新金融监管体制下银行业监管体制的路径选择

新金融监管体制下银行业监管体制的路径选择闫夏秋（河海大学法学院，南京㊀２１００９８）内容提要：金融危机后十年间，我国开启新一轮金融监管体制改革，设立金融消费者保护局㊁国务院金融稳定发展委员会，以及重新组建银行保险监督管理委员会，形成 一委一行二会 的新金融监管框架㊂我国金融监管体制改革具有渐进性和强制性特征，有利于减少新制度推行的摩擦阻力，但增加了强制性手段的制度惯性㊂银行业监管体制改革是历次金融监管体制改革的先驱，其面临的改革阻力最大，遗留的滞后理念和历史痕迹最多㊂银行业监管体制受计划经济时期强制性制度变迁的惯性影响，注重机构监管和主体立法，较为严格的准入门槛限制了银行业市场主体的多元化和信贷市场的多层次发展；随着市场经济的深入发展，现行银行业监管体制未能明晰金融消费者权益保护的权责，难以应对综合经营，无法满足多层次信贷需求，已落后于新的金融经营体制和监管体制㊂在金融监管体制新动态下，银行业监管体制应积极回应市场需求，打破不利的制度惯性，吸收功能监管理念，建立金融信息资源共享数据库和金融研究院，并实行分级差异化监管和统一监管相结合，实现资源有效配置㊂关键词：金融监管体制；银行业；信贷市场；金融创新中图分类号：ＤＦ４３８㊀㊀文献标识码：Ａ㊀㊀文章编号：１００１－１４８Ｘ（２０１９）０３－０１０５－１０㊀收稿日期：２０１８－１０－２８作者简介：闫夏秋（１９９０－），女，重庆人，河海大学法学院讲师，法学博士，研究方向：金融法㊂基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金资助项目 新金融时代下银行业法律规制研究 ，项目编号：２０１８Ｂ０３７１４㊂㊀㊀我国是银行主导型金融，银行业的资产规模超过２４０万亿元，占我国金融业资产总量的８０％以上，完善银行业监管体制对金融业发展至关重要㊂在金融监管体制改革道路中，银行业监管体制总是率先进行改革，面临较大的阻力㊂制度改革带有制度惯性，既包括优良制度，也包括传统陈旧的不利的制度㊂受计划经济影响，我国金融监管体制改革具有渐进性和强制性的特征，率先进行改革的银行业监管体制在引领改革的同时也遗留了较多的滞后理念和历史痕迹㊂制度惯性中的不利痕迹明显滞后于最新的金融综合经营体制和金融监管体制，无法满足银行业发展的需要㊂㊀㊀一㊁我国金融监管体制改革的预期发展趋势２００８年次贷危机以及综合经营的发展促使我国开始反思金融监管体制的弊端，在吸收借鉴他国金融监管体制改革经验的基础上，我国开始进行新一轮具有特色的金融监管体制改革之路㊂分析金融监管体制改革新动态有利于把握金融监管体制改革的方向，实时找准并调整银行业监管体制存在欠缺的地方，提高银行业监管体制适应新金融监管体制的能力㊂（一）我国金融监管体制改革新动态金融市场自身的缺陷不能自发弥补，需要外部干预，所以各国均主张金融监管，其监管模式的选择是与金融市场㊁金融经营模式相关的㊂有效的监管机制能够稳定金融市场秩序，实现金融的安全㊁效率的目标㊂不同的历史发展阶段金融监管方式表现不一：从混业经营阶段的自由市场，到分业经营的分业监管，再到综合经营的多重监管㊂近期我国金融监管体制改革主要有三个新动态：一是设立金融消费者保护局㊂２０１１年１０月１４日，我国保监会成立了金融监管部门第一个消费者权益保护机构 保险消费者权益保护局，为我国金融消费者保护体系的建立开创了先河㊂随后，证监会于２０１１年１１月底正式成立投资者保护局；２０１２年３月中国人民银行设立了金融消费者权益保护局；２０１２年１１月原银监会银行业消费者㊃５０１㊃权益保护局成立㊂设立金融消费者保护局并不是我国先例㊂２００８年金融危机后，美国㊁欧盟㊁英国等主要发达经济体纷纷顺势展开金融监管制度改革，将保护金融消费者权益纳入改革重点； 双峰 模式逐渐从理论层面走入银行业监管顶层设计与实践应用，行为监管得到了前所未有的重视㊂２０１１年６月英国财政部发布了‘金融监管新方法：改革蓝图“白皮书，提出将原有的英国金融服务局（ＦＳＡ）拆分为审慎监管局（ＰＲＡ）和金融行为监管局（ＦＣＡ）；随后，２０１３年４月正式生效的‘２０１２年金融服务法“便开始采用准双峰金融监管模式①，英格兰银行下设审慎监管局（ＰＲＡ）和金融行为监管局（ＦＣＡ）㊂２００９年美国‘多德 弗兰克法案“的核心内容之一就是要在联邦储蓄委员会下设立金融消费保护局（ＣＦＰＢ）㊂各国在原有分业监管㊁统一监管或牵头式监管的基础上都增加了行为监管机构以保护金融消费者权益，这成为国际上金融监管体制改革的共识㊂二是设立国务院金融稳定发展委员会㊂国务院金融稳定发展委员会 作为国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构 ㊂同时，中国人民银行在落实金融工作会议中指出要 统一同类金融业务的监管规则 ㊂同一类银行业务适用同一种规则，同一类风险等级的银行业务适用同一种规则㊂ 加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享，形成合力 ㊂从国际金融监管体制改革考察来看，金融危机后各国均加强了宏观审慎监管协调和系统性风险防范的金融监管体制：美国为加强各监管机构之间的协调，建立金融稳定督查委员会（ＦｉｎａｎｃｉａｌＳｔａｂｉｌｉｔｙＯｖｅｒｓｉｇｈｔＣｏｕｎｃｉｌ）；英国在英格兰银行内部成立金融政策委员会（ＦＰＣ），发挥着金融监管协调的职能；欧盟成员国于２０１０年９月２日通过成立欧洲系统性风险委员会，防范欧洲金融系统的风险㊂三是设立银行保险监督管理委员会㊂２０１８年４月８日，中国银行保险监督管理委员会正式挂牌，依照法律法规统一监督管理银行业和保险业㊂综合经营在全球范围内迅速发展，监管机构的合并成为国际金融监管体制改革的趋势㊂早在２０００年，英国‘金融市场与服务法案“便将银行业㊁证券业㊁保险业的微观审慎监管统一由金融服务局负责；在金融危机后，‘２０１２年金融服务法案“和‘２０１６年英格兰银行与金融服务法案“的实施，加强了宏观审慎监管㊁行为监管和对监管者的监管，审慎监管委员会仍对金融业进行微观审慎监管㊂美国没有合并银行业㊁证券业㊁保险业的监管机关，但２０１０年７月，美国‘多德 弗兰克华尔街改革和消费者保护法案“设立金融稳定监督委员会识别系统性风险，由美联储作为系统性重要性金融机构（包括银行金融机构和非银行金融机构）的监管主体，加强了金融业的系统性风险防范㊂在国内，金融监管机构合并的说法在学界一直受到多方支持，统一金融业监管的呼声较高㊂银行业保险业监管机构的合并既是对综合经营发展的回应，也是我国金融监管体制改革的全新尝试㊂（二）我国金融监管体制改革可能的选择金融危机后各国金融监管体制改革动作频频㊂从我国金融监管体制改革的新动态来看，未来的可能路径主要有两种：一是继续改革，组建银行㊁保险㊁证券三合一的金融统一监管机构㊂学界多位学者认为合并银监会㊁证监会和保监会，成立金融服务管理局（制定‘金融服务法“）是解决目前金融综合经营问题的必然趋势②㊂二是坚持 一委一行二会 新金融监管框架㊂银行保险监督管理委员会的组建冲击了１９９３年确立的分业监管的金融监管体制，与学界建议和预估的结果不同，但符合我国金融体制的实际情况㊂从改革的成本和收益来看，最可能的是选择既不过于激进，也不过于保守，权力相对集中的多部门监管模式，也就是保持目前的金融监管体制㊂其一，从分业监管过渡到统一监管的变革成本太高，不宜直接进行 急进 式改革㊂首先，金融统一监管带来的权力过于集中是这一模式最大的弊端，容易形成权力垄断或权力寻租㊂其次，金融统一监管对运行的人力资源环境条件要求比较高，要求监管机关对所有银行㊁证券㊁保险等金融业务能够熟练掌握监管技术，还要求监管人员具有综合协调能力和综合分析能力㊂再次，金融统一监管对现有监管体制的改革比较大，对现有利益集团的冲击程度较高，这将增加改革推进的难度，减缓改革推进的进程㊂大幅度的变迁损害现有的制度体系，会受到利益集团较大程度的反抗㊂我国金融业和金融体制发展时间尚短，加之地区差异，行业规模㊁行业人员㊁行业竞争等出现分化，金融市场尚未完全成熟成为我国特殊国情㊂一些大型国有企业建立的金融机构庞大，民营金融机构发展步履艰难㊂如果完全抛弃现有的金融分业监管体制迅速转向全面的金融统一监管，可能会使中国经济陷入一段混乱时期㊂我国金融监管体㊃６０１㊃制改革渐进式的制度变迁受目前的技术和知识的限制，具有强烈的道路选择性［１］㊂其二，简单将金融监管机构进行合并就能够解决综合经营的问题，解决中国金融业发展的体制性矛盾吗？似乎并没有这么简单㊂金融业中的银行业㊁证券业㊁保险业具有明显的特征和区别，将其监管机构合并的同时则需要下设专职监管司，这与目前三监管机构分立的格局并无本质区别㊂这一点可以从食品药品监督管理总局的实施效果来印证㊂在食品安全领域改革前主要包括工商㊁质检和食药检，２０１３年国务院机构改革中为降低职能部门的协调成本，将生产㊁流通㊁消费环节的食品安全责任重组到国家食品药品监督管理总局中㊂而在国家食品药品监督管理总局内部仍设食品安全监管一司㊁二司㊁三司，分别负责食品生产㊁流通消费和安全统计工作㊂这实际上是把以前分环节独立监管部门内部化到食药检总局的内设机构中，本质还是分环节的监管㊂可见，不同类型部门即使划归到同一部门之下，仍需要分类监管㊂金融业亦是如此㊂因各类金融业务的监管技术和监管制度差异巨大，即使将银行业㊁证券业㊁保险业监管机构合并为一个金融监管机构，也会像国家食品药品监督管理总局的机构设置一样，在合并机构下设类似于 银行业监管司 ㊁证券业监管司 ㊁ 保险业监管司 等下设部门㊂简单的监管机构的合并并不能从根本上解决我国金融监管体制与经营体制的矛盾㊂综观各国金融监管历史变迁，金融监管体制 合久必分㊁分久必合 ㊂金融监管体制的合理性及其有效性关键在于金融监管权力的配置结构［２］㊂有效的金融监管首先应从金融业的本质出发，针对各自的特色和需要建立完善的金融监管㊂严格的分业或统一都不可能持久，故从目前的金融业发展程度来看，继续坚持 一委一行二会 新金融监管框架的可能性比较大㊂㊀㊀二、我国银行业监管体制的强制性路径依赖（一）渐进式改革增加银行业监管制度变迁的惯性作用路径依赖对于未来选择具有重要的影响㊂受制度变迁的惯性作用，银行业监管制度变迁对 好的制度 或 坏的制度 都会产生惯性作用㊂渐进式改革导致我国金融监管制度变迁存在较强的惯性作用㊂我国经济体制改革采用渐进式方式，我国金融体制改革也具有渐进性的特征㊂我国金融体制改革采用从初级阶段到高级阶段，从局部到整体，从直接管制到间接监管过渡的渐进式方式㊂渐进式改革具有以下特点：（１）改革过程表现为 摸着石头过河 ㊁ 先易后难 ㊁ 循序渐进 等方式，而不是 一揽子 ㊁ 一步到位 ㊁ 全面推进 的改革方式；（２）在旧体制改革阻力较大无法推动的时候，先在可以推动的领域开展新的体制，随着这部分领域新体制的发展壮大㊁经济体制结构的不断变化，来逐步改善旧体制，而不是一开始就进行 大刀阔斧 式的彻底改革㊂从计划经济到 计划经济为主㊁市场调节为辅 ，到 有计划的商品经济 ，再到 社会主义市场经济 ，经济体制改革的实践印证了渐进式改革方式的效果㊂出于经济稳定和改革成效的考虑，金融体制改革的预期收益应大于改革成本，以寻求改革效率最大化㊂制度改革的成本包括实施成本和摩擦成本㊂实施成本在激进式改革中较小，而摩擦成本在渐进式改革中较小㊂实践证明摩擦成本对制度改革的速度和效果具有更为重要的影响㊂受改革者的技术条件㊁制度背景㊁有限理性 以及国际影响，我国金融体制改革不会采用激进的方式进行，所以金融体制改革不可能一步到位㊂通常认为渐进式的改革更有利于减少改革成本，有助于经济社会的稳定与发展㊂由局部变迁到整体变迁，由小范围试点到大范围推广是我国金融体制改革的必然选择㊂制度在改革中存在惯性作用，既包括原有制度中的优良因素，也包括传统制度中的不利因素㊂渐进式改革方式的选择符合我国金融监管体制改革的发展进程，但也不可避免地遗留计划经济时期金融监管体制的政府主导痕迹㊂金融监管体制改革都是先从银行业开始改革㊂在 摸着石头过河 的改革中，银行业监管体制改革先试先行，因此银行业监管体制改革面临的改革压力最大，遗留了较多的历史痕迹㊂我国金融制度的变迁是政府主导的强制性制度变迁，不管是中央银行制度的形成㊁变革还是商业银行制度的演进㊁政策性银行的设立以及金融监管体制的改革，都带有浓重的政府主导色彩㊂受计划经济时期金融制度变迁的惯性影响，银行业监管体制的强制性制度变迁痕迹最重，主要表现在仍旧注重机构监管和主体立法㊂（二）强制性制度变迁在银行业监管体制中的表现１ 注重机构监管㊂１９９３年国务院 分业经营㊁分业监管 的金融改革方向确立了金融业分业监管模式㊂此时只有银行可以经营银行业务，银行业㊃７０１㊃监管实则就是银行监管㊂这一机构监管方式符合确立之时的历史和现实需求㊂一方面，从银行业监管体制路径来看，金融市场的历史发展历程以及受制于现有经济体制所具有的本土金融特质决定了中国银行业市场以机构监管为主导的监管模式，这更适合市场经济初期的监管需要㊂另一方面，在严格的分业经营的背景下，机构监管和功能监管在一定程度上具有同一性［３］㊂在金融体制构建初期，金融机构类型确定和金融业务固定且不交叉的情况下，以机构进行分类监管和以业务进行分类监管的实质和效果是一致的㊂从２０世纪９０年代后期开始，金融自由化发展㊁国际金融市场竞争加剧，金融机构以金融控股公司的形式利用客户资源开展多元化的金融业务，金融机构更加注重金融创新的能力㊂在金融业务和金融机构相互交叉的同时，机构监管的弊端凸现出来㊂以机构监管为手段的规制模式导致立法的数量随着机构类型的增加而逐渐增多，不可避免出现的结果就是监管标准不统一㊂单纯的机构监管手段落后于金融综合化发展的需要㊂为应对综合经营，我国金融监管体制改革开始逐渐重视功能监管，推动着银行业监管体制的监管手段向功能监管转变㊂我国证券业监管已经引入功能监管，对银行业监管体制引入功能监管具有借鉴意义，也为银行业监管方式与证券业㊁保险业监管方式相契合奠定基础㊂但银行业监管体制受机构监管的影响较为深远，监管法律法规及监管工作人员的监管理念和手段仍旧沿用机构监管的理念和手段㊂我国银行业机构监管使银行业监管呈现出分散式㊁ 点对点 的特征，难以有效整合监管力量应对跨业务㊁跨市场的金融综合经营㊂２ 采用主体立法㊂金融法分为金融主体法和金融行为法［４］㊂金融主体法是指对金融参与者（主要是金融机构）其性质㊁地位㊁组织形式㊁组织机构及设立㊁变更与终止等相关规则，主要专注金融机构的准入和退出㊂金融行为法（亦称为金融业务法），是对金融关系的主要参加者（主要是金融机构）开展金融业务㊁进行资金融通活动的基本规则，主要关注金融机构业务活动㊂１９９３年金融经营体制从混业经营走向分业经营，金融监管体制也随之发展成为分业监管模式㊂１９９５年‘商业银行法“以主体立法的形式确立分业监管㊂在金融分业监管体制以及银行业机构单一的背景下，银行业法律体系多以主体法为表现形式㊂其一， 一事一立 的立法选择牺牲了银行业法律体系的统一性㊂分业监管造成中国金融业尤其是银行业的法律规则系统性和协调性欠佳㊂改革开放初期，中国金融立法带有政策治国的痕迹，法律的制定以政策为导向，出现什么问题制定什么法律，出现什么机构就制定什么法律，这种立法方式是以牺牲法律的稳定性和统一性为代价的，损害了法律体系应有的逻辑性㊂在银行业发展还不成熟的情况下，主体立法成为银行业立法模式的唯一选择㊂在起草银行监管法时，起草部门曾提出并试图制定‘银行法“，将‘商业银行法“整体纳入‘银行法“，并将有关商业银行㊁非银行存款类金融机构㊁合作金融机构㊁政策性金融机构㊁资产管理公司等法规和银行业监管法规纳入‘银行法“统一规范［５］㊂但由于制定‘银行法“的立法技术较高，且废除‘商业银行法“的成本较高，需要与立法㊁行政和银行机构等进行协商一致，所以未能采纳㊂机构监管的分散性导致监管规则的不统一，规则的不统一或冲突现象又会导致监管窘境㊂为了减少自身的风险责任，监管部门往往只盯着自己的 一亩三分地 ，对管辖范围之外的金融风险视而不见［６］㊂银行业监管体制难以在 各行其道 的现状上实现法律体制的系统性发展㊂其二，立法重复增加立法成本㊁降低执法效果㊂除‘银行业监督管理法“是以银行业为规制对象之外，其他法律法规均是以单一机构为其适用范围㊂以‘汽车金融公司管理办法“㊁‘消费金融公司试点管理办法“㊁‘农村商业银行管理暂行规定“以及‘农村合作银行管理暂行规定“为例，这四部部门规章均以总则㊁机构设立变更㊁业务范围㊁风险控制及机构变更㊁终止㊁监督管理（罚则）以及附则为立法体例㊂这一立法模式以维护金融安全为目标，紧盯准入门槛，更加关注主体资格和业务范围，但极容易造成立法的重复和冲突㊂此外，我国银行业法律体系的部分规范性文件㊁部门规章㊁行政法规与基本法律之间也存在重复与不协调㊂其三，法律冲突导致监管效果不佳㊂以机构为对象的立法和监管方式还导致银行业监管法制的 效力倒置 ③，出现低位阶的规范性文件突破现有高位阶法律法规的现象㊂为与国际金融业综合经营发展趋势接轨，２００３年修订‘商业银行法“在第四十三条中添加了 但国家另有规定的除外 的条款，从法律上为银行业开展综合化经营打开了大门㊂对于该条规定中 国家另有规定 是仅包括全国人大及其常委会制定的法律㊁国务院颁布的行政法规，还是也包括部门规章，并没有给出㊃８０１㊃确定的结论㊂中国人民银行㊁原银监会等机构制定的这些部门规章是否属于 国家另有规定 还存有疑虑㊂实践中，大量部门规章在效力上已实质优于现行法律与行政法规，甚至出现 轻法律而重政策 的现象，这明显违背 上位法优于下位法 的法律适用原则㊂法律法规㊁规章与规范性文件之间内容和效力的冲突产生了法律监管的空隙，形成了银行业监管标准不统一，监管体制的位阶与效力不统一㊂㊀㊀三、我国银行业强制性监管体制的弊端突显受政府主导制度变迁的惯性影响，银行业监管体制注重机构监管和主体立法，带有明显的强制性制度变迁特点，无法适应并引领金融体制和金融监管体制的新格局㊂（一）金融消费者权益保护权责不明金融危机后，各国加快推进金融体制改革的步伐并加强金融消费者保护制度的完善㊂金融消费者作为金融市场主体的地位日渐突出㊂２０１２年９月国务院发布‘金融业发展和改革 十二五 规划“明确指出建立和加强申述㊁处罚㊁消费者教育等金融消费者保护权益制度㊂２０１３年８月原银监会将‘银行业消费者权益保护工作指引“印发给各银行业金融机构，该文件对 银行业消费者 和 银行业消费者权益保护 进行了概念界定，并指出应采取风险监管和行为监管并重的模式落实消费者保护措施㊂２０１４年３月１５日，新修订的‘消费者权益保护法“将商业银行等金融消费纳入消费者权益保护的监管范围内，即将金融消费者纳入消费者保护体系中，使其在信息不对称㊁公平交易等方面受到倾斜保护㊂国际金融体制改革重视行为监管，成立专门的金融消费者保护机构是国际金融监管新趋势㊂２０１１年１０月我国原保监会成立了保险消费者权益保护局，２０１２年１１月原银监会银行业消费者权益保护局成立㊂尔后，２０１８年３月中共中央印发的‘深化党和国家机构改革方案“中提出组建中国银行保险监督管理委员会， 依照法律法规统一监督管理银行业和保险业 ，那么原保监会的保险消费者权益保护局和原银监会的银行业消费者权益保护局将会出现两种情况：一是重新组建为银行保险消费者权益保护局；二是均保留在银行保险监督管理委员会内并行履行职责㊂人民银行下设的金融消费者权益保护局与银行保险消费者权益保护局的关系以及证券投资者保护局与银行保险消费者权益保护局的关系也值得探究㊂这种在原有审慎机构下设行为监管机构的内双峰结构需要面临的首要问题就是监管对象是以机构划分还是以功能划分［７］㊂不管是重新组建还是并行履行职责，银行业原有的机构监管模式与金融消费者保护的行为监管理念存在冲突㊂银行保险监督管理委员会下的消费者权益保护职能的履行仍需要明晰以机构还是以功能来划分金融消费者的保护对象范围以及与证券投资者保护局的职责界限㊂（二）综合经营难以应对综合经营超出原有银行业监管体制的界限，综合经营的发展使银行业监管体制捉襟见肘㊂银行业监管体制在应对综合经营的方面存在不足，主要表现在以下几个方面：其一，监管重叠㊂多个金融机构可开展同一或类似业务，而不同监管部门对业务监管规制不一致，容易出现监管套利㊂制度套利是行为人按照理性追逐原本不属于自己的利益，会形成个体的最优选择与社会的最优选择不一致的情形［８］㊂规则差异导致存在监管套利的空间，被监管机构为寻求竞争优势，可能倒逼监管部门降低监管力度，危害市场的稳定性㊂２０１７年在证券领域，股票质押回购业务非常火爆，其实质就是股票质押贷款融资业务㊂目前上海证券交易所和中国证券登记结算有限责任公司④负责规范此类业务㊂而银保合作的保单质押贷款无明确规范㊂股票质押贷款和保单质押贷款的本质都是贷款业务，这类贷款业务的规范和监管标准与银行业贷款业务的监管标准并不一致㊂综合并表监管可以防止金融风险在综合经营的金融集团内部转移㊂机构监管难以有效实现综合并表监管，监管机构也缺乏并表监管的经验，难以做到准确有效监管㊂其二，监管协调不足㊂综合经营的发展突破了业务的限制，金融创新速度大大提升，形成了跨业务㊁跨市场的新的业务形式，资金交付有可能横跨银行㊁证券㊁保险㊁信托业务㊂金融多元化带来的 金融脱媒 现象严重，资产由银行向证券㊁基金等投资市场转移㊂业务性质难以区分，金融风险也容易交叉感染，金融系统性风险提高㊂这给监管也带来较大的阻力㊂监管机构需要监控资金转移的全部路线，分析被监管金融机构所承担的风险，才能有针对性的制定监管对策和防范系统性风险㊂在监管信息共享和监管协调方面，机构监管尚不足以应对综合经营的需要㊂其三，监管存在空白㊂现行银行业监管体制采㊃９０１㊃。