村民自治的制约因素分析

村民自治的制约因素分析摘要：村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主制度，是中国民主政治发展的重要创新。

新形势下，在村民自治过程中还存在包括经济、政治、文化、法律方面的制约因素，阻碍了村民自治的健康持续发展。

关键词：村民自治；民主政治；制约因素；分析Analysis of the Restrictive Factors on Villagers′ Autonomy Abstract: Villager autonomy was that farmers directly performed theirdemocratic rights in accordance with the law，which was a grassroots democracy of administered their own affairs，practiced self-management，self-education，self-service. Chinese democracy was an important innovation in development. At present，in the process of villager autonomy also existed including economic，political，cultural，legal constraints，hindered the healthy development of villager autonomy.Key words: the autonomy of villagers; democratic politics;restricting factors; analysis村民自治始于20世80年代初期，是具有中国特色的农村基层民主制度和农村治理的有效方式。

农村基层民主建设在我国民主政治建设中占有十分重要的地位，是我国民主政治实践的关键所在。

目前，我国农村基层民主建设面临着大量的制约因素，发展基层民主的唯一途径就是要找到克服这些制约因素的办法，这是一个渐进的历史发展过程。

我国农村基层民主建设是有中国特色社会主义政治建设的重要内容。

推进农村基层民主政治建设，既是关系我国农村改革和发展的重大现实问题，也是建设有中国特色社会主义民主的关键所在。

但从现实基层民主建设实践来看，我国农村基层民主建设及村民自治还存在不少的问题，大量制约民主发展的因素依然存在，分析研究现实存在的制约因素、探讨农村基层民主发展途径是现今迫切需要解决的问题。

1 当前农村基层民主建设的主要制约因素分析1.1 来自农村经济发展问题的制约因素民主的发展水平是与社会经济发展水平相适应的，民主化的程度、方式，往往要受经济发展水平的制约。

美国学者科恩曾说：“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件是不可能产生有生气的民主的”。

经过改革开放20年来的发展，我国城乡总体面貌发生了翻天覆地的变化。

农民收入不断增加，生活不断得到改善。

但我国农村经济发展极不平衡，大多数地方经济发展相对落后，有的农民尚未脱贫，解决温饱仍是他们的头等大事。

迫于无奈，大多数人选择外出打工挣钱，成为流动的劳动力。

这些农民所关心的首先是生计问题，他们既没有时间也没有精力参与政治活动。

我国农村经济相对落后，且发展极不平衡的现状是农村基层民主发展的主要制约因素。

1.2 来自农村文化水平低的制约因素我们这里讲的知识文化是指受过学校教育或其他专门教育才具备的文化修养。

我国农村人口中文盲、半文盲和小学文化程度者占相当大的比重。

列宁指出：“文盲是处在政治之外的”，弱智者是没有民主能力的，无知者的民主能力要大打折扣。

我国农村现阶段较低的知识文化水平是基层民主建设的一个极其不利的因素。

以村民自治为主要形式的农村基层民主要求农民具有相应的科学知识文化水平。

村民自治的制约因素分析从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）颁布实施算起，村民自治已经在中国农村推行了二十七年。

二十七年的广泛实践，使得村民自治制度已经成为继联产承包、乡镇企业之后农村改革的又一重大成果。

以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心内容的村民自治制度在保障村民民主权利、提高村务管理水平、促进农村集体经济发展、维护社会稳定方面发挥了重要作用。

但是，必须清醒地看到，由于制约村民自治发展的各种因素正随着农村改革的深入逐步由隐性走向显性，村民自治的发展前景并不乐观。

甚至1998年村委会组织法的修订也不能从根本上扭转这种形势。

认真梳理和分析制约村民自治发展的各类因素，积极寻求解决方案，才能使村民自治沿着健康的轨道前进，并在充分发挥其应有效能的同时，对农村基层治理和国家政治体制改革产生广泛的影响。

笔者认为，目前制约村民自治发展的因素大体可分为如下六类。

一、思想认识制约实行村民自治，由农民群众直接选举村干部，民主决策和管理村务，走过了一段不平凡的历程。

在实践、认识，再实践、再认识的反复过程中，人们对村民自治的看法也由模糊到清晰，由抵制到认同，由轻视到重视。

尤其党的十五届三中全会充分肯定村民自治是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造后，全党全社会对村民自治的认识有了非常大的提高。

但是就此认为思想认识问题已经解决了，那就大错特错。

口头上拥护、行动上反对的或假冒关心之名、行抵制之实的依然大有人在。

从目前来看，随意误解、曲解村民自治的各种模糊乃至错误的思想观点主要表现在这样几个方面：一是村民自治会影响农村社会稳定；二是村民自治会削弱党的领导；三是农民群众文化素质低，实行村民自治的条件尚不成熟；四是村民自治会受到家族、宗族、宗教、帮派等民间势力的操纵；五是村民自治程序复杂、麻烦难行；六是村民自治降低了行政效率，影响了国家政令的畅通；七是村民自治是对乡村干部的不信任。

凡此种种，不一而足。

当前村民自治中存在的问题与对策《村民委员会组织法》自1998年11月正式实施以来，中国农民在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的活动中，进行着自我管理、自我教育、自我服务的伟大实践。

10年来，广大村民的民主热情空前高涨，法制意识明显增强，他们在自治中正行使当家作主的权利：村干部自己选，村里大事自己讲了算，村里开支村民代表审了算，村里的政务、财务开始在阳光下操作；10年来，农村的民主政治建设焕发出空前的生机活力，广大农村的干群关系得到实质性改善，乡、村干部的工作方式、工作作风、工作内容正在发生根本性变化，村民自治的伟大实践给中国农村带来惊人的变化，去认识村民自治以及怎样发展村民自治，这些都是当前我们应该深入思考的问题。

一、村民自治的发展历程党的十一届三中全会指出：“在经济上要保护广大农民的物质利益，在政治上要尊重广大农民的民主权利。

” 1980年至1982年全国开始的村民自治试点是村民自治的萌芽时期，1982年至1987年为村民委员会建立时期，1990年以后，成为村民自治活动深入开展和基层民主逐步走向规范化和法制化的时期。

实行村民自治是农村实行了以家庭联产承包经营为主体的经营机制，政治上实行以农民自我管理、自我教育、自我服务为显著特征的基层群众自治制度的必然要求，存在决定意识，经经济基础决定上层建筑，有什么样的经济基础，就有什么样的上层建筑，实行村民自治是生产力发展的必然要求，是社会文明进步的重要标志。

村民自治是中国农民的伟大创造。

从1987年全国人大颁布《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》到1998年11月4日正式修订颁布这部法律，使我国的村民自治有法可依。

到2008年，我国村民委员会的民主选举实践已进行了七次，从我们灵璧县的实践看，农民群众对依法直接选举村民委员会一次比一次关心，参选热情一次比一次高涨，参选的竞争一次比一次激烈，选举的程序一次比一次规范，直选的实践一次比一次成熟，基层民主实践一次比一次进步。

乡贤文化融入村民自治的制约因素典型案例1. 背景介绍乡贤文化是我国传统文化中的一个重要组成部分，它强调了乡贤在社区治理中的重要作用。

乡贤文化旨在利用乡贤的社会资源和地方知识，促进村民自治和村民自治的发展。

然而，在实践中，乡贤文化融入村民自治过程中，却存在着种种制约因素，下面我们将结合典型案例进行探讨。

2. 典型案例分析案例一：乡贤资源被挪为私用在某个省份的一个偏远乡村，一位成功的乡贤代表着当地的农民利益，拥有丰富的社会资源和经济实力。

然而，在村民自治中，该乡贤却将自身资源挪为私用，导致村民自治的实质性发展受到了阻碍。

这一案例体现出了乡贤因个人利益而不顾公益，阻碍了乡贤文化融入村民自治的典型制约因素。

案例二：村民自治意愿不强在另一个地区的乡村中，尽管乡贤文化得到了重视，然而却因村民自治意愿不强而导致了实际效果的不佳。

村民们对村民自治的意愿不强烈，缺乏积极参与的热情，从而使得乡贤文化难以在村民自治中得到有效体现。

这一案例揭示出了村民自治意愿不强是制约乡贤文化融入村民自治的典型因素之一。

3. 个人观点和理解针对乡贤文化融入村民自治的制约因素，我个人认为，首先需要加强法制建设，规范乡贤的行为，避免个人私利影响公益。

应该增强村民自治意识，提高村民对自治的认同感和参与度，从而激发乡贤文化在村民自治中的发挥作用。

还需要加强教育宣传工作，提高广大村民的法律意识和自治意识。

4. 总结回顾乡贤文化融入村民自治的制约因素典型案例中涉及了乡贤资源被挪为私用和村民自治意愿不强等问题。

针对这些问题，我们应该加强法制建设，增强村民自治意识，加强教育宣传工作，从而推动乡贤文化在村民自治中的发挥作用。

希望通过不懈努力，乡贤文化在我国乡村治理中能够得到更好的发展和应用。

5. 拓展乡贤文化在村民自治中的作用乡贤文化作为我国传统文化的重要组成部分，其实际作用不仅仅是依赖于个别乡贤的资源和地位，更需要在整个社会体系中得到有效的体现和支持。

矿村自治：现实困境、影响因素与路径选择矿村自治是为实现矿村村民民主诉求，促进矿村民主建设所实施的民主政治制度。

这种独特的基层社区自治形式因矿村利益矛盾的尖锐化和多种社会力量的利益博弈面临着诸多挑战：行政制度侵权“草根民主”，传统家族“绑架”矿村自治和人口流动冲击民主管理。

为走出矿村的困境，我们需要坚持依法治村，深化行政放权，加强制度建设和完善社会监督。

标签：矿村自治；依法治村；行政放权；完善监督矿村自治是我国基层社区自治的一种独特形态，它是依托矿产资源而兴建的矿村对当地村民实施的以实现村民自我管理、自我教育、自我服务为目的的民主自治制度。

围绕矿村资源和利益的分配，矿村往往纷争不断从而对矿产自治产生了巨大影响。

那么，矿村自治又存在哪些突出问题？影响矿村自治的因素又有哪些？如何优化矿村自治？为回答上述问题，笔者于2013年1月至12月采用问卷调查、结构性访谈、实地观察和统计分析的手段对具有“石墨之都”称号的湘南鲁镇11个行政矿村开展了实证调查。

在此基础上，分析了当前矿村村民自治所面临的困境，并结合实际对此提出建议和思考。

一、矿村自治的困境1.民主选举“乱象丛生”。

选举是民主的基石。

民主选举村委会成员不仅有利于实现村民民主权利，而且也是当前农村基层民主的关键。

但是，在实践中矿村利益矛盾的尖锐性和多种社会力量之间的博弈，对民主选举造成了巨大破坏，出现了行政侵权村民民主、宗族势力干涉选举正义，暴力、威胁、贿选等选举“乱象”。

因选举问题发生流血事件和进行上访的问题在矿村中表现得十分严重。

当问及“您认为当选上村干部主要是依靠什么？”，74.2%的认为是依靠“有钱，贿选”，71.4%的选择“家族势力大”，69.7%的被访者认为当选村干部要依靠“与政府领导干部关系好”，分别只有20.3%、18.9%、13.3%的认为依靠“人缘好”、“能力强，有威信”、“能代表和维护群众利益”。

2.民主决策“流于形式”。

民主决策是实现基层民主的核心环节。

当代中国农村村民自治难以取得成效的原因包括当代中国农村村民自治难以取得成效的原因包括多方面因素。

这些因素涉及到政府制度、资金问题、村级组织的薄弱、农民素质和意识等方面。

首先，政府制度是影响农村村民自治的重要因素之一。

在过去的几十年里，中国的农村发展依赖于从上到下的政府指令和资源调配。

这种高度集中的决策和资源分配模式，使得农民缺乏主动权和决策权。

在这种体制下，村民自治很难得到充分实现，村民的发言权、表达权和决策权受到限制。

资金问题也是制约农村村民自治的因素之一。

由于长期以来农村地区的经济相对落后，财政收入有限，农村自治所需的资金缺乏。

村级事务的开展需要一定的经费支持，包括公共设施的建设、社区活动的组织、农民职业技能培训等。

然而，由于农村地区经济基础薄弱，往往难以筹集到足够的经费，限制了农村自治的发展。

同时，农村村级组织的薄弱也是影响农村自治的原因之一。

传统上，农村的组织架构以农村党支部和村委会为核心，但是由于党员的流动性和村干部的能力不足等问题，这些村级组织常常无法有效地履行职责。

在缺乏有效组织与领导的情况下，农村自治的发展受到了制约。

另外，农民的素质和意识水平也是农村自治难以取得成效的原因之一。

在过去长期的计划经济体制下，农民对于个人权益的意识相对较弱，习惯于依赖上级政府的指导和安排，缺乏自我管理、自我发展的意识。

在这种情况下，农村村民自治往往难以得到有效的实施，因为农民缺乏对自治的认识和理解，无法参与到自治的过程中。

此外，农村地区存在的种种传统观念和习俗也是制约农村自治的因素。

一些保守的观念和习俗，如封建等级观念、男尊女卑等，使得农村的社会关系较为封闭，限制了农村自治的发展。

这些传统观念在某种程度上降低了农村村民自治的内在动力，使得村民在自治过程中遇到更多的障碍和困难。

综上所述，当代中国农村村民自治难以取得成效的原因主要包括政府制度、资金问题、村级组织的薄弱、农民素质和意识等多方面因素的影响。

村民自治中的困境：村委会的行政化倾向行政与法2003.10公共行政村民自治中的困境:村委会的行政化倾向口徐学通高汉荣张文娴(1.浙江大学浙江杭州3100282.浙江大学浙江杭州JDD283.河北师范大学法政管理学院河北石家庄050091)1998"tlzl1月《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村组法》)的公布实施,标志着村民自治制度在经过了十多年的试验性阶段后最终以正式法的形式确立下来,它不仅是对以往社会关系的总结,而且也是对新型农村治理模式的一种认可.但同时,随着自治逐渐步入规范化运作轨道和人们对推行自治要求的日益提高,村民自治中的行政化倾向也显得更加突出,对于行政化倾向这一问题,就其本质来说是与自治性相矛盾的,是与国家创导推行村民自治这一大方向相背离的.随着时间的推移,这一问题必将严重制约村民自治的继续深入发展.所以,研究解释村治中的行政化倾向问题,不仅具有理论上的紧L0_f~,同样也具有实践上的针对性和必要性.一,制度与运作间的紧张:村治中的行政化倾向根据新制度主义的理论,行为上体之所以对现有制度进行破坏和创新,是由于他们看到了"外部利润"l】{,"足一种在已有的制度安排结构中主体无法获取的利润"[21,并且在他们的预期中改变制度的收益大于由此所付出的成本.农民的行为也遵从同样的逻辑,他们之所以在80年代自觉起来在人民公社体制外组织全新的自我管理方式,正是为了获取体制外管理方式所带来的比原有制度高得多的综合效益.而国家从承认,试点推行到在全国范围内广泛实行村民自治制度,也无非是想借助于法律来动员广大村民以自身力量来整合乡村社会, 希望在一定程度上平衡农村基层社区和国家体制的各自目标,从而更好地促进农村的政治和经济建设,以尽可能地缩小亨廷顿所认为的现代化所带来的"城乡差距"[31和"通过政治手段重新创造被现代化摧毁_r的那种社会统一性"141.在确立了自治原则的制度环境下,村民"在决定自己的生活条件时,人们应该是自由和平等的,应该能够参与所有人都可以自由平等地参与的关于迫切的公共问题的争论和审议的过程."[sl自治,就是自己的事情自己来处理.根据《村组法》精神,村委会作为基收稿日期:2D∞一DJ—JD作者简介:徐学通,浙江大学政治学与行政管理系.高汉荣,浙江大学政治学与行政管理系.张文娴,河北师范大学法政管理学院.层群众性自治组织,其主要职责是负责协商处理涉及本村村民利益的村务.但在自治过程中,制度安排与运作之间的紧张并没有在短期内得以克服.从相当范围内的村级治理过程来看,一方面固然是村民自治在条件成熟的基础上得到了逐步发展,另一方面则是自治远未达到规范化运作程度,"村委会实际承担着贯彻落实政务的行政功能"[61,"村民委员会既要处理政务,又要处理村务扮演着双重角色"171,村委会的行政化倾向仍然较为突出,与其自治性极不相称.作为自治组织,其行为应主要体现为自治性,但在现实运作过程中又在很大程度上体现出了行政化倾向,因此两者就不町避免地产生了矛盾.对于这一矛盾,主要是指作为自治组织的村委会由于自身性质地位要求其行为保持自治性,以自治权来规制自身的行为作用边界进而获取行为的权威性和结果的有效性,而同时外部行政权凭藉其特有的制规权又对自身造成政治压力和利益威胁的并存,要求根据行政权意志来行动,这样就使得村委会在有限时问内由于过多地迎合上面的需要而从事自治活动的相对减少,从而引起村民政治参与的减少和对自治组织依赖程度的下降, 进而导致对自治权威合法性认同和理念性支持的消沉, 而同时行政化倾向又随着自治权威基础的流失而不断得到强化.如果这种矛盾长期发展下去,就可能使得村委会的相对自主性难以存在,作为社会组织的自我调控体系和能力也被严重削弱和蜕化,其自治性在与行政化倾向的张力作用下呈现出不断被异化的态势.二镇村干部与村民的态度:行政化倾向的文化环境支持从法律上说,村民自治的推行标志着村级权威的授权来源的下移,也就是从以往依靠政府体制来获得行为的制度支持变为通过村民的共同行动与同意来保证其行为的合法性.但在政治实践中,基层政府由于自身面临众多的政治困难,使其并没有承认地方过多的自治权,相反"仍然垄断着对上的信息传递和对下的资源分ii:!公共行政配"181,并控制着基层秩序.所以,村庄内部的行政化倾向不仅与村干部,村民密切相关,而且其产生和持续存在与乡镇干部也是分不开的.可以说,行政化倾向是在上述三者的共同作用下形成的,他们对行政化倾向的态度看法直接构成了这一问题长期存在的文化环境支持:下面将在实地调查的基础上19],就上述三群体对行政化倾向的态度作些思考和分析.(一)乡镇干部的态度"村委会是基层群众性自治组织,我们同村委会的关系是指导与被指导关系,而不应该再是命令服从关系.当然村委会也应该协助我们具体落实国家的各项指标要求和完成镇政府布置的通知任务,上面的任务都要求我们政府来单独完成是不切实际的,毕竟我们的人员编制,经费等方面是有限的.更何况,村委会历来是在组织落实上面任务的,实践中也取得了较好的成绩"(宁波H镇干部)托克维尔早就说过:"谁要只研究和考察法国,谁就永远无法了解法国革命."同样,我们在研究村委会的行政化倾向问题时也不能只注意村庄内部的村干部和村民对此的不同态度和行为.事实上,行政化倾向的产生和存在是与国家体制改革的大背景相联系的,是同政府力量介入村庄内部生活分不开的.应当承认,乡镇领导干部在推进村民自治中无疑起到了十分重要的作用,这一点可以从村委会选举中得到体现.但问题是,许多乡镇领导干部在乡村生活的作用并不限于此,而是广泛存在于农村政治生活的各个方面.叮以这样说,乡镇领导干部在加强基层政权建设的思想指导下对农村的过分"关心"和对农村工作的"努力"对于行政化倾向的形成无疑有决定作用:另外一点,就是乡镇干部认为村委会历来在从事行政任务,所以现在继续承担落实也并未显得不妥,而这其实就涉及到公社体制余波影响的问题.我们认为人民公社体制从1958年到1982年虽然共延存了25年,但作为任何一种体制所共有的影响一样,公社制度的影响也并没有随着各地建立乡镇政权的进行而消失,甚至在目前仍发挥着较大的作用.乡镇干部中的许多人是在人民公社体制时期成长起来的,其思想意识和思维方式必然或多或少地要受当时体制的影响,而"任何一个生活在政治社会中的成员,都会形成一定的政治信念,并选择相应的行为方式"_l".所以他们习惯于向下发号施令的治理模式,在向下传递行政命令时也并不会觉得存有不妥.(二)村干部的态度"现在实行村民自治,村委会是全体村民选举出来的,我们应该向村民负责,维护村民集体的利益是我们的主要职责."(绍兴K镇S村干部)"国家每年的计划生育,征兵,农业税征缴等工作,我们也有义务来组织完成,全镇范围那么大,总不可能让镇政府来完成吧?"(绍兴K镇F村干部)如果说,行政化倾向从产生来看是乡镇政府作用使然的结果,那么其在农村政治生活中通过一系列组织与环节体现出来则有赖于村干部的认同和努力.村干部在农村社区的作用,一方面固然是作为村民的"当家人"起到组织村民群众存民主协商皋础I实行国基层自治;另一方面,由于国家权力在体制上淡出了村落和乡村社会组织体系的复杂性,村委会又处于连接和沟通国家政权和村民群众的枢纽地位,不可避免地扮演着国家政权在村落内的"代理人"角色.作为"当家人",村委会必须根据广大村民的共同意志和整体要求来组织开展各项自治活动,切实维护村民的根本利益,体现自治性.同时,村干部在村庄内又作为国家"代理人"而行动,必须承担起国家政策法规和各项任务在本村得到有效落实执行的政治责任.所以,作为自治组织的村委会实际上又兼有"准政府"的性质,需要同时完整地扮演好"当家人"和"代理人"的角色,而在目前村委会是难以将两类角色有效协调并充分饰演好的,许多时候甚至会出现严重的角色冲突.所以"当家人"的角色要求其行为体现出本质特性一自治性,"代理人"的真实扮演又必然导出很强的行政化倾向,自治性行政化倾向形成的矛盾事实上是村委会作为"代理人"和"当家人"的角色冲突的一个侧面印证而矣.(三)村民的态度"村干部应该照当初竞选时的承诺办事,把保护村民利益放在首位,不该只听上面的话,而不顾群众的意见要求."(宁波H镇L村村民)"对于村委会按照上面的要求来做损害群众利益的事情时,我当然是相当反对的,但我想总会有人站出来抵制的:"(宁波H镇G村村民)村民作为村级治理的主体,在推行村民自治的大背景下,其在农村政治生活中的作用是不言而喻美国政治学家亨廷顿认为"在一个只具有有限政治参与的体制内,传统的乡村精英分子的支持已足以使政治保持稳定.而在政治意识和政治参与正在拓宽的制度内,农民就成了决定性的集团."ll2]作为村级权威的授予者,村民在村委会组成成员的选举产生或罢免中都起着权威合法授予或剥夺的作用.应当承认,前村民群众利益维护的诉求已在很大程度上规制着村委会的行为方式,但是,当村委会即将从事或正在从事具有行政化倾向的事务时,尤其是严重损害村民利益时,由于大家都存在一种"搭便车"的心理,希望其他村民能够站出来阻止村委会的行为,而自己可以在不付出任何成本(主要是破坏与村干部的关系)的情况下获取与其他村民相同的收益.但结果往往是没有一个村民站出来说话(即使是有也是少数),不满只限于大众的宣泄而没能付诸现实的反对,这就在村民中造成奥尔森所称的"集体行动的困境",最后就导致村民集体全都受损,而行政化倾向就在村民基本不变的"搭便车"心理影响下一直存在:三,制度供给短缺:行政化倾向的制度因素分析我们知道,关于推行村民自治的制度规范目前只有全国性的《村组法》和各地因地制宜的规定办法等,而且既有的又主要是强调组织建设,对于如何推进自治在程序方面的规则甚是缺乏.事实,这种制度的短缺直接创造了行政化倾向产生的条件,即基层政府与村委会关系的原则性规定及其模糊性,同时也制约着这一问题的最终解决,而现实中这种制度短缺又是现行体制的必然结果.1.宏观上,国家提供全局性制度规则动力的欠缺:政治净收益小于提供规则的政治成本.有大量研究者指出,目前处于社会转型期的中国在政治,经济等领域普遍存在着制度短缺问题,而这与中国制度变迁是一种供给主导型又是分不开的.在中国,权力中心提供新的制度安排的意愿与能力是制度变迁的主导因素,权力中心的政治净收益是决定中国政治制度变迁的关键变量.如果我们从制度供给的角度出发去分析,就会发现政府在提供《村组法》的基础上再进一步提供高层次的治理规则来规范目前被扭曲了的镇村关系和解决行政化倾向问题就会面临不可避免的政治困难,从而导致预期制度的短缺.首先,如果在操作层面上来把《村组法》中规定的"指导与被指导"关系具体化和使之具有可操作性,那就必须要求乡镇政权真正在法律上扮演国家任务直接落实者的角色,需要直接面对广大农村进行必要的行政管理,而不能再以"指导者"的身份向村布置各类任务.这样村委会就可以摆脱目前的"最后组织者"的地位,只需负有对政府尽"协助"1131的义务,行政化倾向问题也解决了,但另一方面的后果则是乡镇政权所承受的压力必然会超过最大负荷,导致自身组织功能的紊乱和社会秩序的失控,同时其迫于政治规则为了完成任务又必然要进行组织的重新整合和扩充,财政支出也就必急剧膨胀,而这在"稳定压倒一切"和"解决吃饭财政"的今天是国家权力中心所最不愿看到的.其次,乡镇政权作为地方建设组织者的地位如何维护?乡镇政权作为一级地方政权,负有在本辖区组织地方经济,政治,文化,教育等方面建设的权力,是国家在本辖区内的直接代表.村委会作为村庄内部自治事业的组织者,也有权通过村民的共同授权与积极参与来进行自我管理,如果国家通过立法确认村委会在自治领域内享有不可侵犯的综合自治权,毋需依靠政府行政命令来行动,这虽然避免了村委会出现较强的行政化倾向,但随之的问题就是乡镇政府的地位如何来得到完整的体现和维护?显然,国家会以确保体系内的基层政权作为首选目标的,维护国家力量相对于社会的权威性和不平等性,因为这是政府从事其他工作的根本保证.2冲观上,乡镇政权进行制度创新条件的欠缺:有研究者指出,在转型社会中普遍存在制度短缺的现象.制度短缺有两种,即需求过度型和供给不足型.供给不足型制度短缺与制度供给的各种约束条件有关,这些约束条件主要有:宪法秩序,制度安排的成本约束,财政收支约束,分利集团化的约束,文化背景和意识形态的约束.ll4]由于我国是个典型的,注重控制的国家,目前的制度短缺主要属于供给型不足,因此下面在分析乡镇政权难以进行制度创新的约束条件时,将着重从与供给型制度短缺密切相关的宪法秩序和分利集团化两个制约因素来解释.首先从宪法秩序来讲,"虽然县乡分别代表国家地方行政区划和国家政权的两级,但县政权建设取实,乡政权建设取虚,这是县乡两级宪法制度设计的主导性原则,这也是县政权能够约束和控制乡镇政权的根本性原因."1151目前乡镇政权为什么被某些学者称为空架子,正是由于县政权在乡级众多的分支机构瓜分和肢解了乡镇政府的职能,侵夺了乡镇的自主权,而这些分行政与法2003.10公共行政支机构在老百姓看来是乡镇政府的组成部分,所以一旦改进了镇村关系无疑是削弱了县政权的权能,动摇了其在农村的利益基础.其次是分利集团化趋势的增强制约了乡镇进行制度创新的能力.从目前的乡村政治发展过程来分析,尤其是在我们看了县级政府以上的政策在乡镇执行过程中遭到严重变形(例如中央关于减轻农民负担的政策文件经常下达,可负担总是越减越重)和基层干群关系的日益对立甚至冲突(如越级上访现象的不断增多)的现象后,可以同意某些学者认为的当今的乡镇政府正日益成为一股独立于国家与社会的力量,它不仅有自己特殊的利益,而且它在基层的特殊位置使得上级不得不默认这种独立力量在可控范围内的发展.那么,乡镇政权独立的利益来之何处?无疑是通过手中的有限制规权从农村,农民中汲取.而目前镇村之间的这种不规范关系是保证乡镇政权最大限度满足上级政府要求,又最有效地满足自身贪欲及其利益最大化的必要条件.因此,从乡镇政权本身利益关系的日益密切和与外部利益分离的发展来看,我们寄希望于乡镇政权来主动改进是不太现实的.3.微观上,村民主导的自发性制度创造难以逾越的政治困难.政府对制度创新实行严格的"进入iq-可证" 制.从我国建国尤其是20世纪70年代以来农村所经历的重大制度变迁的角度来考察,农民在其中所起的作用不仅是参与性的,更重要的是创造性的:如同当初的家庭联产承包责任制最初是农民自发的产物一样,村民自治最初也是农民群众自发创造出来的:但这里有一个不可忽略的重大变量存在,即国家或政府在变迁中所发挥的制度合法性确认作用,无论联产承包制还是村民自治制,都是在得到了国家的承认,支持以后才在全国范围内得以广泛推广的.所以当我们在考察农民在自主创造适合本地的制度规则同时,必须深刻地认识到这些规则规范最后能否起作用及其在多大范围和多大程度上发挥其影响都取决于政府的最后决策与支持程度.下面,我们来分析一下村民在解决行政化倾向问题上进行制度创新能否获得政府的"进入许可证"问题:我们认为,村民尤其是经历了多年市场经济浪潮浸润的村民,其作为经济人的理性是特别明显的,在有意识地进行涉及自身利益的制度创新时,必然要权衡利弊,综合考虑,分析制度创新的成本收益的预期对比结果.当他们在试图通过制度创新来解决村委会行政化倾向问题时,其获得的收益是较为明显的,最主要的就是使村委会摆脱在事实上的"准行政组织"地位和获得真正的村级自治主体的法人资格.具体来说,就是村委会可以依法拒绝基层政府强加给自己而又不在自己职责范围内的行政任务,并且可以在自治的原则范围内根据实际推行村民自治,无须"打肿脸充胖子"争创先进,村民则可以依靠村委会抵御来自上面打着"人民事业人民办"口号的"三乱"行为,减轻自身负担.而这种制度创新对政府的成本收益的影响,正如上面所分析的,政府的政治净收益却不高,甚至可能为负值.因此,从处于制度确认地位的政府来看,在不完善基层组织体系情况下,种种改变目前镇村关系的iQ:!政府与法治园一定一■投是t文件■隹啊d■与●议口陈洲《中共黄石市委党校湖北黄石435002】捕.耍其他境蓖性文件的存在有利于行政管理,但其存在的问题也不客忽视.文章分析了其他规范性文件存在的鼹蕙,提出誊{乏高其质量的t议,有利于规范其电.规范性文件的制作,贯谭醣落实宪法提出,十六大进一步强调"维护法科的统一尊产"的堍聃关量词其范性文件;问题;建议中圈分樊号D92'?文献标识码:A文章编号:1007-8207(2003]}10--0023~03什么是其他规范性文件?学界有三种解释:最广义的解释是一切国家机关制定的除法律,法规,规章之外的具有普遍约束力的决定,命令和措施.广义的解释是指行政主体在法定权限内制定的除行政法规,行政规章以外的具有普遍约束力的决定,命令,行政措施等:本文采用广义的解释.一,其他规范性文件存在的问题(一)制定主体混乱其他规范性文件是对公民,法人和其他组织具有普遍约束力,能直接产生权利和义务的书面文件,理应由行政主体制定,但现实中制定其他规范性文件的主体庞杂,随意性很大,主要表现是:l社会团体制定其他规范性文件.我国有一些_卒t会团体,如工会,妇女联合会,共青团等,由于其发展的历史悠久,规模很大,在团结群众,教育群众,保护特定群制度规范是政治净收益不高或为零甚至可能为负的制度,从而政府也就不会主动供给和认可该种政治制度形式.实行村民自治,由村民自己管理自己,这不仅是我国现代化进程中政治民主化的具体要求,而且也是在分析了以往的"双轨政治","人民公社体制"等乡村管理模式的基础E作出的新的探索.应当看到,虽然村民自治已发展了十多年,但较之一种管理模式的成熟与完善所需的时间显然是十分短暂的,所以我们对村民自治的发展要求不能过于苛刻,应该允许其有个稳步推进和不断完善的过程.不过,目前村民自治的深入推进不仅面临着体制约束,缺乏良好制度人文环境等问题,更面临着民主政治发展中的制度短缺困境,所以很难在短期内找出一个能够解决问题又兼顾各方利益的合适突破口.正如有的学者指出的,民主政治是一个要求全体人民参与的政治,也是一个对整个社会进行调控的政治.这是一个相辅相成的过程.中国这样的超大社会,严格地说世界上没有现存的模式可供选择,一定要在自己的社会文化中发展出一种模式.不仅是体制的设置,而且主要的收稿日期:20一D5—2D作者简介:陈洲,黄石市委党校科研科科长,法律副教授.体利益方面发挥着重大作用,社会影响很大.因此,不时有规范性文件出台.但是,它们是特定群体自愿结合的群众性组织,不是行政主体,因此.不具有制定其他规范性文件的职权2.转变了行政职能的组织制定其他规范性文4q-:由于机构改革的需要,一些国家行政机关转变了职能,由行政机关变为非行政机关,如纺织局变为纺织协会,轻工局变为轻工协会,石油化丁局变为石化公司等:这些转变了行政职能的组织仍然有一部分管理职能,习惯于像过去一样制定其他规范性文件:但必须明确,这种管理只限于内部管理,而不是政府对整个社会的管理,其管理的性质是截然不同的.因此.无权制定其他规范性文件.3企事业单位制定其他规范性文件.企事业单位只能对内管理,没有对外管理职能,但有些企事业单位却是操作性的安排.中国政治体制模式的形式是一个过程,可能是一个漫长的过程.I【注释及参考文献l[1】12】卢现祥:《西方新制度经济学》[M】,中国发展出版社1996年版,第91 页:[31141I121(美)亨廷顿:《变化社会中的政治秩序.IM】(王冠华等译).三联书店1996年版,第66—67,267页.『51(英)赫尔德:《民主的模式》[M】(燕继荣译),中央编译出版社1998年版, 第381页一f6117]徐勇:《中国农村村民自治》[M】,华中师范大学出版社1997年版,第213页:f81张静:《基层政权——村制度诸问题'1M】,浙江人民出版社2000年版,第45页:f91资料来自作者1998,1999,2000年在宁波,绍兴地区的调查:。