深圳市人大常委会启动个人破产制度立法

中国发展观察聚焦高标准市场体系建设日前，由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》再次将个人破产制度改革提上议程，引发社会广泛关注。

2019年9月，温州市审结全国首例“个人破产”案；2020年8月，深圳市审议通过《深圳经济特区个人破产条例》；2020年12月，浙江省高级人民法院出台《浙江法院个人债务集中清理（类个人破产）工作指引（试行）》……个人破产制度的探索和地方实践开始逐步展开。

我国个人破产制度经历了怎样的发展历程？进程中有哪些创新与亮点？在探索和地方实践中面临着哪些挑战？对此，《中国发展观察》杂志邀请相关领域的专家进行了深度探讨。

个人破产制度从探索到立法“欠债还钱”“父债子还”是我国自古以来处理民间债务关系的信条。

但随着市场经济的快速发展，个人经营投资和超前消费趋于常态化，当一个自然人突遇变故或者遇到极大困难、资不抵债时，如何还债就变成了一个十分复杂而又棘手的问题。

如何给“诚实而不幸”的债务人一个破茧重生的机会？由于我国目前没有全国统一的个人破产制度，仅有的《企业破产法》个人破产制度是高标准市场体系建设的重要环节本刊记者 高妍蕊也因此被称为“半部破产法”。

面对新时代更高水平市场经济发展的需求，个人破产立法的呼声日益高涨。

2020年8月，个人破产制度立法率先在深圳“破冰”，深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过了《深圳经济特区个人破产条例》，成为首部个人破产立法。

据浙江大学破产法中心副主任、研究员石一峰介绍，早在2000年初，我国新破产法起草时就曾提出建立个人破产制度，但在2004年全国人大常委会审议新破产法草案时删除了关于自然人破产的条文，认为当时条件尚不成熟。

在司法实践中，虽然我国没有成熟的个人破产立法，但“个人破产”的事实大量存在，司法实践中仅用民事诉讼程序来解决个人债务问题，导致了许多客观上“执行不能”的案件，最终只能以“终结本次执行”的尴尬局面收场。

十大新闻速报汇总一百字时间地点1.2020年8月26日，深圳市六届人大常委会第四十四次会议表决通过《深圳经济特区科技创新条例》〉等7项创新性重要法规。

其中《深圳经济特区个人破产条例》是中国首部个人破产法规，拟于明年3月1日起实施。

2.2020年8月23日至26日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书率全国人大常委会执法检查组在江苏、山东检查土壤污染防治法实施情况。

他强调，要深入学习贯彻习近平生态文明思想，全面有效实施土壤污染防治法，坚持预防为主、保护优先，依法做好土壤风险管控和修复工作。

3.2020年8月26日，海南省政府印发了《海南自由贸易港享受个人所得税优惠政策高端紧缺人才清单管理暂行办法》，对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过1 5%的部分，予以免征。

4.2020年8月27日，国防部新闻发言人吴谦在国防部例行记者会上说，中印双方同意推动边境局势进一步缓和降温。

5.2020年8月27日，法国总理卡斯泰宣布,鉴于新冠疫情反弹加剧，首都巴黎所有公共场所都将实施强制佩戴口罩措施。

6.2020年8月26日电，泰国总理府副发言人拉差达日前表示，泰国正在加快推广5G网络服务的商业应用，目前已有3家电信运营商完成了5G商用测试工作。

7.2020年8月26日电，鉴于近期新冠肺炎疫情严峻，韩国首都圈幼儿园和中小学从26日起至9月11日暂停线上线下相结合的授课模式，全面转为线.上授课，高三学生不受此规定限制。

8.2020年8月24日，黑龙江省国资委表示：黑龙江阳光采购服务平台自2019年7月启动至今，为采购单位节省资金1亿元，综合节资率达4.02%。

9.2020年8月24日电，今年以来，北京城市副中心克服疫情影响，扎实推进工程建设，主要经济指标回升态势明显。

今年1一－7月，副中心完成固定资产投资509.2亿元，同比增长5.6%，完成建安投资270.8亿元，同比增长0.3%，双双实现正增长。

深圳市人大常委会公告第48号——深圳经济特区档案与文件收集利用条例文章属性•【制定机关】深圳市人大及其常委会•【公布日期】2002.05.16•【字号】深圳市人大常委会公告第48号•【施行日期】2002.07.01•【效力等级】经济特区所在市地方性法规•【时效性】已被修订•【主题分类】档案管理正文深圳市人民代表大会常务委员会公告第48号《深圳经济特区档案与文件收集利用条例》经深圳市第三届人民代表大会常务委员会第十五次会议于2002年4月26日通过，现予公布，自2002年7月1日起施行。

深圳市人大常委会2002年5月16日深圳经济特区档案与文件收集利用条例（2002年4月26日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）第一章总则第一条为了加强深圳经济特区（以下简称特区）档案事业建设，有效收集、管理、保护和利用档案、文件，根据《中华人民共和国档案法》、《广东省档案管理规定》和其他有关法律、法规的规定，结合特区实际，制定本条例。

第二条特区内档案行政管理工作以及国家机关、社会组织和个人收集、管理、利用档案与文件或者其他有关档案与文件的行为适用本条例。

第三条本条例所称档案，是指国家机关、社会组织及个人从事政治、经济、科学、技术、文化、教育、宗教等活动形成的对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像及其他形式的原始记录。

本条例所称文件，是指国家机关和其他国家所有的单位在公务活动中形成的，移交档案馆存档之前由文件中心保管的文件材料。

第四条国家机关、社会组织及个人享有依法利用档案、文件的权利，并负有维护档案、文件完整、准确与安全的义务。

第五条市、区政府档案行政管理部门是本行政区域内档案、文件事务的综合管理部门，其他有关行政管理部门按照各自的职责，配合档案行政管理部门做好档案、文件工作。

第二章档案馆、文件中心与档案中介机构第六条深圳市档案馆（以下简称市档案馆）为全市的中心档案馆和档案信息中心，是市政府所属的档案专业机构。

深圳经济特区个人破产条例文章属性•【制定机关】深圳市人大及其常委会•【公布日期】2020.08.31•【字号】深圳市六届人大常委会公告（第二〇八号）•【施行日期】2021.03.01•【效力等级】经济特区所在市地方性法规•【时效性】现行有效•【主题分类】破产正文深圳市六届人大常委会公告（第二〇八号）《深圳经济特区个人破产条例》经市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议于2020年8月26日通过，现予公布，自2021年3月1日起施行。

深圳市人民代表大会常务委员会2020年8月31日深圳经济特区个人破产条例（2020年8月26日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过）目录第一章总则第二章申请和受理第一节申请第二节受理第三节破产受理的效力第三章债务人财产第一节财产申报第二节豁免财产第三节财产交易行为第四章债权申报第一节申报程序第二节可申报债权第三节债权审核第五章破产费用和共益债务第六章债权人会议第一节组织形式第二节召开会议和表决第七章破产清算第一节破产宣告第二节财产分配第三节免责考察第八章重整第一节重整申请与期间第二节重整计划制定和批准第三节重整计划执行第九章和解第一节和解申请第二节和解协议认可第十章简易程序第十一章破产事务管理第一节破产事务管理部门第二节管理人第十二章法律责任第十三章附则第一章总则第一条为了规范个人破产程序，合理调整债务人、债权人以及其他利害关系人的权利义务关系，促进诚信债务人经济再生，完善社会主义市场经济体制，根据法律、行政法规的基本原则，结合深圳经济特区实际，制定本条例。

第二条在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致丧失清偿债务能力或者资产不足以清偿全部债务的，可以依照本条例进行破产清算、重整或者和解。

第三条依照本条例清理债权债务，应当遵循诚实信用、公平保护、公正高效的原则。

第四条自然人债务人（以下简称债务人）经过破产清算、重整或者和解后，依照本条例规定免除其未清偿债务。

关于《中华人民共和国企业破产法(草案)》的说明文章属性•【公布机关】全国人民代表大会•【公布日期】2004.06.21•【分类】立法草案及其说明正文关于《中华人民共和国企业破产法(草案)》的说明--2004年6月21日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上全国人大财政经济委员会副主任委员贾志杰全国人民代表大会常务委员会：我受全国人大财经委员会委托，就《中华人民共和国企业破产法((草案)》(以下简称草案)作如下说明：一、关于制定企业破产法的必要性和草案起草过程企业破产制度是企业在市场竞争中，因各种原因不能清偿到期债务，通过重整、和解或清算等法定程序，使债务得以延缓或公平清偿的债务清理制度。

企业破产法是规范企业破产行为，公正审理破产案件，全面保护各方当事人利益，维护社会主义市场经济秩序的法律，也是形成中国特色社会主义法律体系的一部重要法律。

早在1986年，全国人大常委会就制定了企业破产法(试行)，对国有企业(即全民所有制企业)的破产作了规定。

1991年全国人大修订民事诉讼法，在第十九章专章规定了“企业法人破产还债程序”。

这两部法律及其他法律、行政法规的相关规定，对规范我国企业破产行为，审理企业破产案件发挥了重要作用。

但是，随着社会主义市场经济体制的逐步确立和国有企业改革的深化，我国企业破产出现了一些新情况。

一方面，随着公司法、合伙企业法、个人独资企业法的颁布实施，使现行企业破产法已不适应目前企业组织破产的实际情况；另一方面，现行企业破产法对破产程序的规定比较原则，难于操作。

并缺少重整等企业挽救程序，以及切实保护债务人财产，维护职工合法权益，保证程序正常进行的其他相关制度。

此外，人民法院在审理破产案件中积累了许多实践经验，有的需要上升为法律。

这些客观情况都要求我们尽快出台一部统一适用于所有企业的破产法。

根据八届全国人大常委会立法规划，财经委员会从1994年开始组织起草破产法。

起草组总结企业破产法(试行)、民事诉讼法及国务院对国有企业政策性破产有关规定的实施经验，起草出《中华人民共和国破产法(草案)》。

深圳经济特区优化营商环境条例文章属性•【制定机关】深圳市人大及其常委会•【公布日期】2020.11.05•【字号】深圳市六届人大常委会公告（第二一九号）•【施行日期】2021.01.01•【效力等级】经济特区所在市地方性法规•【时效性】现行有效•【主题分类】商务综合规定正文深圳市六届人大常委会公告（第二一九号）《深圳经济特区优化营商环境条例》经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十五次会议于2020年10月29日通过，现予公布，自2021年1月1日起施行。

深圳市人民代表大会常务委员会2020年11月5日深圳经济特区优化营商环境条例（2020年10月29日深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十五次会议通过）目录第一章总则第二章市场主体第三章政务服务第四章经营环境第五章融资便利第六章规范监管第七章权益保障第八章法律责任第九章附则第一章总则第一条为了持续优化营商环境，激发市场主体活力，促进经济高质量发展，加快建设中国特色社会主义先行示范区，根据有关法律、行政法规的基本原则，结合深圳经济特区实际，制定本条例。

第二条深圳经济特区优化营商环境工作适用本条例。

第三条坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，为各类市场主体营造稳定、公平、透明、可预期的营商环境。

第四条依法平等保护各种所有制市场主体的合法权益，促进要素流动自主有序、配置高效公平，保障各类市场主体公平参与市场竞争。

第五条市、区人民政府应当加强优化营商环境工作的组织领导，统筹推进简政放权、放管结合、优化服务改革，完善优化营商环境的政策措施，主动积极协调、解决优化营商环境工作中的重大问题。

市发展改革部门是优化营商环境工作的主管部门，负责督促、协调、推进优化营商环境工作，组织开展营商环境评价和监督管理工作。

市、区人民政府相关部门和有关驻深单位按照各自职责开展优化营商环境相关工作。

第六条市、区人民政府应当健全优化营商环境工作激励机制，将优化营商环境工作纳入政府绩效考核体系，完善考核标准，对工作成效显著的部门和单位按照规定给予表彰，对不作为、乱作为延误工作的部门和单位予以问责。

深圳市人民代表大会常务委员会公告第92号——深圳市实施《中华人民共和国工会法》办法文章属性•【制定机关】深圳市人大及其常委会•【公布日期】2003.10.20•【字号】深圳市人民代表大会常务委员会公告第92号•【施行日期】2003.11.01•【效力等级】经济特区所在市地方性法规•【时效性】已被修订•【主题分类】工会正文深圳市人民代表大会常务委员会公告第92号深圳市第三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议于2003年8月27日审议通过的《深圳市实施＜中华人民共和国工会法＞办法》业经广东省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议于2003年9月26日批准，现予公布，自2003年11月1日起施行。

2003年10月20日深圳市实施《中华人民共和国工会法》办法（2003年8月27日深圳市第三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过2003年9月26日广东省第十届人民代表大会常务委员会第六次会议批准）第一条为贯彻实施《中华人民共和国工会法》，保障工会在深圳市政治、经济、社会生活中的地位和作用的发挥，结合本市实际，制定本办法。

第二条企业、事业单位、机关以及其他组织中以工资收入为主要生活来源的体力劳动者和脑力劳动者，不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度、就业形式，都有依法参加和组织工会的权利。

任何组织和个人不得以职工户籍、就业期限、工作岗位等为由，也不得以变更或者解除劳动合同、降低工资、不缴纳社会保险费等不利于职工的手段阻挠和限制职工参加或者组织工会。

任何组织和个人不得对参加或者组织工会的职工进行打击报复。

第三条工会的合法权益受法律保护。

任何组织和个人不得任意合并、撤销工会组织，也不得将工会组织及其工作机构归属其他部门管理。

第四条各级工会组织应当依照《中华人民共和国工会法》、《中国工会章程》和本办法的规定建立或者撤销。

未依照前款规定建立的任何组织，不得以工会的名义开展活动，也不得替代工会行使职权。

深圳市中级人民法院破产案件管理人管理规范（试行）(2021年9月25日深圳市中级人民法院审判委员会第62次会议通过，2021年10月17日公布施行）第一章总则第一条为进一步规范管理人工作，确保管理人依法公正高效率履行职责，保证宣告破产审判工作顺利进行，根据《中华人民共和国企业破产法》、最高人民法院《关于审理企业破产案件选定管理人的规定》、最高人民法院《关于审理企业破产案件确认管理人报酬的规定》、最高人民法院《关于＜中华人民共和国企业破产法）颁布时尚未开审的企业破产案件适用法律若干问题的规定》等司法解释以及《深圳经济特区企业破产条例》的有关规定，在本院制订的《宣告破产案件管理人选定办法》、《宣告破产案件管理人管理办法》基础上，融合本院审理宣告破产案件的课堂教学，制订本规范。

第二条管理人履行职责应著重政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。

第三条管理人应当勤勉尽责，恪尽职守，履行谨慎合理、及时有效管理的义务。

第四条管理人应钟爱履行职责，严禁利用自己的身份或地位为自己和他人谋取私利。

第五条管理人应当亲自履行职责，不得以任何形式将自己应当履行的职责全部或者部分转给其他社会中介机构或者个人。

第六条管理人应及时向本院报告工作，自觉拒绝接受本院、债权人会议和债权人委员会的监督。

第二章管理人的指定第七条本院根据最高人民法院《关于审理企业破产案件选定管理人的规定》及广东省高级人民法院许可，依法分别成立机构管理人名册和个人管理人名册，并根据公平、官方、公正的原则从管理人名册中选定具体内容案件的管理人。

第八条本院机构管理人名册中的社会中介机构可以担任本院受理的企业破产案件管理人，本规范有特殊规定的除外。

第九条本院个人管理人名册中的个人可以出任合乎以下条件的企业破产案件管理人：（一）案件事实清楚，债务人资产权属清晰；（二）债权债务关系直观、确切，债务人财务账册齐全，牵涉已定诉讼数量太少；（三）债务人财产相对集中于债务人住所地或主要营业地，但主要营业地有多处处且分散的除外。

中国第一个宣布破产的城市
深圳成为全国第一个允许个人破产城市《深圳特区个人破产条例》明年3月1日起开始实施在深圳经济特区建立40周年之际，深圳市
六届人大常委会近日召开的第44次会议正式通过了《深圳特区个人
破产条例》。

该条例将于明年3月1日起开始实施，深圳因此成了全
国第一个允许个人破产的城市。

该项创新性立法也成为我国极具改革意义的“破冰之举”。

深圳是一座改革之城、创新之城、市场机制活跃之城。

由于历史法律制度的原因，个人破产制度在我国一直未能建构起来。

在深圳，除个体经营者以外，近年来大量自然人以个人名义直接参与到商事活动中，还有大量自我雇佣的商事主体以微商、电商、自由职业者等形式存在。

深圳市人大常委会法工委分析认为，这部分商事主体一旦遭遇市场风险，需要以个人名义负担无限债务责任，不能获得与企业同等的破产保护，无法实现从市场的退出和再生。

建立完善个人破产制度，为诚实但不幸的市场主体提供遭遇债务危机的后续保障，能够为个人创业者解除后顾之忧。

深圳市人大常委会认为，深圳作为中国特色社会主义先行示范区理应先行先试，学习借鉴市场经济发展比较成熟的国家和地区的破产立法经验，开展制度创新，深圳要打造高质量发展高地、法治城市示范，建成现代化国际化创新型城市、具有全球影响力的创新创业创意之都，成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市。

深圳市人大紧紧围绕深圳的“五大战略定位”和“五个率先”重点任务展开立
法，突破性地建立了个人破产制度，进一步健全了市场的退出机制，深入优化了现有的营商环境，在激发商事主体的竞争力和创造力的同时，为金融风险的产生提供了规避策略。

个人破产制度背景个人破产制度概述（一）个人破产制度提出的背景随着我国经济的发展，公民个人从事经济活动日益频繁，因过度消费或经营不当导致无法偿还到期债务的现象日益突出，个人债务危机、企业破产引发的群体性事件频发，债务人因巨大精神压力而被迫自杀的事件也时有发生，上述问题的出现迫切需要构建个人破产法律制度。

（二）个人破产制度的概念破产是市场经济发展到一定阶段的必然现象，也是实现资源配置的基本手段。

完整的破产制度由企业破产制度和个人破产制度两部分组成。

个人破产制度，指自然人债务人的全部资产无法清偿到期债务时，由法院依法宣告其破产，清算和分配债务人财产或免除其债务的法律制度，同时确定当事人在破产过程中和破产后的权利与义务。

与保护债权人利益的企业破产制度不同，个体破产制度倾向于保护债务人的权益，旨在将“诚实而不幸”的债务人从无休止的债务清偿中解救出来，以期让债务人重新创造新的社会财富。

个人破产制度的立法进程（一）个人破产立法已纳入我国的法治建设进程之中中国破产制度采用渐进式的立法模式,随着市场经济改革的深入在我国推行个人破产立法的条件已然成立。

2018年10月24日，最高院院长周强在全国人大常委会所作的《关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告》中明确提出“推动个人破产制度，完善现行破产法”。

2019年4月24日，最高院印发的《关于贯彻实施<关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见—人民法院第五个五年改革纲要>的分工方案》强调分步推进建立自然人破产制度。

2020年5月,中共中央、国务院在《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中,明确提出推动个人破产立法。

（二）各地方积极推行个人债务清偿的尝试除了中央层面，各地方也积极展开试点。

2019年温州市中院推出《个人债务清理意见》,在民事执行程序中融入了个人破产理念,通过各债权人的一致协商形成个人债务清偿方案。

此外,台州、丽水、苏州、淄博以及东莞等地区也开始进行个人债务清理的司法实践探索。