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民意表达与权利救济功能下的信访救济偏好探究

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从权利救济视角看我国的信访制度

从权利救济视角看我国的信访制度

常熟理工学院学报（哲学社会科学）2012年9月Sep .，2012收稿日期：2012-09-05作者简介：曾永安（1989—），男，安徽安庆人，苏州大学政治与公共管理学院硕士生，主要研究方向公共政策研究、行政管理理论。

从权利救济视角看我国的信访制度曾永安（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）摘要：信访制度是具有中国特色的权利救济制度，是司法救济的一种补充性制度。

但在现实中，信访救济却成为众多寻求权利救济者的不二选择，这不仅增加了信访机构的负担，同时也不利于社会主义法治社会的建设。

法治社会的建设需要我们重新思考和探索信访救济的范围和功能，实现信访制度的本位回归。

关键字：信访制度；权利救济；司法救济；法治中图分类号：D632.8文献标识码：A文章编号：1008-2794（2012）07-0044-04随着我国社会经济的不断发展，社会利益分化日益严重，矛盾不断增多，随之而来的是民众寻求权利救济诉求的增多。

作为权利救济途径之一的信访制度出现了“井喷”现象。

上访人数之多、规模之大、时间之长都是空前的，有专家学者称之为“信访洪峰”。

“信访洪峰”的出现，引起国内众多专家学者和信访工作者的关注。

特别是中国社会科学院农村研究所研究员于建嵘博士主持发表的《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告更是将信访制度推上了风口浪尖。

中国信访制度何去何从的问题也成为摆在中国面前的一大现实问题。

本文从信访权利救济功能的视角来讨论中国的信访制度，并试图阐述相关的改革措施。

一、我国信访制度的涵义及制度历史信访是中国特殊政治体制的产物，是中国特色的权利救济方式，是化解社会矛盾的减压器和维护社会稳定的安全阀。

对于信访的含义，目前学术界并没有一个明确统一的界定。

一般来说，信访有广义和狭义之分。

广义信访是人民来信来访的简称，是指人民群众通过写信或要求见面接谈的方式，向各级党和国家机关或企业事业单位提出建议、意见、要求和批评的活动。

论司法制度、文化历史传统对权利救济选择的影响——中国民众在行政救济中偏好信访问题探究

论司法制度、文化历史传统对权利救济选择的影响——中国民众在行政救济中偏好信访问题探究
中 国 司法 制 度 的 缺 陷使 民众 不 得 不 选 择 信 访 。 （） 法 救 济 的 高 成 本 。正 如 有 学 者 指 出 ： 是 所 有 的司 法 １司 不
度的行政相对人来说 ， 仍具有十分重要的意义 。
二 、 国 的 文 化 历 史 传 统导 致 民 众偏 好信 访 我 不 同 的文 化 历 史 传 统 给 人 以不 同 的处 事 方 式 。中 国 的儒 家
要】 民的合 法权益 受到损害时， 以寻求救济 的渠道 ， 公 可 包括行政诉讼救 济、 行政 复议救 济和信访救 济。而其 中， 信访制
度 承载着艰 巨的任务。 国民众在选择救 济途径 时， 我 由于 司法制度和文化 传统等因素 的影 响， 偏好选择信访 ， 成信访 洪流现 象的 造 出现。信访 洪流 问题 的产生 以及应对之策， 应从 司法制度和文化历 史传统两个 因素中分析 。
【 关键词】 访； 信 行政救济； 司法制度； 文化历 史传统
“ 权利 必有救济 ”当公 民的合法权益受到行政权 利的不 仅 包 括这 两 项 。 当 公 民的 其 他 权 益 受 到 损 害 ， 司法 却 不 能受 有 ， 而 法侵害后 ， 法律应 当赋予公 民寻求和获得救济 的渠道 。我国 已 理时， 民就只 能转 向信访 寻求救 助。信访保护 的是行政相对 公 经初步形成 多元 的行 政救济法律机制，包括 行政诉讼救济 、 行 人的所有一切 权益 ， 对任 何的侵害均 可 以提 出请 求 ， 几乎没有 政复议救济和信访救济。而其 中， 信访制度承载着艰 巨的任务。 任何 的限制 。在司法 ， 其是行政 复议中 ， 尤 明确规定 不适用调 信访制度是 一项 脱胎于东方传统文化， 具有 中国特 色的政治参 解， 强制 的、 冰冷的判决没有可 回旋 的协商 。信访却不 同， 调解 与、 行政 监督和权利救济制度 。近年来 ， 信访高潮不断 出现 ， 上 在信访中被广泛应用 ， 乎大 部分的信访案件的处理都是经 过 几 访人数 、 规模都达到 了前所未有 的水平 。但与此构成 鲜 明反差 调解最后解决 的。信访的宽范围成 为民众偏 向选择的一个重要 的是 ， 民本可走法 律程序 的行政救济 （ 公 包括行 政诉讼 救济和 因素。（） ３ 司法制度的不独立。司法只有不依托于行政 、 不受制 行政复议救济） 却一直面临着一种困境： 收案数严重不足。我们 于组织和 个人权力 ， 才有 可能实现应有的公正。司法不独立 就 不禁思考 ： 缘何缺乏一定 的确定性和可预见性 的信 访却在 中国 无法程序公正 ， 甚至导致司法腐败 的现象 出现 。 现实生活 中， 关

从权利救济视角看我国的信访制度

从权利救济视角看我国的信访制度

从权利救济视角看我国的信访制度曾永安【期刊名称】《常熟理工学院学报》【年(卷),期】2012(000)009【摘要】信访制度是具有中国特色的权利救济制度，是司法救济的一种补充性制度。

但在现实中，信访救济却成为众多寻求权利救济者的不二选择，这不仅增加了信访机构的负担，同时也不利于社会主义法治社会的建设。

法治社会的建设需要我们重新思考和探索信访救济的范围和功能，实现信访制度的本位回归。

% The petition system with Chinese characteristics is a judicial relief channel. But in reality, the petition relief has become the choice for many seeking the right to relief, which is imposing an increasing burden on the pe⁃tition agencies and is not conducive to the construction of socialist rule of law society. The building of rule of law requires us to think and explore the relief scope and function.【总页数】4页(P44-47)【作者】曾永安【作者单位】苏州大学政治与公共管理学院,江苏苏州 215123【正文语种】中文【中图分类】D632.8【相关文献】1.论我国信访制度的权利救济功能 [J], 石启龙2.从公民权利救济角度看我国信访制度改革 [J], 李俊3.论我国公民权利救济途径的困境与出路——以公民权利与国家权力的冲突为视角[J], 孔杨4.从权利救济制度看我国的信访制度改革 [J], 侯赞华5.我国知识产权诉讼飞跃上诉制度的立法完善——基于当事人程序权利救济视角 [J], 覃江琳因版权原因，仅展示原文概要，查看原文内容请购买。

论我国“信访权利救济”的现状及其完善

论我国“信访权利救济”的现状及其完善

特别 是弱势群体的维权成本 ，同时降低社会 的运行成本 的权利救 济方
式 ，最终实现信访的法治化 。 我 国 信 访 救 济 的 现 状 分 析 （ 一 ）信访案件数 量持续 上升 ，信访 类型 多 ，内容复 杂多样 。信 访 案件数量不断上升 ，类型表现 为越 级上访 、非正 常上访 、组织 性强 的跨 地区 、跨部门联合上访等 ，过去群 众上访往往 就地 、就近 ，以到 县 、市上访为主 ，重 要节 Ｅ ｌ 和重大 政治 活动 期 间赴京 到 省市 重点 地 区 、敏感部位非正常上访 ，打横 幅 、呼 口号 ，围住党政 机关 ，阻断交 通 ，静 坐 、示 威 制 造 不 良影 响 。 上 访 人 撇 开 正 常 的解 决 渠 道 ， 随 时 随 地 就任何 内容向有关的或无关 的部 门上访 ，不经过 任何 的程序 、任何 约束 ，一 切按 自己的主观意愿到任何一级政府机关去上访解决问题 。 （ 二 ）越级上访 和重 复上访 现象严重 。信访人 坚持不 达 目的不 罢 休 ，重复上访 现象 相对 严重 ，有 个 别上访 老 户 “ 生命 不息 ，上访 不 止” 。随着新 《 信访条例》 的颁 布施行 ，规模 较大 的信访 局面得 到了 有效 控制 。但仍 存在这样 的现象 ：手里举着 写有 “ 冤 枉” 的 白布 条 ， 带 着铺 盖卷甚至锅碗瓢盆 ，簇 拥在政府 机关 或执法 部门 的大 门 口，随 时准备 “ 出击 ” 。中国社 会科 学 院研 究 员于建 嵘 的一个课题 组 对 ６ ３ ２ 位进 京上访 农民的调查 ，他们走访 的部 门平均在 ６个 以上 ，最多 的达 到 ｌ ８个 ，信访者在北京 四处投诉后 ，问题并不 能真正得 到解决 。 （ 三 ）信访机构职 能欠缺 ，案 件办结率 低 。对 上访群 众来说 ，问 题 的解决 率只有千分之二 。据民政部原 信访办主任 曹国英说 ，民政部 每年 连信带访 １ 万多件 ，每年能够直接插手处理 的约 ４ ０多件 ，而这种 情况 在全 国都很 普遍。与庞大的群众信访量 相 比，信访 案件能够解 决 的仅仅是 一个相当小的数 字 ，大部分都是 有头无尾 ，不了 了之 。实践 中在处理信访 问题 的方 式上 ，一些上级 主管 机关常把上访 数量和规模 的大小作 为评判下级机关工作好坏 的标 准 ，甚至还一 票否决 ，以此 给 下级机关施加压力 。而下级机关 为 了追求 效益 ，为 了不 被否决 ，而是 把精力放在 对付 上访者身上 ，不放在解决 问题上 ，这种做 法表面看 是 对上访工作 的重视 ，但 是不能从根本上解决问题。 （ 四）考核出现偏差 ，侵权 问题突 出。我 国政治 节点较 多 ，如 国 庆 、每年一 度的 “ 两会 ” 、重大 国际会议 等 ，都会 涉及稳定 问题 ，每 逢此 时就是 信访 的高峰。 中央要求 “ 把上访尤 其是集体上 访消失 在萌 芽状态 ，把 问题解决 在基层 ” ，并 以此来 考核地 方政 府 ，以引 起各级 领导 的重视 ，强化 领导责任。这种考核制度虽 然对各级党 政重视信访 问题起到 了一定 的作用 ， 解决 了一些问题 ，但 有些信访 问题 如涉法 涉 诉 、拆迁 、历史遗 留等 问题并 不是仅靠领导 重视就能全部 解决 的。但 为 了实现考 核 目标 ，有 地方就会 千方百计 、不 择手段地控 制上访 的增 加 ，在使用 收买 和欺骗等方法不 能得到效果 时 ，甚至用专政 手段对待 上访者 。比如，派专人 在上级信 访机构 门前拦 截信访者 、强行将上访 人员抓 回、对上访者采取非 法拘禁措施等 手段 ，使上访人 员人 身受 到 伤害 ，精神受到摧残 ，给国家 和人民带来不 可弥补 的损失 。 二 、完 善 和 发 展 信 访 救 济 机 制 的建 议 （ 一 ）立法加强党政信访机构的地位和赋予处理实权 由于我 国信访机构庞大而分散 ，缺乏统一协 调的机制 ，加 之信访 机构没有独立处理 问题 的权 限 ，使得信 访 的功能得 不到 应有 的发挥 ， 整体处于无序状态 。因此加强其地位 、赋予其相应 的处理 职权 ，是现 行信访制度 自 我完善 的重要之举 。

权利救济·司法理念·公民信访权——对涉诉信访的三维分析

权利救济·司法理念·公民信访权——对涉诉信访的三维分析

2006年第4期(总第55期)黑龙江省政法管理干部学院学报Journal of Heil ongjiang Adm inistrative Cadre I nstitute of PoliticsA nd LawNo .4　2006(Sum No .55)权利救济司法理念公民信访权———对涉诉信访的三维分析田　晏(四川大学法学院,四川成都610064) [摘　要]涉诉信访的权利救济功能与现代司法制度之间存在一种紧张关系,这导致涉诉信访的实践陷入困境,并影响其存在的正当性与合理性。

由此应该以司法主体性理念为基础,通过将公民信访权进行法律定型,围绕公民信访权重建涉诉信访制度。

虽然信访并不能解决所有信访者的问题,甚至实践中只能解决很少一部分,但是信访最大功效在于公民借此获得权利救济的可能。

如果信访得到最高司法机关的关注甚而实现受损权利的修复,则更可能使得信访者重新产生或增加对司法的尊重。

[关键词]涉诉信访;权利救济;司法主体性理念;公民信访权 [中图分类号]DF2　[文献标志码]A [文章编号]1008-7966(2006)04-0010-04 [收稿日期]66 [作者简介]田晏(8),女,山东安丘人,四川大学法学院5级诉讼法专业硕士研究生。

一、涉诉信访的权利救济功能信访制度是建国后我国政治文化建设的成果之一,是在当时新中国法律制度并未健全时的特有制度,本身具有一定历史性。

但是随着国家法制的现代化进程,信访并未减少,反而呈“如火如荼”之势,尤其是对司法活动及结果不满而进行的涉诉信访越来越多。

考察这种矛盾的内在成因可以发现,涉诉信访在当前的“勃兴”有着深刻的制度背景与功能支撑。

(一)制度背景通过二十多年来的改革,我国制度建设正处于一个良性发展趋势。

但是,在此良性发展进程中,仍然存在大量问题:诸如官员腐败问题、行政机关的效率问题、民生行业的垄断问题、社会保障问题、贫富差距、司法枉法问题等,都容易引发对改革具有最直接感受的民众产生失望甚至对立的情绪。

中国民众何以偏好信访

中国民众何以偏好信访

中国民众何以偏好信访——以冲突解决理论为视角胡元梓【摘要】信访与信访制度，是中国社会政治发展过程中的自生自发秩序。

中国民众偏好信访，从政治主体之间的关系上看，是由于政党所承担的民意表达功能相对缺位。

中国的政党没有充分发挥应有的民意表达职能，现有体制内的民意表达渠道不够畅通。

从行为上看是由于中国司法制度解决社会冲突的效能较低。

中国的司法制度没有发挥应有的中国民众社会纠纷与社会冲突解决的主渠道作用，已有的司法制度也没有完全适应现有中国社会文化环境。

从观念上看是由于“官本位”的政治权威主义价值观的文化传统。

在一个具有权威主义传统的国家，人们对政府的信任不仅是基于政府的表现，而且也基于人们对权威的崇拜和依赖。

信访问题的解决，需要信访制度的创新；民众与政党之间必须实现民意的“组织化表达”和“制度化表达”；同时必须构建多元化的冲突解决机制。

【关键词】信访；民意表达；冲突解决；政治信任；官本位信访与信访制度①，是中国社会政治发展过程中的自生自发秩序②。

作为民众表达意愿、参与政治、解决纠纷的一种特殊途径，民众向权力机关去信或走访、上访，这一社会现象源远流长，在中国有着悠久的历史③。

在古代中国，被称之为“上访”或者“告状”，朝有进善之旌、诽谤之木、敢谏之鼓④。

20世纪50年代之后，被称之为“信访”。

在美国、英国、德国、意大利、墨西哥也可以找到类似的社会政治现象⑤（如请愿等等⑥）。

在加拿大、法国、韩国⑦、瑞典、澳大利亚、南非、中国香港、美国马里兰州⑧都可以找到类似的制度。

但有所不同的是，2003年，随着收容遣送制度的废止，中国迎来自20世纪70接待群众来访批次、人次，同比分别上升67.3％和58.4％⑨。

与信访洪流同时出现的，是聚集在北京的信访群体的组织化和更为激烈的抗争，自焚、冲击政府机关、堵塞交通要冲以及集体游行使得上访群体超越了法定应有的权利界限⑩，成为威胁社会稳定的一个重要因素。

2004年8月，在胡锦涛总书记的批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”[11]，各地也都陆续成立了联席会议制度。

信访作为农民利益表达渠道存在的问题及消解路径


大闹大解 决 ， 闹小解 决 ， 小 不闹不 Байду номын сангаас决 的农 民利益 表
达困境 。
第一 ， 信访 渠 道 的 间接性 影 响 着农 民利益 表 达 的效果 。“ 信访 渠 道 ， 指便 利 公 民、 人 或者 其 他 是 法
组织反 映情况 ， 出建议 、 提 意见 或者投 诉请 求 的信 访
因使农 民原 有 的利益 表 达 要 求 或者 被 过 滤 ， 者 被 或 变异 ， 最终传 递 到决 策 的 利 益要 求 与 初 始化 信 息 存
在着 较大差 异 ， 使农 民利 益表达 效果 大打折 扣 。 第二 ， 访 运行 过 程 中 的政 绩 观错 位 影 响着 农 信 民利 益表 达 的积极性 。信访 工 作对 于构建 社会 主义 和谐 社会 ， 持社会 的安 全与稳 定 ， 保 表达农 民利 益要 求， 维护 、 现 和 增 进 农 民利 益 具 有 重 要 的实 践 意 实 义 。 因此 ， 级政府 部 门都 加 强 了对 信 访 的 协调 与 各
快捷 、 成本低 的特 点 。基 于“ 现行 权力来 源及 其设 对 置 的特有认识 ” ］及 对信 访渠道 表达 自己利益要 求 ， 优势 的期望 ， 信访 渠 道 被 大 多数 农 民所 利 用 。信 访
渠 道功能 与作用 的 实 现与 否 及 在 多大 程 度 上实 现 ，
理 情况 作为对 各级 干 部 进 行 考核 的指 标 之 一 ， 如果
２０ ０ ９年 １ 月 １
Ｎ０ Ｖ ． ００ ２ ９
信 访 作 为农 民利 益 表 达 渠 道存 在 的 问题 及 消解 路径
姚 望
（ 中国人 民 大 学 国际 关 系学 院 ，北 京 １ ０ ７ ） ０ ８ ２

论我国信访制度的权利救济功能

关键词 ： 访制度 ； 利救济 ； 信 权 法治 中图 分 类 号 ： ９ ２ Ｄ ２ 文献标识码 ： Ａ 文章 编 号 ：６２７９ ２０ ） ３０ ５ －５ １７ －６ Ｘ（０９ ０ － ６０ ０
Ｏｎ ｔ ｅ Ｒｉｈ ｌ ｆＦ ｎ ｔ ｎ ｏ ｔ ｉｎ Ｓ ｓ ｅ ｉ ｉａ ｈ ｇ ｔＲｅｉ ｕ ｃ ｉ ｆＰｅ ｉｏ ｙ ｔ ｍ ｎ Ｃｈｎ ｅ ｏ ｔ
映情 况 ， 出意见 、 提 建议 和要 求 ， 依法 应 当 由有关 国家机关 处理 的活动 。信 访 制 度 即是 关 于信 访 活动 并 行为 规则 的总称 。我 国 的信 访制 度确 立于 １５ 年 ， ９ １ 当时 的 中央 人 民政 府 政务 院在 《 中央 人 民政 府 政务
院关于处理人 民来信和接待人民工作 的决定》 正式把处理人 民来信和来访列为各级人 民政府的工 中， 作。在 １７ ９９年至 １８ 年拨乱反正期间 ， ９２ 信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置 ， 解决 了大量历史遗 留问题 。随后 ， 信访制度作为一种政策在听取民声 ， 实现救济等方面起到了沟通政府和群 众 的桥梁作用 。但是在市场经济飞速发展的今天 ， 各种利益冲突 日 益剧烈 ， 信访量持续增长。作为在法
ｏ ｏ ｅ ｉ ｌ ａ ｄ ｃ ｎ ｅ ｅ ｔ ｃ ｎ ｍｉａ ， ｅｆ ｃｉｅ，ａｌｒ ｕ ｃ ｒ ｃｅ ｓｉ ｆｗｈ ｓ ｓｍｐ ｅ ｎ ｏ ｖ ｎｉｎ ，ｅ ｏ ｏ ｃ ｌ ｆｅ ｔｖ ｌ—ｏ ｎｄ ｈａ ａ ｔ ｒ ｔ ｉ ｃ，ｂｅ ｒ ｇ ｒ ｅ ａ ｅ ａｄ ｄ ｓ
ｃｍｍ ｎｙｂ ｅｍ ｓｅ ｅ ｅ ａ ａ ｏ ｅｋｎ ｆ ｅ ｕｉ ｇ ｔ ｈｔｔｅｊｄｃ ｒ ｅｉ ｅ ｈ ｓ ｏ ｏｌ ｙｔ ａｓｓｂｔ ｒｔ ｎｔ ｔ ｎ ｉｄｏ ｃ ｌ ｒｒ ｈ ｔａ ｈ ｕ ｉ ａｙｒｌ ｖｓ ａ ｈ ｔ ｈ ｈ ｐ ａ ｉ ｉ ｅ

作为特殊行政救济的信访救济

作为特殊行政救济的信访救济近年来，随着社会进步和法治建设的不断推进，我国信访制度得到了进一步完善和发展。

信访制度的一个重要组成部分就是信访救济，它作为特殊行政救济的重要手段，为人民群众提供了一种法律保障和救济机制。

本文将就进行探讨。

信访救济是指人民群众因国家机关的职权行使或者其他行为、决定导致的合法权益受损，通过信访渠道向上级行政机关进行救济的过程。

我国信访救济主要由国家民政部门负责，这一机制的建立旨在解决人民群众遭受不公正待遇时的权益保护问题，以确保公平正义的实现。

有以下几个特点：首先，信访救济是对特殊行政行为的救济。

特殊行政行为是指行政机关对特定个案所做出的决定或处理，与一般行政行为不同。

这种特殊性带来了固有的特殊救济方式，即通过信访渠道向上级行政机关进行救济。

信访救济的出发点是寻求法治保障和公平正义的实现，保护公民合法权益。

其次，信访救济突出了群众性特点。

信访救济主要是为广大人民群众提供服务，因此其公共性和群众性非常强。

一方面，信访救济在制度设计上追求公正、公平，确保每个公民都能享受平等的救济机会。

另一方面，信访救济注重解决普遍存在的问题，通过解决个案问题，达到提高行政效能和提升社会管理水平的目的。

再次，信访救济具有正当程序特点。

信访救济中，程序正当性是十分重要的。

在信访救济过程中，行政机关根据事实与法律进行综合权衡，并通过形式审查、实体审查等环节保证救济决定的合法性和合理性。

同时，信访救济实行申诉、听证等程序，以确保公民的合法权益得到恰当保护。

最后，信访救济具备权威性和及时性。

信访救济的权威性表现在两个方面：一是在救济机关上，救济机关有权利对信访案件作出决定，并且这种决定是有法律效力的；二是在政府系统内，信访救济机构在处理问题时能够调动政府各部门的协力，形成以信访救济为核心的权力网络。

此外，信访救济需要具备及时性，它的目标在于尽快解决问题，使公民的合法权益得到及时恢复和保护。

信访救济作为特殊行政救济的一种形式，具有重要的意义和作用。

论信访特殊救济功能的实现及其完善的开题报告

论信访特殊救济功能的实现及其完善的开题报告
一、选题背景
信访制度是中国特有的制度，信访工作是保障人民知情权、参与权、表达权、监督权和权益的一项重要工作。

信访特殊救济是指对特定群体
和特殊情况下的信访问题给予特殊处理。

信访特殊救济功能的实现及其
完善对于提高信访制度的运行效率和质量、维护社会和谐稳定有着重要
意义。

二、研究目的
本课题旨在深入探讨信访特殊救济的实现方式、途径和效果，分析
信访特殊救济工作中存在的问题和瓶颈，提出完善措施，以提高信访制
度的科学化、规范化和人性化水平。

三、研究内容
1.中国信访制度的现状和发展趋势；
2.信访特殊救济的概念、特点和实现方式；
3.信访特殊救济案例的分析和评价；
4.信访特殊救济工作中存在的问题和瓶颈；
5.完善信访特殊救济机制的建议和措施。

四、研究方法
本课题主要采用文献法、案例分析法、问卷调查法、比较法、归纳
法和演绎法等多种研究方法，以全面、深入地探讨信访特殊救济问题。

五、研究意义
本研究旨在提高信访特殊救济工作的专业化程度和科学化水平，促
进信访制度的规范化和人性化发展，为促进社会和谐稳定、维护公民合
法权益提供参考和决策依据。

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《商场现代化》2012年8月（下旬刊）总第693期一、信访救济偏好原因及表现目前我国行政复议和行政诉讼的收案数量年均不到十万，信访案件却有数百万件之多，而且每年呈不断攀升之势。

在依法治国的战略指引下，与行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进构成鲜明反差的是,信访浪潮始终居高不下，作为代表现代法治精神的行政复议和行政诉讼的受青睐程度远远比不上作为补充机制的信访。

造成这种现状的原因不仅仅是因为信访具有行政权利救济的功能，在很多时候，公民并不是真的想寻求解决对策，而是去“讨个说法”、“讨个公道”，因此在理解公民对信访的偏好时我们还应该充分考虑信访的民意表达功能：一方面，信访自古以来便被赋予了民意表达的期许，成为老百姓表达需求，抒发心声的重要方式；另一方面，信访又逐渐被委以权利救济的重任，不断承担起解决行政争议，维护公民权利的职责。

（1）民意表达与信访偏好信访是民意表达体制的重要组成部分，是公民政治参与的具体形式之一，属于直接性政治接触的民意表达行为。

在我国的政治制度体系中，信访也是作为公民合法的民意表达渠道之一进行安排的，是人民代表大会制度外，人民群众行使民主权利的具有中国特色的制度设计之一。

我们可以从以下几个方面探寻信访偏好形成的原因：1.政府大力倡导信访的繁荣发展离不开政府的大力倡导和建设。

信访是中国特色的民主政治形式，我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持联系的重要手段，它的建立更多的是出于政治需要，党和政府力图维护社会稳定，将矛盾和纠纷化解在基层，在信访的原初设计上就体现为政府收集和反映民情、听取社会民众呼声和实现社会公正的民主意愿。

2.公民渴望参政议政，表达诉求随着社会的发展，人民群众的主人翁意识不断增强，参与国家和社会事务管理的积极性越来越高，信访由于范围广泛，能够充分满足公民参政议政的需求。

通过信访，人民群众可以对各级党和政府机关及其公务人员存在的腐败行为进行检举揭发，督促党和政府清除腐败，纠正不正之风；可以对党和政府的勤政为民工作提出积极的批评意见和建议，对立法机构、执法机构是否依法办事、秉公执法进行监督等。

另外，接受人们的情绪宣泄也是信访活动的重要组成部分。

3.我国民意表达机制尚不健全当前各级人大、政协也包括其他社会团体如工会、共青团、妇联等并未真正发挥好其民意表达的功能，尤其是对社会弱势群体的诉求表达方面尤为欠缺，社会各阶层缺乏有效的制度渠道实现公民与政府的沟通，使得这些民意表达渠道在公民心中的公信力下降，公民往往更加愿意采取“信访”的形式来表达自己的意愿、维护自己的权利。

这样，在政府的倡导和推崇下，在民众的渴望和现实选择下，信访作为一种民意表达机制在公民心中深深扎根。

不管权利是否需要救济，信访都成为人们直面行政机关的习惯和倾向。

（2）权利救济与信访偏好除了民意表达，信访扮演的另一个重要角色就是行政救济。

作为行政复议和行政诉讼的补充机制，信访这一非司法途径却得到了更多人的心理认同，成为绝大部分公民在遇到问题时的现实选择。

这与信访这种特殊的权利救济方式自身所具有的突出特点密不可分。

相比行政复议和行政诉讼，公民选择信访的主要基于以下几个方面的考虑：1.信访自身特点①信访受案范围广，门槛低信访的受案范围明显比行政复议和行政诉讼宽广，公民申请的门槛低。

行政复议将部分抽象行政行为纳入到审查范围,而信访人对任何规范性文件不服均可以提出请求,几乎没有任何的限制。

行政诉讼保护的是人身权和财产权,行政复议保护范围扩大到其他权益,比如受教育权,而信访保护的是信访人的一切权益,比其他救济方式宽泛得多。

②形式多样，程序简便在形式方面，民众可以采取书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式进行信访，行政复议原则上应提出书面申请，书面申请有困难的也可以口头申请。

行政诉讼则根据我国行政诉讼法的规定，应以书面形式进行，即写起诉状，才能引起行政诉讼程序的开始。

信访的程序简单，行政诉讼和行政复议都有较为严格的程序规定。

信访机构在接到上访人提出的上访事项，即可受理、交办或转送，进入办理阶段。

③信访无时效限制，可以无限上访行政复议和行政诉讼都有各自的复议期和起诉期限，大量超过复议期限和起诉期限的案件流入信访机构。

另外，行政复议和行政诉讼都存在最终效力，在最终决议下不得重新申诉或更改。

但是，信访没有限制，只要上访人对结果不满，就可以不断上访。

2.传统人治思想的影响延续两千多年的封建社会所遗留的传统人治观念在我国政治生活领域仍然影响深刻，法治权威在人们的头脑中还没有真正确立。

在几千年的封建专制条件下形成的“官贵民贱”、“民不和官斗”等思想不但是中国人的千年古训，也是中国政治法律传民意表达与权利救济功能下的信访救济偏好探究■全芳华中师范大学公共管理学院[摘要]信访作为我国行政权力救济的补充机制，却一直承担着比行政复议和行政诉讼更为繁重的民众诉求，成为绝大部分公民解决行政争议的首选。

这与它所承担的双重功能———民意表达和权利救济是密不可分的。

本文首先分析了两种功能导致的信访偏好，接着探寻信访救济在行政救济中存在的困境与不足，最后提出信访救济对我国行政救济制度的启示性建议。

[关键词]信访民意表达权利救济行政复议行政诉讼211《商场现代化》2012年8月（下旬刊）总第693期统的心理支柱。

老百姓不知道如何去告状；怕打击报复不敢去告官；承担不了巨大的诉讼成本不愿去高官；抱着告了也赢不了，告了也没用的心理逃避告官……在这种状态下，信访就成为了人们维权的首要选择。

3.法制权威的缺失与行政复议、行政诉讼本身存在不足在司法行政救济中，法制的权威地位没有很好地建立起来，作为维护社会公平正义最后屏障的法律没有起到应有的作用，法律处于劣势地位，权力经常凌驾于法律之上，主要表现在民众对司法审判结果不信服，反复申诉、重复上访，希望得到领导人的批示后重新判决，这在某种程度上消解了司法权威，导致涉法涉诉信访案件激增。

行政复议和行政诉讼作为法治进程中的新制度，在行政救济过程中还存在较多不足，其解决问题的能力还有不尽人意的地方，也致使民众对两者还存在许多疑虑和不认同。

出于以上三大方面的原因，公民在进行全力救济时，也纷纷选择信访这一途径。

二、信访救济在行政救济体系中的困境民众对信访的偏好一定程度上表现了信访制度作为民意表达和权利救济的优越性，但是这种偏好是具有片面性的路径依赖，在传统制度和文化熏陶下的民众重民意表达轻权利救济，重“权”轻“法”，这种偏好对法治建设进程中的行政复议和行政诉讼产生了阻碍，它自身存在的救济能力不足也提醒我们必须认清信访救济在行政权力救济体系中的作用和地位，更好的发挥其优势作用，摈弃其对人民的误导。

1.信访自身救济能力不足一方面，信访救济缺乏严格规范的工作程序和处理标准。

信访救济最大的弊端正是在于它的非程序性和不确定性,缺乏一套清晰、普适的运作规则,不可能提供理性可计算的成本预期。

另一方面，信访承担的责任重大但权限过小。

信访现有救济功能信访机构不具有维系其机制的正常开展行政的职能和权力,没有独立处理问题的权限,只能承担上传下转的程序性功能，不可以也不可能解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。

2.信访救济在行政救济体系中定位不清信访救济作为我国行政救济制度中的补充机制，本应该在行政复议和行政诉讼之外发挥其应有功能，但是在现实中却往往“越俎代庖”，统包统揽，超越了其工作能力范围。

相对于行政复议和行政诉讼而言，信访救济都存在自身的优势，更存在救济能力中的诸多劣势。

由于信访的受案范围广，信访救济与另外两种救济方式在职能上存在叉重叠部分，造成定位不清，关系不明的弊端，影响行政救济制度的有效运行。

因此，理清信访救济与其他救济制度的关系，将信访纳入法治轨道，塑造行政复议和行政诉讼的主导地位是现代行政救济发展的必由之路。

三、信访救济偏好对我国行政救济制度建设的启示信访救济偏好不仅凸显了信访的优势所在，也暴露了我国行政救济制度建设的不足，我国行政救济制度要想取得长足发展应从以下几个方面加以改进：（1）加强法制建设，完善法律法规加强法制建设，完善相关的法律法规，维护司法的独立性，巩固司法权威。

尤其是现有的信访活动更多的体现了一种“人治”的色彩，不利于我国法治化进程。

因此，我们需要通过法律重塑信访的功能、规范信访程序、限制信访的范围，充分发挥其疏通、引导的作用，尽可能的将属于行政复议或行政诉讼的争议引入正规的复议环节或诉讼环节，更多的通过法治途径来解决行政纠纷，通过我国由“人治”走向“法治的进程”。

（2）明确信访制度的功能定位，完善信访的救济缺陷在当前我国司法独立尚待实现的情况下，救济制度设置中应有相应的补充机制，而信访一直是我国公民实现权利救济的重要制度选择。

因此，应该积极促使信访制度的转变，专门针对包括具体行政行为和抽象行政行为在内的不良行政行为进行监督。

（3）构建统一协调、良性互动、功能互补、程序衔接构的多元权利救济体系最有效的纠纷解决机制应该是一套系统的、多元化的纠纷解决方式构成，只有当各种纠纷解决方式能够正常发挥效用，且当一种方式失灵后能自动衔接至另一种方式，这个社会的纠纷解决机制才能良性运转，各种争议才能够得到最大限度的化解。

首先，要确立司法救济的主导地位。

其次，建立信访、行政复议、行政诉讼三者的工作衔接、协调机制。

加强信访机构之间、行政复议机构之间、行政诉讼机构之间的协调与沟通，避免案件重复累积。

最后，扩大宣传和引导，鼓励民众选择行政复议和行政诉讼的救济途径。

相对于行政复议和行政诉讼，民众对于信访的了解更多一些，对行政复议和行政诉讼的启动、运行程序了解较少。

我们应向广大群众详细的介绍行政复议和行政诉讼程序及其优势，信访只是一个补充救济途径，行政复议在行政救济中优先适用，而且行政复议和行政诉讼解决行政争议和行政纠纷的效率相对于信访更高，能够更快更好地解决问题。

参考文献：[1]马怀德.“信访不信法”的现象值得高度警惕[J]学习时报,2011(1).[2]刘刚.信访制度的历史演进:一个功能论的视角[J]法治与社会,2011(3).[3]陈丹:行政复议与信访衔接问题研究[J]理论探索,2011(3).[4]杨寅.信访与行政复议衔接疑难问题解析[J]法学研究,2007(6).[5]马怀德.是”信访”还是”信法”[J]学习月刊,2010(11).[6]季卫东.信访终结制与审判终局性[J]财经周刊,2009(2).[7]田文利,马立民.民主与法治之间:信访的多维解读与多重建构[J]南都学刊,2008(7).[8]戴芳.从行政救济的视角看信访救济制度的路径选择[J]中共南京市委党校学报,2009(5).作者简介：全芳，（1987-），女，湖北十堰人。

汉族。

华中师范大学公共管理学院行政管理专业2010级硕士研究生，研究方向：政府治理与公共政策。