—1812年的密苏里州新马德里地震、1873年的芝加哥大火、1889年的宾夕法尼亚州约翰斯敦崩坝、1900年的加尔文斯敦飓风、1906年的旧金山地震和大火、1927年的密西西比河下游洪灾、1938年的新英格兰飓风,等等。
但当时,美国的应急管理体制尚处于摸索阶段,还没有形成统一的法律与政策来规范灾害管理。
从广义上说,美国的应急管理包括战时应急与非战时应急。
如果说应急管理平时以救灾为主,那么战时则以应战为主。
美国在两次世界大战中建立起了成熟的民防体制,为其非战时应急管理积累了丰富的经验。
二、冷战前期的美国应急管理二战结束后,美国与苏联为争夺世界霸权,展开了长达半个世纪之久的冷战对峙。
在此期间,美国的应急管理深受国际安全形势、特别是美苏关系变化的影响,但始终没有偏离一个核心:应对苏联的核打击。
1947年,美国颁布了《国家安全法》。
根据该法,美国成立了“国家安全资源委员会”,主要职责是向总统通报美国战时动员协调情况,特别是工业生产能力及关键性战略物资的储备情况。
1949年,苏联成功地爆炸了第一颗原子弹,打破了美国在世界上的核垄断地位。
为此,规避苏联的核打击成为美国应急管理的重中之重。
是年,杜鲁门政府在“应急管理办公室”名下成立了“联邦民防局”,主要职责是对民防事务提供技术支持。
1950年,美国出台《联邦灾害救援法》。
尽管该法只规定联邦政府可以在某些灾害发生时给予各州以有限的援助,但它标志着美国开始以联邦法律与政策的形式来抵御自然灾害对民众与社会的影响。
①同年,美国国会通过《联邦民防法》,规定联邦政府有权向各州及地方政府提供与装备、给养采购相关的指导、援助、协调、培训和贷款。
1951年1月,“联邦民防局”成为联邦政府的独立机构,并接管了“国家安全资源委员会”。
它所履行的职责与五角大楼在1950年成立的“国防动员办公室”相关,因为“国防动员办公室”的主要职能是确保战时物资与生产的快速动员。
1958年,“联邦民防局”与“国防动员办公室”被合并为“民防与国防动员办公室”。
总之,20世纪50年代,出于与苏联争霸和打赢朝鲜战争的需要,美国应急管理的侧重点是战争准备,而非灾难救助。
1953年,“国防动员办公室”被赋予应急准备、灾害救助协调的职能。
实际上,在整个国家机器以战争为核心运转的情况下,民防被认为事关“国家安全”的部门,其主要任务是:避免公民遭受敌国打击,保障战略物资的生产。
无疑,灾害救助在很大程度上遭到了忽视。
但是,在此期间自然灾害却经常“光顾”美国:1954年,“飓风黑兹尔”(Ｈａｚｅｌ)袭击了弗吉尼亚和北卡罗莱纳;1955年,“飓风戴安娜”(Ｄｉａｎａ)袭击了美国东北部的几个州;1957年,“飓风奥德丽”(Ａｕｄｒｅｙ)袭击了路易斯安纳和北得克萨斯。
美国联邦政府的应对策略仅限于通过临时立法向灾区增加灾害援助。
20世纪60年代初,三场大规模的自然灾害引起了美国政府的特别关注:1960年,蒙大拿发生里氏7.3级地震;同年,“飓风唐娜”(Ｄｏｎｎａ)袭击佛罗里达西海岸;1961年,“飓风卡拉”(Ｃａｒｌａ)袭击得克萨斯。
约翰·Ｆ·肯尼迪政府于1961年将民防事务与其他应急事务区分开来,在白宫内部成立专门应对自然灾害的“应急规划办公室”,②其主要职能包10①②ＲｕｔｈｅｒｆｏｒｄＨ.Ｐｌａｔｔ,ＤｉｓａｓｔｅｒｓａｎｄＤｅｍｏｃｒａｃｙ:ＴｈｅＰｏｌｉｔｉｃｓｏｆＥｘｔｒｅｍｅＮａｔｕｒａｌＥｖｅｎｔｓ,ＦｉｒｓｔＰｕｂｌｉｓｈｅｄｂｙＩｓｌａｎｄＰｒｅｓｓ,1999,ｐ.9.1968年,该机构改称“应急准备办公室”。
———作者注。
括:资源的调配与利用,灾害的救助与重建,经济稳定与政策的持续性。
民防职责由国防部内的“民防办公室”行使。
可是,就在美国应急管理重心开始向救灾转移时,1962年爆发的古巴导弹危机使美国政府再次绷紧了防范核打击的神经。
加上越南战争的爆发,美国军费开支一涨再涨。
战争准备依然占据着美国应急管理的主要地位。
20世纪60年代是美国自然灾害的频发期: 1962年,“风暴圣灰节”(ＡｓｈＷｅｄｎｅｓｄａｙ)席卷美国东海岸620英里的沿海地带,所导致的经济损失高达3亿美元;1964年,阿拉斯加发生里氏9.2级地震,并在太平洋沿岸引起海啸,造成123人死亡; 1965年和1969年,“飓风贝齐”(Ｂｅｔｓｅｙ)和“飓风卡米尔”(Ｃａｍｉｌｌｅ)造成墨西哥湾数百名美国公民丧生,经济损失惨重。
对此,美国政府的灾害应对策略依然是“撞击—反射式”的,即通过临时立法向灾区增加灾害援助。
不过,美国于1968年启动了“国家洪水保险计划”,通过了《国家洪水保险法》,以保险的形式来分担灾害成本,减少政府灾后援助的负担。
20世纪70年代初,由于尼克松政府以灵活、务实的态度发展与苏联的关系,美苏关系处于相对缓和时期。
在国内,许多州长对民防与应急职能分割的做法提出质疑,建议联邦政府将民防部门的两用资金和设备用于自然灾害的预防与应对。
1971年,民防办公室被更名为“防务民事准备局”,各州及地方获得的拨款一半用于民防,另一半用于应急。
民防工作人员要协助各州及地方政府制订应对自然灾害及核打击的计划。
1973年至1975年,美国遭受了严重的自然灾害。
特别是1974年,美国中西部爆发的龙卷风使数百人丧生。
1977年,田纳西河流域遭受特大洪灾,发生多起大坝垮塌事件。
1979年,宾夕法尼亚州的三里岛发生核电站事故。
这些都使美国政府越来越重视灾害、事故的应对。
但是,美国的应急管理职能出现了碎片化现象,被分散于5个联邦部门之中:美国通用服务局主要负责大型灾害中各联邦机构的响应协调,包括政府的持续性、物资储备、联邦准备;联邦住房与城市发展部主要负责联邦灾害救助活动的协调,包括洪水保险;1974年的《联邦火灾预防与控制法》使商业部除负责天气和预警外,还负责防火;财政部负责进口调查,核管制委员会负责电厂安全。
此外,军方还设有负责防范核打击的防务民事准备局和负责洪水控制的美国陆军工程师部队。
此时,美国有100多个联邦机构参与风险及灾害的应对与处置。
众多部门职责不清,彼此重叠,关系混乱,经常发生“势力范围”之争。
在各州及地方政府层面,应急管理碎片化现象更加明显,问题更加突出。
为此,美国的应急管理迫切地需要进行整合。
1977年,全美州长联合会指出,美国缺少一个全国性的综合应急政策。
联邦应急职能分散于诸多部门,这削弱了各州管理灾害的能力。
1978年,该联合会发表《1978年应急准备计划:最终报告》,建议联邦、州及地方政府建立平等的伙伴关系以推行综合性的应急管理;创建一个联邦应急机构,其职能包括:减缓、准备、响应与重建;在各州建立相应的机构。
