我国海洋资源开发与保护立法分析

我国海洋资源开发与保护立法分析[摘要]海洋资源开发与保护法是海洋资源法律体系的一个重要组成部分。

我国已建立了由宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章和国际条约等组成的相对完整的海洋资源开发与保护法律体系。

但该法律体系内部协调性不足,甚至还存在一些法律空白。

本文对此进行剖析,并提出改善意见。

[关键词]海洋资源法;开发利用;法律对策一、引言人类是自然的产物,资源安全是人类终极的安全,资源供应系统一旦崩溃,人类的生存和发展将无从谈起。

海洋是人类社会可持续发展的宝贵资源和最后空间。

面对世界上沿海各国政府积极调整海洋政策,将海洋开发列为新世纪的重要战略任务这一背景,党的十六大报告明确提出“实施海洋开发”的战略决策。

2004 年国务院也在其政府工作报告中指出:“应重视海洋资源开发与保护。

”海洋资源的开发与保护,对解决我国经济社会发展过程中的资源安全问题,促进和谐社会建设,具有重大意义。

而在海洋资源开发与保护过程中的首要问题就是要加强海洋法制建设。

完善海洋资源开发与保护法律制度,依法实施海洋资源开发与保护活动是海洋法制研究与建设的内容之一。

建立完善的海洋资源开发与保护法律体系,能够遏制海洋资源开发与保护活动中“无序、无度、无偿”的混乱现象,有利于海洋资源的可持续发展,对缓解我国资源约束矛盾,健全环境压力,增强国民经济整体竞争力,实现全面建设小康社会目标具有积极作用。

二、我国海洋资源开发与保护立法现状海洋资源开发与保护法不是指某项具体的海洋法律文件,而是指由一系列有关海洋资源开发与保护的法律、法规以及其他规范性法律文件有机组成的系统,是海洋资源法律体系的一个重要组成部分。

我国已建立了由宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章和国际条约等组成的相对完整的海洋资源开发与保护法律体系。

(一)宪法《宪法》是国家的根本大法,《宪法》中有关海洋资源开发与保护的规定构成我国海洋资源开发与保护法律体系的基础。

《宪法》主要规定国家在合理开发、利用、保护、改善环境和自然资源方面(包括海洋资源) 的基本职责(即基本权利和义务) 、基本政策以及单位和公民在这方面的权利和义务等基本问题[1]。

《宪法》第九条规定:矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。

禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

(二)法律与行政法规我国目前还没有直接以开发和保护海洋资源为名的法律和行政法规,但是《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》及《物权法》对海洋资源开发与保护的主要方面做出了可操作性规定,而且我国已制定的很多自然资源方面的法律和行政法规都涉及到海洋资源开发与保护问题,法律法规中的这些规定为国家机关、公民、法人和其他组织提供了开发与保护海洋资源的具体行为准则。

1.海洋生物资源开发与保护方面主要包括《渔业法》、《野生动物保护法》、《海洋环境保护法》、《中华人民共和国国务院关于渤海、黄海及东海机轮拖网渔业禁渔区的命令》、《中华人民共和国渔业法实施细则》、《水产资源繁殖保护条例》、《设立幼鱼保护区的决定》、《渔业资源增殖保护费增收使用办法》、《海洋捕捞渔船管理暂行办法》、《渔业捕捞许可证管理办法》等法律法规。

2.海洋非生物资源开发与保护方面主要包括《矿产资源法》、《无居民海岛保护与管理规定》、《矿产资源法实施细则》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》、《对外合作开采海洋石油资源条例》等法律法规。

3.海域使用和管理方面主要包括《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》、《海洋行政处罚实施办法》、《防止船舶污染海域管理条例》、《防止拆船污染环境管理条例》、《铺设海底电缆管道管理规定》、《海洋倾废管理条例》、《倾倒区管理暂行规定》、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》、《海底电缆管道保护规定》、《涉外海洋科学研究管理规定》等法律法规。

(三)地方性法规与地方政府规章上述这些法律法规颁布后,我国沿海各省市大都根据这些法律法规的精神,在不与法律法规相抵触的原则下,结合本地区的实际情况,制定或修改完善了相应的地方性法规或地方政府规章。

如《山东海洋使用管理条例》《江苏省海岸带管理条例》、《海南省红树林保护规定》、《青岛市无居民海岛管理条例》、《广东省渔港管理条例》、《长江渔业资源管理规定》、《天津市海域环境保护管理办法》、《河北省近岸海域环境保护暂行办法》等。

(四)国际条约当代国际海洋法发展史中最重要的法律文件是《联合国海洋法公约》,其内容涉及海洋事务的各个方面,对国家在各海洋空间的权利和义务进行了全面、明确的规范,被誉为“海洋宪章”[2]。

《联合国海洋法公约》为海洋资源开发活动制定了可行的制度与安排,无论从《联合国海洋法公约》缔约国数量( 迄今《联合国海洋法公约》的缔约国为149 个),还是从各国实践来看,《联合国海洋法公约》得到了国际社会的普遍遵循,《联合国海洋法公约》的制度和原则也得到了稳定发展, 且已成为目前世界范围管理海洋活动的权威性文件[3]。

1996年5月15日我国全国人大常委会正式批准了《联合国海洋法公约》,《联合国海洋法公约》已于1996年7月开始对我国生效。

根据《全国人民代表大会常务委员会关于批准联合国海洋法公约的决定》,《联合国海洋法公约》的基本原则在宏观上也构成我国海洋资源开发与保护法律制度的组成。

此外,我国已批准的一些区域性双边或多边条约是我国海洋资源开发与保护法律制度的重要组成部分。

比较重要的有《南海各方行为宣言》、《东南亚友好合作条约》、《中越北部湾划界协定》和《中越北部湾渔业合作协定》等。

三、我国海洋资源开发与保护法律制度的不足从海洋资源开发与保护的角度来看,虽然我国的立法已经很多,取得了不少成绩,但是也明显存在以下缺点:1.“海洋”在宪法中的地位不高。

21世纪是海洋世纪,海洋本身既是一种环境要素,又是一种宝贵的自然资源。

但是宪法第九条对自然资源的规定中没有明确列举“海洋”,只能通过类推的方式认为这里的自然资源包括一切海洋资源,比如矿藏包括海底矿藏,滩涂包括海岸滩涂,荒地包括无居民海岛。

2.缺乏系统性。

调整海洋资源开发与保护过程中所发生的社会关系的宪法、法律、行政法规、地方性法规、地方政府规章和国际条约本应组成一个相互联系、相互补充、相互制约的完整体系。

但是,由于制定海洋法规部门众多,规范的海洋活动多只涉及各自管辖的范围或区域,缺乏部门间的配合、协调及沟通,造成整个海洋法律体系缺乏整体性、全局性。

[4]3.海洋资源的开发与保护立法缺少生态化内容。

保护海洋生态安全与保护海洋环境并不完全相同。

海洋生态安全保护侧重对整体海洋环境应有的安全状态和人的环境权益受保护状态的维护。

海洋环境保护侧重防治人类活动对海洋各环境要素的污染及破坏,重在对人类海洋开发活动过程中可能对海洋环境产生的不良影响的预防和治理。

我国许多涉及海洋资源开发与保护的立法实际上多为污染防治立法,缺少促进生态安全建设的内容。

4.存在许多的法律空白。

海岸带与海岛作为重要的海洋资源,但其开发利用与保护目前却缺乏相应法律规范,我国《海岸带管理法》和《海岛法》立法草案已提出多年,因争议太大未能通过,极不利于我国海洋资源开发与保护工作的开展。

四、完善我国海洋资源开发与保护立法的对策1.确立海洋的宪法地位。

必须看到,世界沿海各国加速对国家管辖海域的国有化进程,一方面强化本国管辖海域海洋资源的实际享有和专属性,另一方面加速国家管辖范围以外海洋资源的抢占和开发,主要手段包括加速国内立法、扩大海洋资源跨国合作开发,并积极抢占公海资源。

[5]而我国目前在宪法中都没有海洋的一席之地,因此有必要确立海洋的宪法地位。

建议将宪法第九条第一款修改为“矿藏、水流、海洋、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。

即在矿藏、水流之后增加海洋作为自然资源的重要组成部分。

2.以整体性原则构建统一的海洋环境资源法。

整体性原则是指在海洋资源开发与海洋环境保护的立法中,摒除资源与环境是两个不同概念的思想,改变将资源与环境分离立法的模式,建立完整统一的海洋环境资源法体系。

依据整体性原则, 我国应制定一部海洋环境资源法律体系的最高层次立法,即《海洋环境资源法》。

该法应是一部针对所有与海洋环境、资源和生态的保护、开发和利用有关的行为的综合性法律。

[6]3.贯彻法律生态化理念。

由于近年来海洋开发与利用热潮的掀起,我国许多海域出现了无序、无度,甚至破坏性、毁灭性的开发利用现象。

重开发轻保护的落后理念导致了海洋资源的毁灭性开采以及海洋生态受到严重破坏。

因此,在海洋资源开发与保护立法过程中必须贯彻法律生态化理念。

法律生态化是基于可持续发展、人与自然和谐发展的基本理念,以环境公平和环境正义等为主要价值取向,而在新形势、新时代背景下为应对环境生态危机而产生的一种法律变革。

它旨在完善现行法律,推行绿色法律在整个法律体系中的作用,从而积极推进生态环境保护。

[7]法律生态化理念产生是人类法律文明进步的表现,是法律通过不断自我调整从而日趋完善和成熟的标志。

贯彻法律生态化理念有利于构建一个可持续发展的和谐海洋。

4.加快立法进程填补法律空白。

虽然近年来我国颁布和修改了不少涉海法律法规,如《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《渔业法》、《水法》等,但是无论从法规数量上还是从单个法规的内容比例来看,我国海洋资源立法都跟不上时代和经济发展的需要。

比如海岸带地区是维持人类生产的要害地区,该地带内环境与海洋生态系统一直是生产力最大、产出最丰富的地带,因此也是对人类最有价值的地带,但是我国目前的《海岸带管理法》却迟迟不出台,无法为海岸带的开发与保护活动提供法律依据。

又如海岛具有非常高的资源、生态、经济和军事价值,但是我国目前的《海岛法》却一直在审议中。

因此,必须加快海洋立法进程填补法律空白。

当前我国海洋资源开发与保护法律体系完善的重点应该是海岛资源开发与保护、海岸带管理、海洋生态安全保障、海洋生物多样性保护、海洋资源综合利用与保护等方面的法律法规的建立与健全。

[参考文献][1]周晨.我国海洋资源法体系的不足与完善[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2005,(5):91.[2]谭柏平.海洋资源保护法律制度研究[M].北京:法律出版社,2008.247.[3]金永明.海洋开发政策与法制研究[J].上海经济研究,2007,(9):38.[4]金永明.论海洋资源开发法律制度[J].海洋开发与管理,2005,(6):56.[5]刘海廷.健全海洋法律制度依法开发海洋资源[J].中国渔业经济,2007,(2):26.[6]邓丽娟.可持续发展观下我国海洋环境资源法的完善[J].集美大学学报(哲学社会科学版),2007,(2):24.[7]陈德敏.环境法原理专论[M].北京:法律出版社,2008.91.[基金项目]本文系广东高校优秀青年创新人才培育项目“我国海洋资源开发利用的法律机制研究”(项目编号:WYM08012)的阶段性成果。