第二讲中国行政法学的理论
基础．
第二讲中国行政法学的理论基础
教学目的：通过本章的学习使学生掌握行政法理论基础若干观点，领会平衡论、控权论、管理论、服务论的主要内容，掌握应如何理解行政法理论基础。教学重点：行政法理论基础若干观点；教学难点：应如何理解
行政法理论基础。教学内容：
第一节行政法理论基础若干观点
第二节关于“平衡论”
第三节关于“控权论”
第四节关于“管理论”
第五节关于“服务论”
第六节应如何理解行政法理论基础
第一节行政法理论基础若干观点
目前国内行政法学界在行政法是什么和行
政法的理论基础的认识上，观点颇多、分歧颇大。这些观点概言之主要有：
第一种观点认为行政法是管理法。该学说被后来的行政法学者称为“管理论”。流行于原苏联、东欧各国和早期的我国。该说认为，行政法的基础是国家管理或国家行政管理
范围内的社会关系。……行政法就是有关行政管理的法或调整行行政法的原则就政管
理范围内的社会关系的法，
是国家管理的原则，行政权就是行政机关适用法律规范对行政事务进行管理的权力，行政行为就是国家行政管理活动，行政法律体系就由管理者、管理活动和被管理者对管理
者及其管理活动的监督等三部分法律规范
构成，等等。
第二观点认为行政法是控制行政权的法。该学说被行政法学者称为“控权论”。控权论主要流行于英美法系国家，并影响到包括近年来我国在内的许多国家的行政法理论。该理论认为，行政法是控制行政权，防止行政权滥用，以及当行政权被滥用时如何予以补救的法，认为行政法主要是指行政程序法。该学说认为，行政法由下列三部分构成：第一，有关行政机关权力的法律。第二，有关行使行政权要件的法律。第三，有关对不法行政行为补救的法律。认为行政法学仅仅以上述问题为研究对象；发展到当代，控权论又有所修正，即控制权力不能妨害行政机关对公共利益的维护和必要的行政效率。
第三种观点认为行政法是平衡公益和私益
的法，该学说称为“平衡论”。是以罗豪才教授为代表的部分行政法学者提出的，该理论最早发表在《中国法学》1993／1，题目为《现代行政法 3．
的理论基础——论行政机关与相对一方的
权利义务的平衡》。目前，“平衡论”在我国已有与“管理论”相抗衡之势。“平衡论”的主要论点有：（一）行政法的本质是平衡法；（二）行政法史是一部平衡史；（三）行政是一个平衡的过程；（四）行政法的内容是权利义务的平衡；（五）平衡是行政法制建设和行政法学研究的指导。持该论的学者认为：古代行政法本质上是“管理法”；近代行政法总体上是“控权法”；现代行政法实质上是“平衡法”。
第四种观点认为现代行政法实质上是服务
行政法，它的价值取向在于维护社会秩序，增进社会福利，实现法治社会。该学说又称为“服务论”。它的基本含义是：为了使政府能够更有效地为全体人民和整个社会提
供最好的服务和最大的福利，法律授予其各种必要的职权，使其能够凭借该职权积极处理行政事务；但是行政职权的行使不得超越法律授权的范围，更不得对人民的自由和权利造成侵害。
第五种观点，“公共权力论”，此论认为马克思主义的“公共权力论”是行政法的理论
基础；
第二节关于“平衡论”
4．
有人认为“平衡论”是从价值层面或哲学层面研究行政法，依笔者理解，“平衡论”从行政机关与公民间的权利义务分配标准
的角度认为双方应处于一种平衡状态，是从权利义务的法律关系来建构行政法理论的，尚未达哲理或价值层面。
就“平衡论”的自身界定和理解来看，平衡论者（为述说上的方便笔者将持此种观点的人简称为平衡论者）认为行政法是“保证行政权与公民权处于平衡状态的平衡法”，其理论基础是“平衡论”，平衡论的“基本
含义是：在行政机关与相对一方权利义务的关系中权利义务在总体上就是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。平衡论也可称之为‘兼顾论'，即兼顾国家利益、
公共利益与个人利益的一致。……在我国，
国家利益、公共利益与个人利益在根本上和总体上是一致的、统一的。这正是平衡论存在的客观基础。”在平衡的具体的内涵表现
上还包括“公共利益与个体利益的平衡以及效率与公正的平衡 5．
等”。认为平衡是“行政法的基本精神”，是行政法的价值追求，是一种状态，是一种过程。平衡论者还认为平衡（行政机关和相对一方权利义务的平衡）是现代行政法的实质，是行政法的精义。
1.从目前有关“平衡论”的论述来看，笔者以为存在下列缺陷和值得质疑之处：其一，行政法是什么和行政法的理论基础应该是两个不同的命题，但平衡论者认为行政法是平衡法，相应地行政法的理论基础就是平衡论，如此岂不是将二者相等同或者相循环地理解。同样地基本精神、实质、精义（主要内涵）、状态、过程、目的等都应
是不同的概念，它们之间有明显的区别，但从其所著述来看，它们都是“平衡”二字。从这种理解来看，行政法是平衡、行政法的理论基础是平衡、其价值是平衡、其精神是
平衡、其内涵等也都是平衡，似乎除了平衡外还是平衡。
其二，平衡论者认为平衡论就是“兼顾论”，兼顾国家利益、公共利益和个人利益三者的一致。法律是社会关系的调节器，其功能在于协调各种利益冲突和价值冲突。兼顾三者间的利益，是我国法律调节利益关系矛盾应遵循的价值准则。这 6．
种法律的价值准则和要求同样也适用于行
政法的调节。这种兼顾三者利益间的一致，并非行政法所独有。因此，所谓“兼顾论”可以说是一种体现普遍法律价值准则的观点，从这一个角度来说，提出“兼顾论”（平衡论）是无什么意义的。
其三，平衡论者认为平衡论存在的客观基础就是我国国家利益、公共利益与个人利益的一致。对此笔者也有不同的看法。首先，既然作为（各国）现代行政法的理论基础，就不应仅限于我国；其次，如果各种利益主体的利益是一致的，也就没有冲突，也就无需法律去平衡，正是因为存在不同的利益主体，各自之间又有不同的利益要求和主张从
