试论我国政府的绩效审计
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试论我国政府的绩效审计
作者：赵 娟
来源：《管理观察》2009年第29期
审计产生于受托经济责任关系,实施审计监督,是为了审查评价受托者所负经济责任的履行情况,进而确认、解脱其经济责任。绩效审计是对被审计单位在经营管理诸方面所负的经济责任履行情况进行评价。相对于财务审计而言,绩效审计是对全面经济责任履行审查与评价被审计单位在经营管理中是否讲求经济、效率与效果,加强对经济的有效管理和监督,更好地满足了社会公众及其代表的需要。政府绩效审计不同于一般的财务审计,它立足于考察政府管理部门的工作政策、目标、控制及决策的最优化,是一种较高层次的审计活动。笔者拟对我国政府绩效审计的特点、内容及开展政府绩效审计应注意的几个问题进行初步的分析探讨。
一、政府绩效审计的特点分析
(一)政府绩效审计审计的对象的广泛性与复杂性。政府部门及行政事业单位的绩效审计主要对象虽然是其业务活动和资源使用情况,但由于这些单位的业务工作具有很广的辐射面,具有宏观管理和调控作用,单从其本身审计不可能得出正确的结论,只有将受其影响的有关部门和有关单位列为审计对象,进行有目标的全面审计,才有可能取得较为正确的结论。
(二)政府绩效审计审计标准的综合性。政府组织往往是非盈利机构,其业务活动的效益既有经济效益,又有社会效益。经济效益的衡量可运用价值指标,而社会效益无法量化,需运用定性标准,不如财务审计标准那样明确或容易制定,这就需要考虑分析各个被审单位或项目的具体情况而进行综合评定。政府投资建设的大多数项目其效益表现为不可见的、间接的社会效益,如建设学校、环保绿化、提供精神产品等,这样的效益审计就很难获取审计证据,特别是量化证据,发表审计意见不象财务审计那样单纯。
(三) 政府绩效审计考察管理部门工作政策及决策的最优化。审计全过程始终着眼于指出症结所在,挖掘潜力这一中心,着眼于提高效率和增强效果。由于政府绩效审计是对政府在经济管理、经济监督中的经济行为进行审计,从而检测政府工作绩效的评价性活动,绩效审计的结论必须令人信服,要具有指导性意义,这就对审计人员的素质提出了更高的要求。
(四)政府绩效审计过程的延续性。政府部门的管理绩效,有的可以马上体现出来,有的可能要经过几个月、甚至多年才能慢慢地显现出来。政府绩效的滞后性,势必要求进行追踪审计,以取得较为全面而准确的审计结果。因此,政府绩效审计在大多数情况下均要进行延续审计。
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二、政府绩效审计的主要内容
(一)政府财政绩效审计。财政审计是国家审计永恒的主题。财政绩效审计就是审计机关通过一定方式对政府组织经济活动中资源配置的经济性、效率性、效果性的监督活动。对财政资金的效益主要体现为宏观的社会效益,如投资和生存环境的改变,就业率的提高。对财政绩效审计主要对财政预算支出计划审计及财政决算审计。对财政预算支出的绩效审计,主要是对公共支出安排是否注重财政公共支出的结果和优化。对财政决算绩效审计主要是通过审计弄清财政资金的效益,帮助被审计单位总结经验,提高财政资金运行的有效性。
(二)改进建设投资项目审计。即对国家建设项目效益性的审计,国家建设项目是指以资产投资或者融资为主(即占控股主导地位)的基本建设项目和技术改造。对投资项目绩效审计的目的是审计投资是否以最低的消耗、最好的质量和最快的速度取得的,使用后能否达到最理想的经济效社会效益。
(三)财政专项资金审计。专项资金是预算安排的或有关部门、单位依法组织的,具有特定用途的财政性资金,如社会保障资金、农业开发资金等。对专项资金的绩效审计,除对资金使用的真实性、合法性进行审计,还要对专项资金的使用效果进行审计,主要评价专项资金使用的效益和效率的高低。
(四)行政事业支出绩效审计。我国行政事业单位的“无效支出”己在一定程度上得到了控制,但公共支出的结构、效果是否存在问题只有通过绩效审计才能得出结论。为避免重复审计,可以结合单位领导干部经济责任审计,对行政事业单位的支出进行绩效审计,检查、评价支出的经济性、效率性和效果性,并由此促进和加强部门预算的管理,解决支出管理失控、资金损失浪费等问题,同时也对单位领导在任职期间经济责任履行情况作出客观评价。
(五)国有企业资产使用效益的审计。包括对国有企业及国有控股企业资产使用效益审计,通过对国有企业资产的绩效审计,能逐步建立国有资产充分利用、保值增值和防止流失的机制。
三、开展政府绩效审计应注意的问题
(一)以财政财务收支审计为基础开展绩效审计。审计署提出审计重点要由财政财务收支审计向绩效审计过渡,并不代表放弃财政财务收支审计。政府绩效审计是在财政财务收支审计上发展的一种独立审计形式,它与被审计单位的财政财务收支有着密切的關系,在审计目的“真实、合法、效益”三者当中,真实性是前提和基础,只有确定其真实性,才能进一步检查其合法性,评价龙源期刊网
其效益性。因此,在实施审计过程中可以将财政财务收支审计和政府绩效审计有机地结合起来,准确反映被审单位经济运行的质量和经济效益。
(二)从事后审计为主向事前、事中审计为主转变。公共资金支出、特别是建设性项目的事前预算、可靠性分析以及经常性支出的定额控制等内容对其资金使用效益影响很大,绩效审计应突破单纯的事后审计的传统方式,转移到事前、事中审计上来,对政府的重大经营决策、重点投资项目等实行事前审计监督。政府绩效审计除了要进行有效的事后监督外,更应在事前预防和事中控制中发挥积极作用,对审计事项在相关部门作出重大决策前,审计部门应提前介入决策程序,预测决策可能存在的风险,在审计事项实施过程中,定期对项目的实施情况进行监督,将财政资金支出风险降到最低限度,最大限度地发挥公共资金使用的效益。
(三)建立和完善具体的指标评价体系,对审计事项作出科学的评价。政府绩效审计中存在的最直接的难题来自于评价标准。我国政府绩效审计刚起步,还没有形成一套对政府公共资金使用效益的评价指标体系,而对于政府部门使用资金的社会效益也很难量化评价。为此,要认真总结在经济责任审计、专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验,尽快建立一套科学可行的指标评价体系。经济效益的评价可以参考企业经济效益指标评价而定,对于社会效益的评价可以根据不同行业、不同性质的内容而定。审计人员在对具体事项作出评价时,要根据具体审计项目确定评价内容,在作出评价时要把握审计范围和评价内容的一致性。在审计过程中存在证据不足、事实不清、法规不明的问题不能轻易评价,以防止审计风险。
(四)应用多学科领域的知识采用多种绩效审计方法。政府绩效审计在搜集审计证据和评价过程中除运用了财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析性复核等技术方法以外,还广泛地运用了调查研究和统计分析技术。在实施绩效审计过程中,审计人员要根据具体情况决定采用哪一种审计的技术和方法。不论审计人员决定采用什么技术和方法,都必须以保证审计报告的客观性和公正性为原则。
(五)加强审计队伍建设。政府审计部门开展对审计人员的业务培训,提高他们的综合素质。由于政府绩效审计方式和评价的特殊性,要求审计人员不仅要具备财经、审计方面的知识,还要通晓经济管理和工程等多方面的知识。审计机关要吸纳多学科的专业人才,要加强对现有人员的培训,使其掌握和了解多学科的知识,提高综合素质。◆
作者单位:河南郑州人民医院
