我国旅游法规中存在的问
题及对策
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摘要：本文结合中国旅游立法的现状,提出了旅游法规中存在的问题,分析了中国旅游立法的相对滞后给旅游业带来的不利影响,从而促使相关立法机关重视旅游立法,进一步健全和完善旅游法律法规。伴随着我国旅游业的发展，我国的旅游法制建设也取得了一定的成绩，旅游法规已初步形成体系。但不容否认的是，我国的旅游法建设还存在不少问题，如旅游法规层次不高、内容不配套、部分法规不够严谨、缺乏可操作性、执法力度较弱等。要完善我国的旅游法体系，应从做好旅游法规的配套、清理现有法规、加强国际间法律交流与合作等方面入手。
关键词：旅游法规；问题；完善；旅游业法制建设
伴随着改革开放的进程,我国旅游业也发展起来。中国进入ＷＴＯ后,旅游业作为一种产业,成为了新的国民经济增长点,在社会发展中起着重要的作用。然而在旅游业蓬勃发展的今天,规范旅游行为的旅游法规由于受当时客观原因的限制出现了一些与发展中的旅游业不相适应的情况。法律制度的不完善给旅游业带来了不利的影响,使我国旅游业的可持续发展和旅游大环境的建立面临严重的挑战。
学术界较为一致的意见认为，“旅游法通常是指调整旅游活动领域中各种社会关系的法律规范的总称”。新中国成立以来，我国的旅游法从无到有，到现在已渐成规模。这些旅游法规在发挥了重要作用的同时，也存在不少问题。构建新的完善的旅游法体系是当前我国旅游业发展新阶段所面临的重要课题。
一、现阶段我国的旅游法律法规体系
随着生活水平的提高，旅游意识的增强，我国的旅游人数不断增加，旅游已日益成为人们日常生活当中的重要组成部分。2008年国内出游人数已达17.1亿人次。如今，我国已经形成了世界上最大的国内旅游市场，并成为全球第四大入境旅游接待国和亚洲出境人数最多的国家，成为全球增长最快、影响力最为广泛的新兴客源输出国。同时，一些新的社会关系也随着旅游业的发展而产生，如旅游行政管理部门与旅游经营者、旅游者之间的关系、旅游经营者相互之间的关系、旅游经营者与旅游者之间的关系、旅游主体与旅游资源的关系、旅游资源开发与环境保护的关系等等。这些新的社会关系，有的可以分别纳入民事法律关系、经济法律关系等的范畴中去，套用现有的法律法规进行规范，有的则不行。而且随着旅游业的迅猛发展，这样的社会关系还会越来越多，这就要求我们不断地制定和完善相关的法律法规，以维护正常的社会经济秩序。我国旅游法制建设可以追溯至新中国成立之初。1950年11月，《外国侨民出境暂行办法》、《外国侨民旅行暂行办法》颁布实施，这应算是新中国最早颁布的旅游法规。党的十一届三中全会以后，旅游法制建设被提上重要议事日程。1985年，国务院发布《旅行社管理暂行条例》，这是我国第一个规范旅行社的单行法规，它标志着我国旅游法制建设的新突破。随后，一系列旅游法规陆续出台，初步形成了我国的旅游法体系，对旅游法的研究也取得了一定的成果。
但旅游法毕竟是新近产生的一个法学分支，旅游法研究的很多领
域还未达成共识，比如在旅游法体系的构成方面，学术界就尚未形成统一意见。其中较为有代表性的观点认为，旅游法应该包括旅游基本法、旅游行政法规、旅游部门规章、关于旅游的国家标准及行业标准、地方旅游法规、内容涉及旅游的其他法律法规、我国签署的有关旅游的国际条约等。
上述观点只是较为理想的旅游法体系，并不代表现实的旅游法体系。目前，我国旅游法体系的大致构成如下：
（一）旅行社管理方面的法规
对于旅游业来说，旅行社是旅游业的龙头。旅行社利用其信息优势、经济优势及对行程多个环节的掌控，对参团旅游者的人身、财产安全有着较大的影响。我国现行旅行社监管制度的依据首先是2009 年 2 月 20 日颁布的《旅行社条例》，1996 年，国务院发布了《旅行社管理条例》，2001 年，为履行我国加入 WTO 的承诺，国务院对《旅行社管理条例》进行了适应性修订，增加了“外商投资旅行社的特别规定”一章。而 2009 年公布公布的《旅行社条例》，是对《旅行社管理条例》的一次全面修订，并于 2009 年 5月 1 日施行。其次是 2009 年 4 月 3 日国家旅游局发布的《旅行社条例实施细则》。《旅行社条例》及《旅行社实施条例细则》对旅行社的含义及边界、旅行社的设立条件及程序、旅行社质量保证金的缴纳与使用、旅行社的运行规范、旅行社法律责任等做出了较为详尽的规范。
（二）导游管理方面的法律、法规
有人将导游人员称作旅行社的代表，也有人把导游人员称为民间
大使。无论对其冠以何种称号，均说明导游人员在旅游业中的地位与作用。我国现行导游制度的法律依据是国家旅游局于 1987 年发布的《导游人员管理暂行规定》，在此基础上国务院又于 1999年 5 月修行发布了《导游人员管理条例》和 2001 年 12 月国家旅游局出台的《导游人员管理实施办法》。为了与时俱进，满足旅游市场的现实需要，从而规范导游活动，保障旅游者合法权益，以上两部法案对导游人员的定义、范围和人员的资质条件都做出了详细的规定。
（三）旅游景区的建设、保护和管理的法律、法规
旅游活动的对象除了旅途沿线的自然风光、风土人情外，更重要的对象是特定的旅游景区，这说明了旅游景区在旅游业中处于核心地位。现行旅游景区的基本状况是分散立法，没有统一立法。旅游景区的分散立法是指旅游景区的立法根据旅游景区依托资源的种类而立，如《风景名胜区条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《森林公园管理办法》等。
以上这些规制旅游景区方面的法律、法规，确立了旅游景区的市场准入制度、门票制度、服务规范制度、流量控制制度。
（四）地方性旅游法规
地方性旅游行政法规包括各地方行政区人大及常委会颁布的规范性文件以及地方人民政府发布的规范性决议。而开启地方旅游立法先河的是 1995 年海南省人大常委会批准制定的《海南省旅游管理条例》，这是我国第一部地方旅游法规。目前，除去港澳台外，我国目前 31 个省、直辖市、自治区均已完成了各行政区域内的旅游立法工
