推进我国食品安全监管城乡一体化问题研究

推进我国食品安全监管城乡一体化问题研究作者：张炜达来源：《理论导刊》2012年第10期摘要：我国城乡食品安全状况差异明显，农村食品安全监管缺位，农民合法权益得不到应有的保障，影响了社会和谐与稳定。

文章在分析城乡间消费水平、消费观念、受教育程度、信息获取等方面存在的差距的基础上，指出了推进食品安全监管城乡一体化的障碍因素，并提出了推进食品安全监管城乡一体化的现实路径。

关键词：食品安全监管；城乡一体化；障碍；体制创新；消费安全中图分类号：R155 文献标志码：A 文章编号：1002—7408（2012）010—0022—04城乡一体化作为一个发展过程，意指在承认城乡经济社会发展差异性及互补性的前提和基础上，将城乡作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过城乡人口、技术、资本、资源等要素的双向互动，构建城乡相互融合、互为资源、互为市场、互相服务的制度安排。

城乡一体化旨在改变传统城乡二元结构的弊诟，让农民享受到与城镇居民同样的待遇和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

在食品安全监管方面，通过实施城乡监管一体化，可以促进和实现监管资源城乡配置均衡化、监管服务均等化，有助于消除农村监管空白或盲点，切实解决影响和危害广大农民群众食品安全的问题。

食品安全监管城乡一体化本质在于建立食品安全监管长效机制，突出基层公共服务和社会管理职能，逐步实现食品安全监管重心向农村及城乡结合部有序转移，建立起覆盖基层的食品安全监管体系，使城乡间的食品安全差距逐步缩小，以此有力地推进城乡和谐发展。

一、我国城乡食品安全状况差异性及其原因分析“民以食为天、食以安为先”，食品是人类生存的物质基础，食品安全是食品提供的内在要求。

食品安全不仅直接影响到广大人民群众的身体健康和生命安全，而且还关系着经济发展、政治稳定、社会和谐。

为保证食品安全，国家于2009年颁布了《食品安全法》及其实施条例，并对食品安全监管体制进行改革，明确各职能部门的职责，着力理顺食品安全监管体系，使食品安全状况得到了一定的改善。

但当前食品安全形势依然严峻，尤其是农村食品安全状况不容乐观。

商务部2008年对全国流通领域食品安全状况进行了为期半年的全面系统调查，调查结果表明，城市市场食品安全管理水平不断提升，而农村食品安全总体形势欠佳。

突出表现为农村市场监管不到位，制售假冒伪劣食品、过期食品、散装食品、无标签标识食品等现象普遍。

农村食品安全状况与城市相比，差异明显，究其原因，主要与城乡间在消费水平、消费观念、受教育程度、信息获取等方面存在的差距相关。

1.城乡消费水平及消费观念的影响。

消费水平及消费观念往往取决于收入水平的高低。

依据凯恩斯绝对收入假说理论，当前消费取决于当前收入。

按照边际消费倾向递减的规律，依感性经验，居民和家庭在收入水平比较低的时候，必然要消费掉大部分的收入以保证日常生活。

当收入水平上升到一定程度的时候，居民和家庭就会在各个人生阶段上对消费进行分配，以实现效用的最大化。

[1]可见，影响消费的主要变量就是收入，收入的变化会引起消费者在选择商品时所追求利益的变化。

对于食品消费来说，收入水平越高，食品消费需求就愈趋向从价格优先向品质优先方向发展。

收入差距决定了食品消费价值取向的差异。

[2]28改革开放以来，我国城乡居民收入水平显著提高，但城乡居民收入差距也呈现出持续扩大的趋势。

1978年到2010年，我国城乡居民收入差距状况呈现出先缩小后扩大的态势。

1978年到1983年，城乡收入差距逐年缩小，城乡收入比率（以农民收入为1）从2.56缩减至1.82。

1983年起，城乡收入差距虽有起伏，但总体趋势是逐年上升，到2010年，城乡居民收入差距指数已达到3.23，是1978年的1.26倍。

根据国际经验，当一个国家人均GDP处于800—1000美元阶段时，城乡居民收入差距指数为1.70。

显然，依统计数据来看，目前我国城乡居民收入差距过高。

以上仅是可统计的收入差距，如果将农民收入当中用于来年生产的投入扣除，再将城镇居民享受的公费医疗、国家对公办教育财政补贴、养老金保障、失业保险、最低生活救济等福利因素计算在内，城乡居民之间的实际收入差距可能要达到5—6倍。

由于城乡居民间实际收入差距较大，导致二者消费结构差异明显。

[3]根据《中国统计年鉴2011》数据显示，2010年，城镇居民家庭平均每人全年消费性支出为 13471.45元，农村居民家庭为4381.82元，二者相差近万元。

其中消费类型中差距最大的一项是食品支出，城镇消费支出为4804.71元，农村消费支出为1800.67元。

上述数据表明，城镇家庭的消费水平明显要高于农村家庭的消费水平。

此外，由于城乡居民在享受医疗、教育、生活保障等方面的差异，加之农村家庭人口相对较多，使得教育和医疗等发展型消费数额和比例增加，消耗了农村家庭相当部分的支付能力，作为生存型消费支出的食品支出，在数额和比例上被迫减少。

农村居民食品消费更多考虑的是价格因素，对食品安全的需求只能相对偏低。

而城镇居民食品支出更多趋向对食品品质的要求。

2.城乡居民受教育程度对食品安全支付意愿的影响。

消费者对食品安全的支付意愿是指消费者对食品安全改善所愿意支付的资金，既反映了消费者对食品安全改善的价值评价，也集中反映了消费者对食品安全的有效需求。

消费者对食品安全支付意愿的大小是决定食品安全市场能否长期存在并不断发展壮大的关键因素。

[4]随着城乡收入差距的拉大，农村居民对教育支付能力不足，从而降低了对教育的有效需求。

同时，在城乡二元结构下，公共投入在城乡之间分配不均衡，相对城市而言，农村基础教育经费不足，城乡基础教育投入差异明显。

导致农村居民的文化程度与城市居民相比有很大差距。

国家教育科学规划课题“我国高等教育公平问题”的研究指出，随着学历的增加，城乡之间的差距逐渐拉大。

在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.50倍、16.50倍、55.50倍、281.55倍、323倍。

农村居民人均教育年限为7.60年，比城镇居民低3年。

[5]城乡间的教育差距使得许多农村居民缺乏对各种食品安全风险的认知能力，对食品安全相关知识知之甚少，自我保护意识不强。

如土豆发芽后就不应该再食用，仍有村民不知道这个常识；瘦肉精的残留对人体伤害较大，但有部分村民甚至没有听说过瘦肉精。

当自身权益受到侵害时，往往忍气吞声，自认倒霉，很少运用法律武器来维护自己。

即使一些农民在遇到食品安全问题时寻求救济，但由于不知如何申诉投诉，加之考虑往返路费和检测、鉴定费用，往往望而却步。

同时，受知识水平所限，农民的整体技术素质不高，对食品安全缺乏认识和技能，相当一部分农民在农业生产中不能正确使用农药和兽药，而作为整个食品供应链源头的农业，食品安全源头风险会随着食品供应链传递下来，使得食品安全面临潜在的威胁。

[6]3.食品安全信息获取渠道差距的影响。

从获取食品安全信息的渠道来看，城乡居民无论从机会还是能力上都存在不小差距。

现实生活中，消费者获取食品安全信息的渠道主要包括新闻媒体、互联网络、厂商宣传等，但城乡居民从上述渠道获取信息的能力有着较大差异。

《中国统计年鉴2011》数据显示，2010年城乡居民家庭平均每百户拥有彩色电视分别为137.43和111.79台，二者之间存在一定差距。

而且，与城市相比，农村有线电视普及率较低，电视信号少且接收差，导致通过电视获取食品安全信息的效率在城乡之间出现了差异。

此外，随着互联网技术的发展，许多地方相继建立了食品安全宣传和监督网站，发布食品安全信息，受理食品安全违法案件的投诉、举报。

但从目前城乡电脑普及率来看相去甚远，2010年城乡居民家庭平均每百户拥有家用电脑数量分别为71.16台和10.37台，二者相差将近7倍。

依据2012年1月份中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的《第29次中国互联网络发展状况统计报告》，2011年，农村网民规模占整体网民比例为26.5%，远低于城镇73.5%的网民规模比例。

有57.8%的农村非网民表示“不懂电脑/网络”是其不上网的原因。

农村居民自身缺乏电脑和网络使用技能是制约我国农村地区互联网发展的重要障碍，直接导致农村居民很少能通过互联网络获取食品安全信息。

此外，受城乡消费水平、消费观念及文化教育的限制，即使食品生产经营单位明示了产品的品名、标签、来源等信息，相当多的农村居民在购买食品时往往仍以“价格优先”为价值取向，对食品内在品质关注较少，对标签中的许多专业名称和术语也很难真正理解，难以辨别信息真伪。

安徽阜阳“劣质奶粉”事件后的调查发现，农民们大多没听说过雀巢、伊利等著名的奶粉品牌，商店出售的一些奶粉品牌就连零售商也无法辨别质量。

相比农村居民，城市居民对食品安全信息源的识别能力及利用程度就要高得多。

[2]29二、食品安全监管城乡一体化的障碍因素1.城乡二元结构的障碍。

目前，由于城乡二元结构的存在，导致城乡分割状态明显，地区发展不平衡，城乡贫富差距、文化素质差距扩大，已经严重影响了农村家庭生活质量和消费水平的提高。

在城乡二元结构下，农村地区公共服务落后，食品安全监管存在“重城镇、轻农村”的情况。

食品安全监管资源主要集中于省市一级，在食品生产经营者数量众多、分布散乱、更需要加强监管的农村（尤其是在城乡接合部和边远山区）地区反而监管缺失。

城乡二元结构造成主要以农民为主的低收入群体过多，依据恩格尔定律，一个家庭收入越少，家庭收入中（或总支出中）用来购买食物的支出所占的比例就越大，随着家庭收入的增加，家庭收入中（或总支出中）用来购买食物的支出比例则会下降。

国际经验表明，当恩格尔系数（食品支出总额占个人消费支出总额的比重）在50%以上，人们更多关注的是食品数量是否足够；在40%至50%之间，人们开始逐步关注食品质量安全；在40%以下时，人们更多关注的是食品是否足够安全。

根据《中国统计年鉴2011》数据显示，2010年中国农村居民家庭恩格尔系数为41.1%。

一些中西部欠发达地区农村居民家庭恩格尔系数依然维持在50%以上。

城乡二元结构导致的农村居民食品消费整体支付能力较低是实现食品安全监管城乡一体化的掣肘。

2.信息不对称。

信息不对称指交易中的各方拥有的资料不同。

一般而言，卖家比买家拥有更多关于交易物品的信息，往往处于比较有利的地位，由此造成不对称信息的交易活动。

信息不对称的发生，会引起生产、经营者的机会主义行为以及消费者的“逆向选择”，最终导致食品质量安全问题的发生。

在信息经济学中，根据消费者与厂商的信息不对称程度将产品分为搜寻品、经验品和信任品。

搜寻品表示买卖双方处于对称信息结构，购买之前消费者能够通过视觉或触觉检查商品的质量，了解其特性。

经验品和信任品表示买卖双方处于不对称信息结构。