推进旧城改造需正确认识和处理好“十大关系”
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推进旧城改造需正确认识和处理好“十大关系”
作者：王吉泉廖姣沈贤元
来源：《新西部·中旬刊》2015年第11期
【摘要】本文认为，在旧城改造中，需要正确认识和处理好“十大关系”，即：要处理好旧城改造与城市更新的关系;政府作用与市场作用的关系;整体推进与重点突破的关系;群众意愿与政府意志的关系;公共利益和商业利益的关系;规划刚性与服务发展的关系;维护稳定与强制执行的关系;政策统一与尊重实际的关系;统一领导与分级负责的关系;现代文明与城市记忆的关系。
【关键词】旧城改造;十大关系;认识;成都市
推进旧城改造对成都市拓展发展空间、提升城市功能、加快建设现代化国际化大都市具有重要意义。
近期，我们对深圳、广州等地以及成都5个中心城区进行了专题调研，认为当前推进旧城改造需正确认识和处理好“十大关系”。
一、旧城改造与城市更新的关系
顾名思义，旧城改造，主要针对建成时间较早、房屋年久残旧、市政设施落后、居住质量较差的老旧城区，改造方式通常以拆除重建为主。
城市更新，是对旧城改造的丰富和深化，是旧城改造发展到一定阶段的必然选择，更强调尊重旧城、尊重历史，更适应城市发展趋势、更体现城市以人为本精神、更容易被广大群众接受。
从旧城改造到城市更新，深圳走在了全国前列。
深圳早在2004年就启动了城中村改造，2007年启动了旧工业区改造，但2009年10月开始不再使用“旧村改造”、“旧城改造”等表述，转而采用更具综合性、更注重城市品质和内涵提升的“城市更新”概念，并出台了《深圳市城市更新办法》，实现了由旧城改造为主向全面城市更新的跨越。
由此建议，学习借鉴深圳、广州的做法，在文件政策和宣传报道上逐步淡化“旧城改造”提法，大力倡导和使用“城市更新”概念。
二、政府作用与市场作用的关系
对此，各地认识不尽一致甚至有较大差异，就是同处一省、同为旧城改造走在全国前列的深圳、广州也存在明显不同。
概括讲，深圳强调坚持市场主导，广州强调坚持政府主导。
深圳认为应“运用市场化方式推进城市更新”，规定项目可由原权利主体自行实施、开发企业单独实施或这两个主体合作实施，充分调动村集体组织和开发企业等社会主体的积极性。
由此建议，既要坚持“政府主导”，也要坚持“市场主体”，关键是要各就其位，使其相得益彰。
三、整体推进与重点突破的关系
旧城改造牵涉面广、耗时耗资巨、社会影响大，是一项复杂、艰巨的系统工程，必须从整体上推进。
但整体推进的同时要重点突破、以点带面，才能“一子落而满盘活”。
广州在总结2014年旧城改造工作时专门指出，“推进旧城改造头几年，暴露出‘计划性不强、一哄而上’等问题”，其后专门出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》，明确要求“合理制订全市‘三旧’改造中长期改造计划和年度实施计划”“合理控制开发强度”等。
由此建议，科学编制成都旧城改造总体规划、设计规划、实施规划，加强不同改造对象、改造区域、改造条件间的衔接和统筹，特别是要做好时间、空间、要素上的统筹。
四、群众意愿与政府意志的关系
成都在“北改”过程中探索形成的广受赞誉的“曹家巷工作法”，规定“如果签订模拟搬迁协议的户数没有达到改造范围内总户数95%的，则终止模拟搬迁。
”但是，达到95%后终止模拟搬迁导致了新的现实困境，即“多数人利益VS少数人利益”的问题。
对此，部分群众认为，少数人不签约，政府就终止拆迁，损害了大多数人的利益，是政府不作为，强烈要求政府继续推进。
由此建议，认真发扬习近平总书记充分肯定过的“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”，大力提倡“两个善于”，即“善于做群众工作，善于用群众做工作”，让老百姓相信政府是为大家好，形成“改比不改要好”的价值判断，也要尽量让群众之间的矛盾消除在萌芽状态，保持社会的和谐稳定。
五、公共利益和商业利益的关系
公共利益和商业利益产生冲突是难以避免的，因为旧城改造的主要出发点是改善居民生活环境，而社会资本参与旧城改造的主要目的是为了获取商业利益。
深圳规定“城市更新单元应提供不少于15%和3000平方米的用地用于基础设施和公共服务设施建设”“住宅类城市更新项目根据所处区位、交通及现状功能，按照不少于住宅总规模5%—20%的比例配建保障性住房”。
由此建议，一方面，毫不动摇地坚持公共利益优先，学习借鉴深圳明确规定基础设施和公共服务设施建设用地比例、保障性住房配建比例的做法。
一方面，尽量想办法平衡好维护好合理的商业利益，以确保改得动、改得快。
六、规划刚性与服务发展的关系
规划问题是旧城改造中一个非常重要的问题，既涉及到公共利益和商业利益的关系，更涉及城市当前发展和长远发展的关系，必须慎重处理。
由此建议，容积率一旦确定，原则上还是以不调为好，不能因为资金困难、拆迁难度大就让步，只求一时、一地、一事的平衡，否则城市人口拥挤、交通拥堵、大气污染问题将始终难以得到缓解。
七、维护稳定与强制执行的关系
从各地实践看，上海走在了全国前列，率先探索实行“裁执分离”，即由法院作出是否准予执行的裁定，行政机关组织实施，法院予以监督。
同时，市级层面出台了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则（修正）》，对强制执行程序进行了规范。
由此建议，借鉴上海做法，一是明确强制执行主体，按照《最高人民法院关于办理申请人民法院强制搬迁国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，明确强制执行主体是政府。
二是成立强制执行机构，由市、区政府组织法制、政法、法院、房管、公安、城管、信访、维稳等相关部门及街道组成房屋征收强制搬迁领导小组，统一领导和协调房屋强制搬迁工作。
八、政策统一与尊重实际的关系
在旧城改造中，坚持政策上“一把尺子量到底”十分必要，不然很容易引起不同改造区域、不同改造阶段的攀比效应，破坏政府的公信力。
但同时，也应该承认旧城改造面临的情况十分复杂，上级的政策不可能做到事无巨细、面面俱到，对实践中遇到的一些特殊情况、特殊问题，应该允许基层政府根据实际情况，因地制宜制定符合本地实际的区策、县策、个策。
由此建议，由市有关部门牵头，结合《实施意见》的制定，再次广泛深入征求基层意见，对已有的具体问题和新冒出来的问题研究制定新的标准，或就个别具体问题赋予区（市）县一定的政策制定权限。
九、统一领导与分级负责的关系
旧城改造任务重、时间紧、要求高、责任大，是一项复杂、艰巨的系统工程，必须要统一领导和分级负责的有机结合，才能形成旧城改造的强大合力。
从调研情况看，国内大部分城市都建立了市上统一领导、各区共同参与的工作机制。
深圳成立了深圳市城市更新办公室，明确“市层面主要负责政策制定、计划和规划的整体统筹，区层面主要负责项目实施的统筹和监管”。
广州2010年初成立了广州市“三旧”改造工作办公室，2014年12月30日撤销“三旧办”，新设广州市城市更新局。
由此建议，成立全市性的旧城改造机构，使其能负责全市范围内的旧城改造工作，建立职能清晰、权责一致、高效运作的管理新机制，真正把政策制定、计划编制、项目审批等职能统一起来。
十、现代文明与城市记忆的关系
旧城改造，只有能同时拥有现代文明和城市记忆，才是我们想要的旧城改造，才是科学的旧城改造，才是广大群众支持的旧城改造。
在保护和传承城市记忆方面，广州做法值得借鉴，其将改造用地划分为“绝对保护区、重点保护区和更新改造区”，绝对保护区只允许原状维修，重点保护区按“修旧如旧、建新如故”原则进行改造，更新改造区分风貌协调区和一般旧城区制定相应的原则指导改造。
由此建议，由文化部门牵头，组织熟悉成都历史文化的专家，对需要保护和开发的文化资源、人文遗迹进行梳理，研究编制《分类保护目录》。
【作者简介】
王吉泉（1972-）男，四川广元人，硕士研究生学历，高级经济师，研究方向：城市管理、区域经济.
廖姣（1984-）女，四川成都人，硕士研究生学历，研究方向：城市管理.
沈贤元（1985-）男，湖南浏阳人，博士学历;研究方向：城市管理.。
