我国食品安全监管体制的完善：现状与反思

≯　｜　治理　

我国食品安全监管体制的完善：现状与反思　

焦明江　

【摘要】食品安全一直是关乎国家发展、社会稳定和每个人生命健康的重大问题，如何妥善解决食品安全领域存在　

的种种问题，已经成为我国政府当前面Ｉｌ当的重要任务。文章针对我国食品安全领域的现状及食品安全监管体制中存　

在的漏洞提出相关建议，以期为解决日趋严重的食品安全问题提供参考。　

【关键词】食品安全监管体制现状反思　

我国食品安全领域的现状　

近年来，我国食品安全问题层出不穷，引发社会广泛关　

注，仅在２０１２年上半年就出现了诸如“毒胶囊”、“果冻中添加　

工业明胶”、“苹果套农药袋”以及屡禁不止的“地沟油”上餐　

桌等问题，还有前几年曝出的关于奶制品中三聚氰胺超标、山　

西老陈醋９５％为勾兑醋、成色低劣的白燕添加硝酸盐染制成血　

燕、毒馒头、毒豆芽等等。目前，我国食品安全领域出现的各类　

不良事件，已经极大地影响了公众对于食品安全的信心，这种　

现状主要集中体现在以下三个方面：　

其一，食品安全事件频发，严重损害社会公共利益。日常　

生活中，每个人都是消费者，都无法摆脱食品安全问题的阴影。　坊间流传着这么一种说法：生产加工那类食品的人绝对不吃　

某类食品。层出不穷的食品安全事件，严重降低了人们对食品　安全的信任，对于外出就餐，甚至是家庭餐桌都存在着不信　

任感。食品安全本应是食品生产加工领域最低限度的保证，但　

是事实正好相反，食品生产加工行业难以保证最基本的食品安　

全，直接损害了社会公共利益。　其二，食品加工行业危机四伏，形成企业乃至行业株连的　

情形。近几年的食品安全问题一旦曝光，不仅危及出问题的企　业自身，还直接危及整个行业。食品安全问题一经查出，往往　

并非是一个企业的违规操作，而几乎是该行业所有企业都在刀　尖上起舞，并且集体讳莫如深。近几年的食品安全问题已经变　

成了十分敏感的问题，只要曝光一例，必然产生波及效应，严　重地影响整个行业。所造成的直接恶果是伤害消费信心，消费　

者陷入了整体失望，觉得只要涉及食品安全领域，什么都无法　

信任，也不值得信任。食品安全领域的问题似乎已经达到一发　

不可收拾的地步，很难让消费者去相信无良企业家，而且并非　

只是少数人缺乏最基本的良知，而是几乎整个行业的人，无人　

去找回自己的良知。　其三，食品安全监管体制无力，政府监管缺位。食品安全　

４　６　１人民论坛’ＰＥ。ＰＬＥ。ｓ　ＴＲＩＢｕＮＥ　的监管应当是一种全方位多角度的监管，既包括事前的监管，　

也包括事后的监管。但是我国目前的食品监管却体现出一种强　烈的无力感，往往是食品安全事件曝光后，才会溯及食品监管　

的追责。不论是事前的防范还是事后的追责，都暴露出我国食　

品安全监管体制的诸多不足。食品安全领域中政府监管无力　

及缺位现象直接引发了食品安全领域诸多问题的发生，且一旦　

查出便是整个行业的大问题，加剧了人们对于食品安全的不信　

任感。　

我国食品安全监管体制的现状　

食品安全标准是食品安全监管体制构建的基础，只有充　

分认识到我国食品安全标准的现状，才能有针对性地制定出　符合人民生活需求的食品安全立法，政府才能做到有法可依，　

才能构建科学合理、安全可靠的食品安全监督机制。在食品安　

全领域真正实现防患于未然、源头治理的途径就是制定并严　

格执行食品安全标准，但问题恰在于我国的食品安全标准“不　

标准”。这是受当前的经济发展水平的制约，也是经济高速发　展的副作用。我国大大小小的食品安全事故均体现出我国食品　

安全标准“散”、“乱”、“差”等特点。而食品安全监管体制涉　及多个部门的合作，不是一个部门能够一力解决的，在食品生　

产、加工、运输、储藏和流通各个环节都会由不同的部门来通　力配合保证食品安全监管工作的顺利进行。通过解读我国《食　

品安全法》的相关规定，可以大致梳理出我国目前食品安全监　

管体制的脉络。　

首先，对食品安全标准进行系统而细致地规定，用于指导　

食品安全监管执法工作。第一，为各种食品安全标准进行统一　

界定。《食品安全法》率先明确了我国食品安全标准的适用类　

型，肯定了强制执行标准，否定了其他一切的非强制执行标准，　

即非强制执行食品安全标准在我国食品安全监管体制中不得　

适用。第二，明确了食品安全标准的动态性，食品安全标准并　非一成不变的，而是根据社会生活的变化而相应作出机动的调　整，即建立食品安全风险评估制度。定期对食品安全风险作出　

评估，根据评估结果发现食品安全隐患，制定出与时俱进的食　

品安全标准。第三，贯彻以人为本的食品安全标准理念。食品　安全不仅应达到无毒无害的标准，还应符合营养要求。　

其次，政府应加大力度，强化食品安全检验工作。食品免　检制度一直是一个备受社会诟病的制度，原因主要有二：一是　

食品免检制度自身的逻辑漏洞无法填平，企业过去的诚信并　

不能作为企业当前及未来诚信的保证；二是食品免检制度造　

成的后果严重，食品免检制度似乎成为企业的“免死金牌”和　

“金字招牌”，误导广大消费者的同时，也助长了企业间的不公　

平竞争，缺乏强有力的外部监督，企业自身也丧失了内部监督　

的动力，生产出的食品安全难以保证。食品免检制度蕴藏着许　

多法律风险及道德风险，笔者认为十分有必要对其进行规避。　

另外，食品检验是政府相关工作部门的职责，是政府作为的体　现，因此不应放弃食品检验职责，给食品安全埋下隐患。因此，　

《食品安全法》中明文禁止负有食品安全监督管理职责的政府　

工作部门对食品实施免检，并且进一步规定了要加大食品检验　

的力度，由县级以上的工商行政管理、质量监督、食品药品监　

督管理部门进行定期与不定期结合的抽样检验。　

再次，完善问责机制，从源头上杜绝食品安全领域发生腐　

败。食品安全涉及每个人的生命健康，在食品安全领域发生贪　

污腐败对于人民群众生命健康的影响也就更为严重。在食品安　

全事故发生后，暴露的往往是政府相关工作人员玩忽职守或者　唯利是图，给不符合条件的食品生产者发放许可证，又怠于履　

行保护消费者合法权益的职责，有损政府形象和消费者权益。　

因此，立法的重点在于完善问责机制。《食品安全法》中明确地　

规定了食品安全事故中地方政府主要领导以及监管部门主要领　

导所应承担的法律责任，直接负责的主管人员及其他直接责任　

人员也应因怠于履行监管职责而需承担相应行政责任。这里需　

要注意的是问责机制并不能成为免除国家赔偿责任的理由，而　只是政府就不当作为而承担的一种责任形式。　

最后，食品安全监管制度的核心在于以人为本。食品安全　

监管部门在落实法定职责的同时，应当注意将以人为本的理念　

作为指导思想，妥善地贯彻于工作进行的各个环节。在监管工　

作进行的过程中，要注意兼顾公平与效率，把握好管理与服务　

两种职能，厘清监管与维权的关系。监管工作设立的初衷正是　出于保护处于弱势的消费者利益以及维护公共利益的需要，因　

此贯彻以人为本的理念符合监督管理工作的内在要求。　

关于我国食品安全监管体制的反思　

食品安全监管体制是多个部门通力合作参与的体系，这是　由食品安全涉及环节的广泛性所决定的。食品安全属于“一个　

部门管不了”的情况，但是“一个部门管不了”，往往陷于“多　

个部门不好管”的尴尬境地。因此，如何建立快捷高效、信息　

共享且无缝对接的食品安全监管体制是值得我们深刻反思的　

问题。　

目前，我国的食品安全监管体制存在的关键问题在于监管　

重复和监管盲区并存的尴尬。监管重复是由于食品生产流通环　

节众多，监管部门的权限划分不明，例如：农业部门负责农产　

品在初级加工生产的监管，而生产加工环节则由质检部门负责　

监管工作，再下一个流通环节由工商部门负责食品安全监管工　

作，消费环节的监管由卫生部门负责，食品药品监管部门负责　

食品安全的综合监督。负责前后食品安全监管工作的职能部门　

彼此间缺乏信息沟通，既有可能发生重复检查的行为，又可能　

存在侥幸心理寄希望于别的监管部门履行监管职责。　

因此，在食品安全监管工作中亟需打破“一个部门管不　了，多个部门管不好”的怪圈。首先，在立法上应当从源头上分　

清不同监管部门的职权划分，以便快捷高效地实现监管职能，　

认真及时地完成监管工作。其次，坚持和完善“多龙治水、分段　

监管”管理思路，做到进一步的信息互通和共享，定期通报本　

部门食品安全监管工作成果，避免重复监管，同时也避免监管　

盲区。最后，食品安全监管工作是涉及国计民生的大事，对于食　

品安全监管的工作不能仅依赖有关监管部门，同时需要本级政　

府积极督导，切实做好本行政区域的食品安全监管工作，《食　

品安全法》中也将政府作为负责、领导、组织、协调本行政区域　

食品安全监管工作的责任主体，将食品安全监管作为政府的重　

要工作职能之一。但此种做法也并非完全合理，因为本级政府　与被监管企业之间有着千丝万缕的利益往来，政府出于保证　

财政收入、实现政绩等多种因素的考量，可能会在履行食品安　

全监管职责中有所疏忽。　

基于我国食品安全领域的现状，我国食品安全监管体制　

略显滞后，通过对这些问题的反思，能使我们找到食品安全监　

管体制的薄弱环节，对其进行有针对性的修订补充。食品安全　

监督管理工作任重而道远，需要政府部门更加关注，投入更多　的精力切实履行监管职责。匾雪垦圄　

（作者单位：河南大学法学院）　责编，韩露（实习）　

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