日本大地震与日本防震减灾法律制度

日本大地震与日本防震减灾法律制度北京时间2011年3月11日13时46分，日本发生里氏8.9级地震，震中位于宫城县以东的太平洋海域。

震源深度20公里。

东京震感强烈，日本气象厅已向本州岛太平洋沿岸地区发出高级别海啸警报。

美国地震专家11日表示，日本时间11日下午发生的里氏8.8级强震(美国测定为里氏8.9级)是日本历史上“近1200年一遇”的地震，预计将造成数以千万美元计的损失。

日本地震之后的各项应急救灾工作正在有条不紊地展开。

这主要得益于日本从上个世纪60年代以来以《灾害对策基本法》的出台为基础建立起来的全面和有效的防灾减灾法律制度。

我国防震减灾法制建设起步较晚，各方面的制度还有待进一步完善，因此，有必要在建立具有中国特色的防震减灾法律体系的过程中借鉴国外防震减灾法制建设的经验。

日本等国家在长期的防震减灾实践中已经建立起一整套制度健全的防震减灾工作体系，并且制定了与之相配套的防震减灾法律体系，基本上涉及到了防震减灾事业各个方面的法律关系。

其中有许多经验值得我们学习和借鉴。

日本防震减灾法律制度，主要涉及到三个方面的法律法规：一是防灾方面的一般性法律，如《灾害对策基本法》、《关于为处理严重灾害采取特别财政援助等的法律》、《关于国家为防灾促进集团转移事业采取的财政特别措施等的法律》、《灾害救助法》、《关于拨发灾害抚恤金等的法律》及《关于为保护特定非常灾害受害者权益采取特别措施的法律》等；二是与防震减灾有关的专门法律，如《地震防灾对策特别措施法》、《大规模地震对策特别措施法》、《关于与地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业有关的国家财政特别措施的法律》、《关于阪神淡路大震灾复兴基本方针及组织的法律》及《关于为处理阪神淡路大震灾的特别财政援助及扶助的法律》；三是与防震减灾相关的其他法律，如《公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法》、《关于农林水产业设施灾害恢复事业费国库补助暂定措施的法律》、《关于台风常袭地带防除灾害的特别措施法》及《活动火山对策特别措施法》等.日本的防震减灾立法除了类型化之外，具体化工作也比较深入。

例如，为贯彻落实《大规模地震对策特别措施法》，就出台了《大规模地震对策特别措施法实施令》及《大规模地震对策特别措施法实施细则》，形成了以议会立法为核心，以总理府法令和部门实施细则为基础的防震减灾法律制度体系。

研究日本的防震减灾法律制度的特点，对于进一步健全和完善我国的防震减灾法律制度具有非常重要的意义.一、日本防震减灾法的历史发展及立法状况日本位于太平洋板块的边缘，太平洋板块和欧亚大陆板块的碰撞导致地震不断发生，大地震的记载纵贯日本的历史.地震灾害是日本最为严重的自然灾害之一。

早在1923年东京大地震之后，日本就制定了与地震有关的建筑规范。

1959年日本的伊势湾发生了巨大的台风灾害，此后开始了灾害基本法的制定。

1961年出台了《灾害对策基本法》，它适用于包括地震灾害在内的所有自然灾害。

根据《灾害对策基本法》，1963年中央防灾会议制定了防灾基本计划，规定了日本国防灾方面各种必要措施和基本要点，并制定了防灾业务计划及地区防灾计划的标准。

1964年发生新泓地震，这是一次次生灾害很突出的大地震。

地震除直接摧毁建筑物和设施外，地基的液化失效和油库大火造成了巨大损失，社会各界纷纷要求对地震灾害立法。

政府官员和科学家开始认识到地震预报是一种减轻地震灾害的有效手段，此后就开始了日本政府的地震预报五年计划，同时地震立法工作开始起动。

1966年出台了《关于地震保险的法律》(法律第73号)，规定了由政府对保险公司等承担的地震保险责任进行再保险，以求普及地震保险，从而有助于安置因地震而受灾的人的生活。

1971年，日本中央防灾会议决定并发布了《大城市震灾对策推进纲要》，主要考虑大城市的重要性，以及大城市人口密集、经济密集和大城市易于产生次生灾害的特点，要求大城市必须有全面的、具体的地震灾害对策，包括震前对策、震时应急对策和震后复兴对策.1976年地震预报联络会认为，日本的东海地区存在发生8级地震的可能。

日本为此做了专门的规划，以加强防范。

日本著名地震学家力武常次教授所说：“日本东海地区是世界上第一个预定有地震，且正在针对此地震而采取对策的地区。

”当然，在日本，减轻灾害的努力不只是对预期的东海地震,整个国家所有地方及其政府都积极对地震和其他灾害做准备规划。

东京市和静冈县专用于地震规划的预算，每人每年100美元。

1997年，静冈县预防地震的规划已实施了三个五年计划，总投资已达50亿美元。

东海地区地震的预报也大大促进了地震立法工作。

静冈县知事建议建立一个统一的地震预报和防灾体制，并于1977年要求全国知事大会成立地震对策特别委员会。

该委员会于1977年底批准了一项与地震对策有关的特别立法纲要，起草该法的实际工作由国土厅进行。

经过多次讨论和修改，1978年6月发布了《大地震特别措施法》，该法共40条。

《大地震特别措施法》在实践中又经过几次修改，1995年阪神大地震之后，对该法作了有针对性的进一步修改.此外，1980年还制定了《关于与地震防灾对策加强地区有关的国家财政特别措施的法律》(法律第63号)，从财政上保证了各项防震计划的推进和法律的执行。

日本有关人士认为，日本的各项地震立法都和中国的地震工作有着密切联系，60年代末和70年代期间，日本多次派团来华，先后考察了1966年邢台地震、1975年海城地震和1976年唐山地震，在地震立法中积极吸收和借鉴了中国地震工作的经验和有效作法，所以应该说，中国的地震工作对日本的地震立法起到了一定的推动作用[2]。

目前，在日本，规范防震减灾法律关系有“防灾六法”。

所谓的“防灾六法”并非指六部法律，而是从六个不同角度来规范防震减灾过程中各种社会关系的法律规定的总称。

任何一个灾种都应该进行防灾的立法，并且六个方面的内容不可缺少，即：防灾基本法；有关防灾组织方面的立法；有关灾害预防方面的立法；有关应急对策方面的立法；有关灾后恢复和财政金融措施方面的立法；以及其他方面的立法。

所以，日本防灾的立法是比较系统的，也正因为如此，日本的防灾立法相对世界各国而言是比较完善的，日本的地震立法也有此特点。

就目前日本防震减灾法律制度来说，目前法律对防震减灾活动的规范和调整作用主要体现在以下几个方面：（一）以《灾害救助法》、《灾害对策基本法》等为核心的防震减灾的一般性法律依据1、制定于1947年10月18日的《灾害救助法》《灾害救助法》是日本防灾领域最早的立法，也是防震减灾法律制度的基础部分。

其前身可以追溯到1935年敕令《关于受灾救助金积累额的敕令》。

目前生效的《灾害救助法》是1947年10月18日法律第118号通过，经过1948年、1949年、1950年、1951年、1953年、1954年、1962年、1980年、1984年等历次修改。

该法总共四章48条，包括第一章总则；第二章救助；第三章费用；第四章罚则。

该法第1条规定，该法的立法目的是“本法旨在发生灾害时，国家在地方公共团体、日本红十字会及其他团体和国民的协助下，实施必要的紧急救助，以保护受灾者和维护社会秩序”。

2、制定于1951年3月31日的《公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法》1951年3月31日法律第97号通过，经过1952年、1954年、1955年、1956年、1974年等历次修改的《公共土木设施灾害恢复事业费国库负担法》，其前身是1911年法律第15号《关于都道府县灾害土木费国库负担的法律》。

该法总共15条。

其立法目的是“本法律的目的在于对公共土木设施的灾害恢复事业费规定出国家的负担，以适应地方公共团体的财政能力，谋求迅速地恢复灾害，并以此确保公共福利”（第1条).3、制定于1961年11月15日的《灾害对策基本法》1961年11月15日法律第223号通过，经过了1962年、1968年、1976年、1978年、1984年、1986年、1995年、1997年等历次修改的《灾害对策基本法》是日本防灾立法领域的“基本法律”。

该法共十章117条。

包括第一章总则；第二章有关防灾的组织；第三章防灾计划；第四章灾害预防；第五章灾害应急对策；第六章灾害恢复；第七章财政金融措施；第八章灾害紧急事态；第九章杂则；第十章罚则。

根据该法第1条规定，“本法旨在为保护国土及国民的生命、人身、财产免遭灾害的破坏，在防灾方面，通过国家、地方公共团体及其他公共机关建立必要的防灾体制，明确其责任所在，同时通过制定防灾计划、灾害预防措施、灾害应急对策、灾害恢复以及有关防灾的财政金融措施及其他必要的灾害对策的基本原则，谋求完善和推进综合而有计划的防灾行政，从而维护社会秩序和保障公共福利”。

4、制定于1962年9月6日的《严重灾害对策特别财政援助法》1962年9月6日法律第150号通过，经过了1963年、1967年、1969年、1970年、1980年、1982年、1986年、1993年、1994年、1996年等历次修改的《严重灾害对策特别财政援助法》，也是日本防灾立法领域中最基础性和最重要的法律。

该法共五章25条。

第一章总则；第二章关于公共土木设施灾害恢复事业等的特别财政援助；第三章关于农林水产业的特别补助；第四章关于中小企业的特别补助；第五章其他特别财政援助及补助。

根据该法第1条规定：“本法律旨在发生灾害对策基本法（1962年法律第223号）规定的明显严重灾害场合，对国家向地方公共团体提供的特别财政援助或对受灾者采取的特别扶助措施作出规定”。

(二）以《大地震对策特别措施法》、《地震防灾对策特别措施法》等为直接法律依据的防震减灾法律体系1、1980年5月28日通过的《国家关于地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业的财政特别措施的法律》1980年5月28日法律第63号通过，经历了1985年、1990年、1995年和1997年等修改的《国家关于地震防灾对策加强地区地震对策紧急整备事业的财政特别措施的法律》，是日本防震减灾领域的重要法律。

该法共六条。

该法第1条规定了自身的立法目的是“本法旨在为国家对地震防灾对策加强地区推进地震防灾对策时对地方公共团体及其他方面实施地震对策紧急整备事业有关经费的负担或补助比例的特例，以及其他财政上的特别措施作出规定”。

2、1978年6月15日通过的《大地震对策特别措施法》1978年6月15日法律第73号通过，经过了1983年、1986年、1994年、1995年、1996年等历次修改的《大地震对策特别措施法》是日本防震减灾立法领域中最核心的法律，是调整防震减灾法律关系的重要的法律准则。

共法共39条。

该法的立法目的是“本法律以通过规定指定地震防灾对策加强地区、健全地震观测体制及其他有关地震防灾体制整备有关的事项，以及地震防灾应急对策及其他与地震防灾有关事项的特别措施，谋求加强地震防灾对策，以保护国民生命、身体及财产免遭大规模地震灾害，从而有助于维持社会秩序和确保公共福祉”（第1条）。