论村民小组法律地位缺失的弊端

论村民小组的法律性质【摘要】我国自1978年十一届三中全会确立了家庭联产承包责任制之后，在农村地区广泛实行村民自治并采取了村组治理的二元结构，而村民小组作为我国农村地区最基本的基层自治组织，由于我国立法对其法律地位定性不明确以及认识上的混乱，使得村民小组的法律性质模糊。

因此必须要明确村民小组的法律地位，以进一步加强村民自治建设和推动农村社会经济发展。

【关键词】村民委员会；村民小组；法律性质目前，随着我国经济的大幅度增长，综合国力和经济实力的明显增强，作为三大产业之首的农业更是有了显著地发展。

自1978年十一届三中全会之后我国农村地区家庭联产承包责任制的确立，极大地推动了农村经济社会的快速发展，使当时的“三级所有、队为基础”的人民公社化体制土崩瓦解。

然而对于以生产队为基础演变而来的村民小组，其法律地位受到质疑。

本文将主要围绕着村民小组的法律地位等问题展开一系列的论述，以明确立法应当赋予村民小组应有的地位，进一步推动我国农村地区经济的发展，为我国其他产业的发展奠定坚实的物质基础。

一、村民小组的生成逻辑分析村民小组是由人民公社时期的生产队变迁而来，是由自然村落组成的社区组织，是村民最基本的生存环境，是村民自治结构中的重要组成部分。

【1】1962年2月13日，中共中央发出《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，规定公社一般以生产队为基本核算单位，进一步理顺劳动组织和分配关系，确立生产队为核算单位。

生产队是劳动群众集体所有制的合作经济，实行独立核算、自负盈亏，并且1962年9月中共八届十中全会上通过了《农村人民公社工作条例修正草案》，该草案明确规定“三级所有、队为基础”的集体土地所有制的格局，即公社、大队和生产队三级所有，以生产队所有为基础。

人民公社体制与我国当时的计划经济体制有着不可分割的密切联系，是由当时我国低下的生产力水平所决定的。

由于我国原来的人民公社政社合一的体制显然已经不能适应我国农村生产力的发展需求，1983年10月12日，中共中央、国务院根据《中华人民共和国宪法》中关于设立乡政府的规定，发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，人民公社开始退出历史舞台，至一九八四年底全国基本完成这项工作。

学术观察贫困问题研究专题马克思主义与中国道路㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀⦾庆祝新中国成立７０周年专题研究教育学／心理学论坛㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀经济前沿㊀管理评论⦾社会组织与慈善发展㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀政法论坛㊀㊀㊀２０１９年第６期Ｎｏ．６，２０１９华南师范大学学报（社会科学版）ＪＯＵＲＮＡＬ㊀ＯＦ㊀ＳＯＵＴＨ㊀ＣＨＩＮＡ㊀ＮＯＲＭＡＬ㊀ＵＮＩＶＥＲＳＩＴＹ㊀（ＳＯＣＩＡＬ㊀ＳＣＩＥＮＣＥ㊀ＥＤＩＴＩＯＮ）２０１９年１１月Ｎｏｖ．２０１９村民小组的法律主体地位探析陈寒冰，杨遂全ʌ摘㊀㊀要ɔ‘民法总则“明确规定村民委员会为特别法人，未赋予村民小组法人地位㊂但是，现行法规定了有独立财产的村民小组对农村集体财产享有所有权及诉讼主体地位㊂现实中，农村存在宗地权属模糊，三级集体之间权利界限不清，现行法律对 农民集体 的法律地位定位不明，以及 农民集体 的工作运行机制缺乏等问题，导致村民小组的法律主体地位弱化㊂厘清村民小组法律主体地位弱化的原因，在立法和司法层面明确其法律地位，不仅有利于对农业生产进行就近耕种管理，而且对构建国家乡村治理体系具有重要意义㊂ʌ关键词ɔ村民小组㊀集体经济组织㊀农村集体财产㊀法律主体ʌ基金项目ɔ国家社会科学基金重大研究专项 平等公正核心价值观融入产权保护立法研究 （１８ＶＨＪ００７）ʌ收稿日期ɔ２０１９－０９－０８ʌ中图分类号ɔＤ９２１㊀㊀ʌ文献标识码ɔＡ㊀㊀ʌ文章编号ɔ１０００－５４５５（２０１９）０６－０１４９－０７㊀㊀中国农村土地改革经历了合作化㊁人民公社化到家庭联产承包制的过程，在此过程中，农村土地产权制度发生了极大的变化，经过前期混乱的摸索和不断调整，最终建立了 乡镇 村 村民小组 这种农村土地集体所有制㊂然而，随着中国农村地区经济的发展，很多地区的村民小组名存实亡㊂为了很好地治理基层社会，２０１８年中央一号文件强调： 推动乡村治理重心下移，尽可能把资源㊁服务㊁管理下放到基层㊂继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作㊂ 从中央政策可以看出，国家层面上仍然重视村民小组制度对农村治理的重要作用㊂当前，中国对农村土地推行土地所有权㊁土地承包权和土地经营权三权分置举措，但是在实践中村民小组或村民联户往往认为村民委员会没有代表其利益，很多人根本不同意村民委员会提出的土地承包经营权流转和宅基地等 三权分置 的收益分配方案㊂为了维护农民的实体权利，使村民小组的存在名副其实，本文从分析立法和国家政策层面上农村集体财产所有权主体模糊问题出发，显现村民小组法律主体地位的现状；针对村民小组在学术理论方面㊁农地确权过程中以及司法审判实践中诉讼地位等的争议，提出完善村民小组法律制度及未来制定‘民法典“和‘农村集体经济组织法“的建议㊂一㊁村民小组法律主体地位现状探究村民小组的法律主体地位现状，需分析在现行的立法和国家政策层面农村集体财产所有权主体问题㊂（一）立法中关于农村集体财产所有权主体的规定１．‘民法通则“层面根据‘民法通则“第７４条对农村集体财产所有权的规定，集体组织的财产有广义与狭义之分㊂广义上的集体财产包括土地资源等不动产㊁农业和农村建筑物等设施㊁集体经济组织的财产以及集体的其他财产四类；狭义上的集体财产仅指集体经济组织的财产㊂从所有权角度来看，‘民法通则“只明确规定了集体所有土地的所有权主体，即集体所有土地的所有权主体为农业集体组织或村民委员会㊂对于集体财产，只规定 受法律保护 ，没有规定明确的主体㊂就民事主体而言，‘民法通则“规定的民事主体只有公民（自然人）和法人，而 集体 或 集体组织 并非与公民或法人并列或包含的民事主体㊂作为经济组织的 集体 ，既不可能是公民，也不可能如同法人一样破产㊂如果说作为农村集体财产构成主体的土地主要由‘土地管理法“和‘土地承包法“等规范和保护，那么集体财产的所有权主９４１㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀学术观察㊀㊀㊀⦾贫困问题研究专题马克思主义与中国道路㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀⦾庆祝新中国成立７０周年专题研究教育学／心理学论坛㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀经济前沿管理评论社会组织与慈善发展政法论坛体及其保护则基本上游离于法律之外㊂实际上，在实行 单干 的初期，农业合作化时期的集体财产（主要限于农具㊁大牲畜等农业生产资料）随着集体土地的家庭承包经营被分配到农户㊂一时无法分割的村办企业厂房㊁机器设备等，也因 包产到户 政策而无人照管，最终流失㊂此后，针对农村财产被侵占㊁流失等损害农村利益的现象，国务院制定了相关法规㊂２．‘物权法“层面作为所有权制度的核心法律，２００７年颁布的‘物权法“规定了农民集体所有权及其范围和行使程序㊂‘物权法“第５９条规定本集体成员对农民集体所有的不动产和动产享有所有权，其中集体出资的企业的所有权变动等事项，应当依照法定程序经本集体成员决定㊂该条规定明确了集体所有权属于集体成员，集体之外的成员没有所有权；尤其是对作为不动产的土地，较详细地规定了集体所有权的行使程序，而且明确了集体出资的企业所有权变动须经过本集体成员决定，这使得集体财产所有权的主体在法律上更加明确㊂但事实上，对于农村集体财产投资到企业的所有权的变动还是没有明确 法定程序 ㊂‘物权法“第６０条明确规定了村集体经济组织㊁村民委员会㊁村民小组对农村集体财产行使所有权的范围㊂‘物权法“第６２条规定了集体财产状况的强制性公布制度，即集体经济组织或者村民委员会㊁村民小组应当依照法律㊁行政法规以及章程㊁村规民约向本集体成员公布集体财产的状况㊂可见，‘物权法“对集体所有权进行了比以往立法更详细的规定㊂３．企业法规层面１９９０年颁布实施的‘乡村集体所有制企业条例“是规范乡（含镇）村（含农民小组）农民集体举办的企业的行政法规㊂该条例赋予具备法人条件的乡村集体所有制企业登记后取得法人资格的权利㊂在所有权与经营权分离的理论下，乡村集体所有制企业也实行 两权分离 ，即企业财产属于举办企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡（村）的农民大会（农民代表会议）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权；企业经营者是由企业选聘的企业厂长（经理）代表企业行使职权㊂企业的税后利润不少于６０％留给企业，对交给企业所有者的部分的利润也规定了用途，即主要用于扶持农业基本建设㊁农业技术服务㊁农村公益事业㊁企业更新改造或者发展新企业㊂这样的规定，事实上剥夺了作为企业所有者的村民集体及村民个人的收益权㊂１９９７年颁布实施的‘乡镇企业法“规定了乡镇企业的出资人是农村集体经济组织和农民，设立企业的目的是 承担支援农业义务 ㊂从‘乡镇企业法“关于企业财产的规定来看，其倾向于保护农村集体经济组织的财产所有权㊂此外，农村集体经济组织除了可以出资设立乡镇企业外，还可以通过合伙等形式参与经营活动㊂虽然１９９７年颁布的‘合伙企业法“没有规定合伙人的类型，但也没有明确禁止农村集体组织设立合伙企业㊂１９９８年农业部发布的‘农村集体财产清产核资财产所有权界定暂行办法“指出，农村集体财产所有权界定是指依据国家法律法规和有关政策的规定，对乡（镇）㊁村㊁组集体经济组织集体所有的各种财产的所有权归属关系进行确定的法律行为㊂集体经济组织是农村集体财产所有权的唯一主体，依法代表该组织内全体成员行使集体财产的所有权㊂（二）国家政策中关于农村集体财产所有权主体的规定１．农村集体财产界定的政策依据针对当时农村集体财产严重流失的现象，为了管理清核农村集体财产，农业部成立了农村集体财产管理办公室㊂１９９５年国务院发布的‘关于加强农村集体资产管理工作的通知“（国发 １９９５ ３５号）成为界定农村集体财产的基本依据㊂根据该通知，农村集体财产是指归乡㊁村集体经济组织全体成员集体所有的财产㊂属于组（原生产队）集体所有的财产，仍归该组成员集体所有㊂集体财产包括集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林㊁山岭㊁草原㊁荒地㊁滩涂㊁水面等自然资源，集体所有的各种流动财产㊁长期投资㊁固定财产㊁无形财产和其他财产㊂集体财产所有权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯㊂国务院要求农业部拟定农村集体财产管理的法规，财政部门与农业部门要进一步加强农村集体经济组织财务㊁会计制度的建设，各省㊁自治区㊁直辖市人民政府根据本地实际情况制定有关集体财产管理的规章，逐步将集体财产纳入依法管理的轨道㊂２．农村集体财产权属界定经过多年的改革，农村集体财产的权属发生了０５１华南师范大学学报（社会科学版）㊀㊀㊀２０１９年第６期学术观察贫困问题研究专题马克思主义与中国道路㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀⦾庆祝新中国成立７０周年专题研究教育学／心理学论坛㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀经济前沿㊀管理评论⦾社会组织与慈善发展㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀政法论坛㊀㊀㊀重大变化㊂在生产经营中，集体财产与集体成员的财产，甚至与非集体成员的财产发生了混同，对新增财产的权属界定更加模糊㊂１９９８年农业部㊁财政部联合发布的‘乡（镇）村集体经济组织清产核资工作方案“认为，界定财产所有权是指依据国家法律㊁法规和有关政策的规定，对集体经济组织集体所有的各种财产的所有权归属关系进行确认的法律行为㊂该执行办法将集体经济组织确定为农村集体财产所有权的唯一主体，依法代表该组织内全体成员行使集体财产的所有权㊂其中，对集体经济组织财产所有权的界定要坚持 谁投资㊁谁所有 的原则㊂在解决基于集体财产权属的纠纷问题上，‘国务院关于加强农村集体财产管理工作的通知“提倡由当事人协商解决，协商不成的，可以请县级以上清产核资机构进行协调或裁定，或者直接向人民法院起诉㊂然而，在实践中很少通过司法途径解决集体组织与成员之间以及集体成员与成员之间的财产纠纷问题，主要依靠行政途径解决㊂无论是立法还是国家政策，在界定集体财产权所属主体时，均使用了 集体经济组织 村民委员会 和 村民小组 三个表示农村集体财产所有权主体的术语，但没有明确作为组成农村集体组织基本单位的村民家庭或者村民个人对集体财产的法律地位㊂在市场主体法律制度下，集体经济组织并不能直接成为法律上的主体㊂根据‘村民委员会组织法“，村民小组是由农户家庭组成的村民自治共同体内部的一种组织形式㊂在实践中，作为全体村民组织的村民小组负责经营㊁管理属于村民小组的集体土地和其他财产㊂在有些地方，村民小组还负责经营㊁管理村民小组兴办的集体企业，或由小组承包给村民经营㊂总之，立法和国家政策对农村集体财产所有权主体规定不明，使得集体经济组织㊁村民委员会㊁村民小组分工模糊，这也是导致村民小组法律主体地位弱化的立法层面的原因㊂二、村民小组法律主体地位弱化的缘由（一）村民小组法律主体地位的争议及学界观点反思１．村民小组法律主体地位的争议现行‘物权法“第６０条㊁第６２条充分肯定了集体经济组织对集体所有的财产具有所有权，对村民小组是法定的土地等不动产所有权的法律主体进行了明确的规定㊂然而，社会各界认为村民小组既不属于集体经济组织，又不像村民委员会在‘民法总则“中被定位为特殊法人，有独立的办公地点和公章，因此认为村民小组不具有独立的法律地位，难以成为集体土地所有权的真正代表㊂特别是在取消人民公社以后，生产大队（即后来的村民小组）的公章被收回㊂虽然最高人民法院的司法解释赋予了有独立财产权的村民小组诉讼主体地位，但是其在提起诉讼或是应诉过程中仍然使用本村村民委员会的公章㊂由于村民小组在一些地区名存实亡，许多学者主张取消村民小组这一制度㊂不少学者认为，从国家层面上取消农业税以后，国家对农民的补贴统一到农户，村民小组不再发挥行政管理作用，同时其组织生产的经济功能弱化㊂①目前，中央已经意识到其中存在的问题，连续几年的中央一号文件都明确指出，无论如何，即使并村建新村，也要保护农民财产权益㊂但是，一些学者认为，党的十八届三中全会的决定已经明确提出了 鼓励农民流转土地经营权 ， 鼓励农民自愿㊁有偿退出宅基地 ，表明取消名存实亡的村民小组很有必要㊂但是，他们并没有真正把承包地和宅基地当成农民自己的集体财产予以市场化对待，对每个村民私人所拥有的土地使用权进行市场价补偿㊂不少学者和地方工作人员还没有完全厘清农村承包地和宅基地的法律性质，把它当作政府的财产和社保财产，不将农民个体作为独立的市场经济主体来看待㊂②因此，他们很难切实感受到村民小组成员对切身利益分割的公平㊁平等保护的迫切需求㊂此外，现实中存在法律规定的集体土地所有权的行使代表无法有效履行职责的现象㊂根据‘土地管理法“的规定，集体土地的经营和管理由集体经济组织㊁村民委员会和村民小组分工负责㊂然而在实际工作中，主要存在以下两个方面的问题㊂第一，各级农村集体经济组织在很多地区已经解体或名存实亡，并不存在可以切实履行土地所有权职责的集体经济组织㊂从全国来看，存在集体经济组织的农民集体占比不足一半㊂在此情形下，依照法律规定应由村民委员会或村民小组代表行使集体土１５１陈寒冰，等：村民小组的法律主体地位探析①②常利民：‘村民小组是否可以取消“，载‘中国乡村建设“２０１０年第４期㊂张勇㊁汪应宏：‘农村宅基地退出补偿研究综述“，载‘中国农业大学学报“２０１６年第３期㊂㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀学术观察㊀㊀㊀⦾贫困问题研究专题马克思主义与中国道路㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀⦾庆祝新中国成立７０周年专题研究教育学／心理学论坛㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀经济前沿管理评论社会组织与慈善发展政法论坛地所有权㊂２０１０年修订的‘村民委员会组织法“建立了对基层群众性自治组织的民主监督机制，但是在实施过程中，依然无法达到立法的目的㊂而且村民委员会和村民小组均属于村民自治组织，在 村民 范围上，本村 村民 的范围与享有农民集体成员权的 村民 的范围也不一定完全重合㊂从这个层面来看，村民小组并不适合作为实际经营管理土地所有权的主体㊂第二，从职能角度来看，村民委员会㊁村民小组等村民自治组织，其主要职责是村民自治和政治职能，由其履行土地所有者代表职责，在实践中必然存在政社不分的问题㊂这不仅不利于土地所有权的经营管理，而且为社队干部权力寻租提供了空间㊂‘民法总则“规定，设农村集体经济组织法人㊁设村民委员会为基层群众性自治组织法人， 未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能 ，而不设立村民小组法人，像取消城镇居民小组一样㊂从城乡一体化来看，村民小组的社会功能确实在日益淡化和分化㊂①一些人认为，村民小组已不具备实质社区组织功能㊂②甚至有学者断言，城市社区的居民小组已没有用武之地，今后的农村社区也会这样㊂但也有不少学者提出不能将农村社区类比城市社区，并提出了一些十分有见地的观点㊂③甚至有学者主张今后城市的物业小区也属于集体经济组织；村民小组如果确立其集体土地所有权人地位，可借鉴物业小区的法律规定㊂２．学界观点反思现在绝大多数村民小组已经没有公章了㊂村民办事，多以村民委员会的公章开具证明㊂２０１７年３月１５日公布的‘民法总则“明确规定，农村的村级集体经济组织和集体经济合作社属于特别法人，没有明确规定村民小组为特别法人㊂这些村民小组没有公章了还是法人吗？它们还是集体土地所有权的主体吗？经村民小组这一级集体同意的土地流转合同和宅基地审批盖的农房是否合法有效或如何流转？目前，许多学者和村干部主张取消村民小组的设置，一概不给村民小组法人资格㊂笔者认为在未来不一定完全继续现行的制度模式，甚至不能强行推进某一个地区的改革模式，而可采取制度供给多样化的策略，根据目前改革的实际操作来决定村民小组的主体制度改革，以专门的‘农村集体经济组织法“进行多样化的法律制度设计㊂笔者认为，持保留村民小组的意见尽管很有道理，但是毕竟它和城镇居民小组不同㊂村民小组平时是一个独立的法定财产权的利益主体，特别是涉及房地产权及其再分配时㊂村民小组和村集体的大小决定着集体资产再分配的范围和村民的实体利益大小，特别是承包地和宅基地多数是以村民小组为实体划分的㊂④对于目前各地进行的村民小组集体经济组织化改造，笔者持支持保留村民小组的立法理念㊂但是，如何与村民小组以及村委会社区自治组织区分还需深入研究㊂⑤这种代行集体经济组织职能的情况，在一些偏远地区可能会持续较长的时间，因为这些地区本来经济就不发达，加上不少年轻人离开当地到外地打工，留在城市不再回村㊂（二）农村土地确权过程中村民小组的法律主体地位‘物权法“明确规定了农村的土地归集体所有㊂从全局的角度考虑，这里的 集体 包括乡镇农民集体㊁村集体和村民小组集体三种级别的集体，但具体到哪一块宗地或者哪一片土地到底属于哪一级农民集体所有，并不明确，在实践中存在较大争议㊂这与人民公社时期的历史遗留问题不无关系㊂中国从２０１０年开始推行农村集体土地确权登记工作，从近几年开展的农村土地所有权确权颁证工作来看，在土地所有权确权时比较普遍地采取了简化的形式，有的地方将土地所有权普遍确权给村一级集体，有的地方则普遍确权给村民小组一级，没有２５１华南师范大学学报（社会科学版）㊀㊀㊀２０１９年第６期①②③④⑤据笔者调研所知，许多村民小组已经转化为集体经济组织或者合作社㊂由于有亲属关系为纽带，这种集体经济组织往往经营得较好㊂常利民：‘村民小组是否可以取消“，载‘中国乡村建设“２０１０年第４期㊂不过，农村社区和城市不一样的是，一个是熟人社会，一个是生人社会，因此其社区功能和集体组织经济功能不完全相同㊂参见杨遂全㊁李娟㊁文顼：‘宅基地流转的法学与经济学分析“，载‘农村经济“２０１５年第１２期㊂杨遂全㊁李娟㊁文顼：‘宅基地流转的法学与经济学分析“，载‘农村经济“２０１５年第１２期㊂当然，该文主要针对宅基地，事实上道理是相通的㊂‘民法总则“第１０１条规定： 居民委员会㊁村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动㊂未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织职能㊂学术观察贫困问题研究专题马克思主义与中国道路㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀⦾庆祝新中国成立７０周年专题研究教育学／心理学论坛㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀经济前沿㊀管理评论⦾社会组织与慈善发展㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀政法论坛㊀㊀㊀统一的标准㊂虽然全国集体土地所有权的确权登记颁证工作于２０１２年年底已基本完成，但在此过程中出现了不少问题，尤其是在处理各级 农民集体 之间的所有权关系时，存在简单化的现象㊂此外，虽然‘关于农村集体土地确权登记发证的若干意见“已经明确要求在土地登记簿的 权利人 和土地证书的 土地所有权人 一栏中，集体土地所有权主体按 ˑˑ组（村㊁乡）农民集体 填写，权利证书由农村集体经济组织或村民委员会或村民小组等持有和保管，但在实践中产权证书上填写村民委员会㊁村民小组或农村集体经济组织的情形仍然存在㊂这一问题的产生与中国集体土地所有权主体制度本身存在的缺陷不无关系㊂笔者认为，集体土地所有权确权登记颁证工作的完成，为 农民集体 的法人化改造奠定了良好的基础㊂但是，确权工作仍存在一些遗留问题㊂首先，村农民集体与村民小组，谁是农村集体土地所有权主体的基本形态？有学者认为，若对农村集体土地的权属发生争议后，无法明确集体土地的所有权时，应确认村民小组对存在争议的宗地享有所有权，而且在中国南方一些地区，８０％以上的土地实际上已经属于村民小组㊂①这种观点实际上是主张将村民小组作为农村集体土地所有权主体的基本形态㊂也有学者认为，应当以村农民集体作为集体土地所有权主体的最基本形态，而村民小组所有和乡（镇）农民集体所有只是集体土地所有权的特例形态㊂②其次，在农村集体土地所有权全面确权工作完成之前，一方面对农民集体是集体土地所有权的主体进行确认，另一方面并不否认乡（镇）或者村民小组农民集体的法律主体地位㊂笔者认为，可从如下几个方面判断农村集体土地所有权是否已经属于村民小组：（１）在进行过全面产权登记的情形下，应是已经登记为村民小组农民集体所有或乡（镇）农民集体所有；（２）当没有权利证书作为依据，所有权归属在三类农民集体之间发生争议时，应结合所有权变动的历史事件或文件㊁长期以来对争议土地的事实支配状况㊁大多数农民公认的状况等进行综合判断㊂依据法律规定，此处的权利推定规则是：推定为村农民集体所有，除非村民小组或乡（镇）农民确实能够证明已经属于其所有㊂最后，在农村土地所有权全面确权完成之后，应当在充分尊重农民意愿的基础上鼓励逐步撤销乡农民集体和村民小组农民集体，并将其改造为村农民集体㊂乡（镇）政府属于中国一级基层政权，目前既履行行政职能，也履行经济职能㊂将乡农民集体作为农村集体财产包括集体土地所有权的主体时，由于政府的行政权力处于强势地位，而且现实中存在乡一级财政对乡农民集体的依赖性，导致政社不分以及乡（镇）政府对乡农民集体财产权的不当行政侵害现象时有发生㊂因此，应当在确权工作完成之后，在尊重农民意愿的基础上逐步将乡（镇）农民集体的财产以妥当的方式转归村农民集体所有，从而消灭乡农民集体形态㊂对于村民小组农民集体，考虑到其大多经济实力较差，可在条件成熟时以自愿为原则逐步将其集体财产转归村农民集体所有㊂对房地产权的改革必须考虑到历史，应当遵循 在集体资产所有权确权要严格按照产权归属进行，不能打乱原集体所有的界限 的中央政策要求，允许村民一事一议，根据当地集体经济组织的具体情况，确定农村房地产权的产权主体㊂从试点地区制度供给多样化的发展历程来看，它经过了制度试验的成功经验检验㊂在构建农村房地产权主体制度时，立法应当尊重各地的积极性和创造性，不能搞 一刀切 的改革，不能脱离国情需要㊂（三）司法审判实践中村民小组的诉讼主体地位村民小组在民事诉讼中的主体地位，一直备受争议㊂２００６年最高法院‘关于村民小组诉讼权利如何行使的复函“中，肯定了村民小组享有诉讼权，但是具体如何行使诉讼权应严格按照‘村民委员会组织法“的规定推选小组长，由小组长以村民小组的名义行使㊂而后从２０１４年由最高人民法院审判委员会第１６３６次会议通过的‘最高人民法院关于适用 中华人民共和国民事诉讼法⓪的解释“第６８条③㊁‘陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济３５１陈寒冰，等：村民小组的法律主体地位探析①②③王利明：‘物权法研究“，第３１０页，中国人民大学出版社２００２年版㊂王卫国㊁王广华主编：‘中国土地权利的法制建设“，第４５ ４７页，中国政法大学出版社２００２年版㊂‘最高人民法院关于适用 中华人民共和国民事诉讼法⓪的解释“第６８条规定： 村民委员会或者村民小组与他人发生民事纠纷的，村民委员会或者有独立财产的村民小组为当事人㊂。

浅析《村民委员会组织法》存在的缺陷村民委员会是一个自治组织，而村民委员会领导的行政村是我国农村最基层的区域组织，事关农村的改革、稳定、发展和党在农村政权的巩固。

现行村委会组织法是1998年颂布的，随着形势的发展，有些条款在具体实践中渐露弊端和缺陷，难以适应实践的需要，因此，必须与时俱进，加以完善。

一、主要的缺陷分析现行颁布实施的《村委会组织法》，认为具有以下几个方面的缺陷：1、在强调村民委员会自治权的同时，忽视了加强上级党组织对农村的领导根据《村委会组织法》第二条、第四条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”；“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”；“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是，不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。

应该说，对村民委员会的自治地位，已通过法律的形式加以固定，村民委员会的自治权有了法律的保障。

作为上级政府和党组织，对村民委员会的工作是一种指导、支持和帮助的关系。

说到底，实际上是一种服务关系。

这样一种关系，如果说村两委会干部的素质都比较高，那么对工作是有利的，有利于推动党在农村各项方针政策的贯彻和落实。

但是，假如村两委会干部素质不高，对党的各项方针政策有利的执行，不利的臵之脑外，那么，乡镇党委和政府就比较头痛，显得苍白无力，没有措施和办法来保证党的各项方针政策在农村的贯彻、落实。

有的甚至走向政府的反面，我们都没有办法约束。

尤其是当前正值各项改革措施落实之际，改革的过程中，会涉及到各项利益的调整，影响到一部分人的切实利益，如果坚持从个人利益和集体利益出发，不顾党和国家的利益，对政策拒不执行，上级党委和政府也没有更多的办法。

这实际上削弱了党对农村工作的领导，容易在农村产生无政府主义和自由主义。

影响党在农村执政地位的巩固。

2、对村民委员会组成成员的素质要求不明确现行组织法对村委会成员的候选人只有年龄要求，即”年满十八周岁，不分民族，种族-----都有选举权和被选举权；但是，依法被剥夺政治权利的人除外”。

村组法的缺陷及其完善随着我国城市化进程加速，大量人口逐渐向城市集聚。

但是，在这个过程中，乡村仍是一个重要的组成部分，其发展对于我国农民福利和城乡间的平衡发展有着巨大的意义和作用。

为了加强乡村建设、促进农村经济繁荣，国家实行了村组法，可是此法实施以来，还是存在一些缺陷的。

一、权力结构集中村组法实施后，乡村干部集中处理村庄公共事务，占据了所有权力，而群众参与较少。

在一些地方，村委会成员将集体资产变为私人物资，导致乡村贪腐现象严重。

比如在江苏省扬州市润州区汴河村，由于村委会集中处理村庄公共事务，导致一些村委会成员把集体资产据为己有，他们在村里修建楼房和购买汽车，甚至将自己的亲属招进村委会，完全忽略了村民的需求。

二、民主决策不到位在村组法实施中，各村委会进行的投票只是形式上的民主，实际上是几个干部代表大多数村民做出了决策。

在广东省南海区大沥镇船湾村，由于村委会在选举产生上的不公，导致村民对于村委委员的信任度降低，特别是在村庄开发时，村民们根本没有参与到其中，只是在村委会决策后接受结果，而且由于村委会在这个过程中并没有真正地询问或了解到村民的意见和需求，导致了村民的不满。

三、村组法法律法规严重缺乏在村组法实施过程中，部分地区的村制，违规选举，以及一些村庄争议问题等问题，由于国家的法律法规严重缺乏，导致这些问题发生后，受到国家的财政补贴还合法，从而产生了连坐的作用，不知道有多少无辜的村民承担了这种罚款的代价，尤其是在一些贫困地区，这种情况更加普遍，如山西省河津市丰产街村的无辜村民就遭到一次又一次的被罚款的事件。

四、地方性政策影响由于村组法的实施方法实际上是根据地方情况而定的，而且各地的实施标准和程序都不一样，而且大多数地区内部部队比较复杂，导致村组法实施时无法统一，而且由于地方性政策的影响，导致了一些村庄在向政府申请扶持资金时有偏差，很有可能会出现某些村庄因为偏差而获得更多的资金，而另外一些村庄则因为被遗漏而导致严重的经济困境，如浙江省德清县城北村的一次乱收费行动就曾被发现存在这种情况。

论我国村民自治的弊端及完善对策20 世纪80 年代初的农村经济体制改革，使中国农村经济发生了飞跃性变化，也使改革的直接受益者在政治民主建设进程中迈出了具有深刻意义的一步，这就是给当代中国农民带来了管理自主权的村民自治。

扩大农村基层民主，保证农民直接行使民主权利，是充分发挥农民积极性，促进农村物质文明和精神文明建设，确保农村长治久安的根本性大事。

现代基层农村基本政权形式—村民自治的主要内容，包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等具体环节。

一、关于弊端分析不同的学者有以下几点说法1、村民自治发展的不平衡性村民自治的深入发展是在国家制度的安排下进行的，从1990年9月民政部发出《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》起到现在，已有十余年的实践探索，初步形成了省级有村民自治示范县，县级有村民自治示范乡，乡级有村民自治示范村的格局。

但是，由于在实践运作中受多种因素影响，村民自治实行的比较好的村毕竟还是少数，大多数村尚未达到规范性标准，真正标准和典型的村民自治的村在全国农村所占的比例还较低，村民自治的发展相当不平衡，主要表现为村民自治规范型和不规范型两种运作模式并存。

2、村委会的“双重角色”与村民自治基本原则之间的矛盾当前是我国大发展的历史时期，到本世纪中叶基本实现现代化的目标，规定了我们必须以超常规的历史进程，尽可能地实现跨越式的发展。

而能否实现这一目标，具有关键性意义的一个重要环节是我国农村的经济社会发展状况。

在整个国民经济战略性调整的过程中，农业始终承担着支撑经济发展和社会稳定的任务，其自身又承受着自然条件和市场环境的双重制约，正处在一个困难比较多的转折时期。

要巩固和加强农业的基础地位，提高农业产业化和市场化的程度，增强农业综合生产能力和竞争力，就必须要加强对农村和农业工作的领导，加大对农业的支持和保护力度。

因此说，县乡两级政府在农村的经济社会发展中肩负重要的责任，发挥重要的作用。

3、乡镇政权机关与村民自治之间的矛盾从理论上讲，对乡镇政权机关与村民自治，特别是乡镇政府与村委会究竟应当是什么关系的问题，长期以来一直存在着分歧。

浅谈村民自治制度中存在的问题与对策渑池函授学员李龙龙摘要：村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。

全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。

20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。

但还存在一些不容忽视的突出问题，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

本文存在的问题进行了归纳分析，并结合实际提出了解决对策。

“村民自治”的提法始见于1982年我国修订颁布的《宪法》第111条，规定“村民委员会是基层群众自治性组织”，从而开创了村民自治这一空前广泛的社会主义基层民主的先河。

1987年第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法（试行）》。

其后村民自治的有关规定不断得到修改和完善。

1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议审议通过修订后的《村委会组织法》,对加强党的领导、选人、议事、监督方面充实了新的内容，对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更明确的规定。

1998年《村民委员会组织法》正式颁布，使村民自治正式步入法制轨道。

自1988年《村民委员会组织法》试行以来，各地广泛开展了村民自治示范活动，各地村委会换届选举已进行了多次。

20多年村民自治活动的开展己充分展现了村民自治的生命力和有效性。

村民自治发挥的作用既表现在物质制度又表现在思想精神层面。

一是促进了农村经济的发展，农民生活得到了极大的改善；二是村民自治的制度体系已基本确立，使村民自治活动的开展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐渐深入人心。

但还存在一些突出问题不容忽视，它们严重地影响着村民自治的发展及其深化。

一、当前村民自治制度中存在的问题及原因村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。

从1980年第一个村民委员会建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委员会组织。

论我国村民自治法律体系的缺陷及完善长期累积的“三农”问题为中国的乡村治理带上了沉重的枷锁，也是中国政治统治与政局稳定的羁绊。

作为基层政治民主建设重要尝试的村民自治，用一种大众化参与的方式，依靠民主和法治两种手段，由农民自己管理本村的事务，开启了中国农村基层政治民主建设之路。

我国村民自治制度的法律保障体系还不完善，尤其是在社会转型时期，随着农村的经济社会背景发生了深刻的变化，村民自治的法律体系的矛盾和问题逐渐凸显并亟需解决。

笔者试从宪法、法律等层面分析村民自治立法上存在的缺陷，并试图提出自己完善村民自治法律体系的建议。

一、自治与村民自治的涵义自治，从字面意思来看，就是自我管理、自己的事情自己决定。

萨托利认为：自治是指我们自己治理自己。

《布莱克维尔政治百科全书》认为：自治是指每个人或集体管理其自身事物，且单独对其行为和命运负责的一种状态。

可见，自治的核心是“自己的事情自己决定”。

现代自治思想萌芽于启蒙思想时期的自然法学说。

它认为，在人类有国家之前存在着一种“自然状态”，在这样一个没有法律的社会中，人是自由的平等的，即在自然状态下人是自由存在的，由此也就决定了人的本质是可以进行自治的。

国内学理界对村民自治的理解一般建立在西方学者对自治含义的研究基础上，他们大都将其看作是在人们特殊区域实行自我管理的特殊形式。

笔者认为这种划分并没有真正的将自治的适用范围划分出来，相反还人为地限制了自治原有的内涵。

人是天生的群居动物，尽管每个人有独特的生活轨迹和方式，但他们又因共同利益紧密联系在一起，不同的共同体应运而生。

以是否具有自足性为标准，可以把共同体分为国家政治共同体和社会共同体两类，二者在逻辑上不相矛盾。

村民自治是社会自治的一种，村民自治体属于社会共同体的范畴，与国家既互相联系又彼此独立。

因此，笔者这样理解村民自治：在国家的主权范围之内，一定区域或者组织的社会成员，在国家政治生活之外的其他社会生活领域或者行业范围内，独立自主地解决、管理其内部事务的活动及其相关制度。