[文章编号]1009-8003(2002)06-0091-07环境公益诉讼制度刍议
张明华
(中南财经政法大学法学院,湖北武汉430074)
[摘要]传统诉讼法理论将原告资格限制为须与本案有直接利害关系。对于环境等社会公益,公民被认为不具有直接利害关系,其原告资格不被承认。这样,当环境等社会公益遭受侵害或有侵害之虞时,公民便无法通过司法手段来维护公益。环境公益诉讼制度的出现,既是诉讼法对其自身只顾及保护私人利益的狭隘性突破,也是对传统诉讼法律制度的超越。
[关键词]原告资格;环境公益诉讼;理论基础;现实依据[中图分类号]D925 [文献标识码]A
[收稿日期]2002-08-26
[作者简介]张明华(1979-),男,江苏盐城人,中南财经政法大学法学院经济法学硕士研究生,主要研究方向为环境法、商法。
传统法律理论认为,维护社会公益乃国家之职责,对危害社会公共利益的行为,理应由国家适用公权力追究其责任,公民私人无权亦无需介入;法院被认为是处理私利益之间的纠纷,而不涉及有关公共利益的事务;行政权的行使原则上不受司法干预。相应地,建立在这一理论基础之上的传统诉讼法体系立足于维护个人私益,对于私益纠纷,公民可以通过法院以司法力量维护自身合法权益,而对于社会公共利益,公民个人因对其无直接利害关系,其原告资格不予承认,对于遭受损害或损害之虞的社会公益之维护,法院大门对公民个人是紧闭着的。事实证明,当人类进入到社会生活日益复杂化和利益关系日益多元化的现代社会,“行政万能论”下的单纯依靠国家这一单个主体已远远不能适应维护各种社会公益,恢复被破坏了的社会利益秩序的需要,作为国家行政权补充之私人力量运用司法手段来弥补这一不足,越来越被认为是从根本上抑制社会公益损害的一剂良药。
因此,对“国家———行政权力———社会公益;公民———司法手段———私人利益”这一旧有权力架构的突破,授权每个公民个人对公益损害享有提起诉讼的权利,无论是私益纠纷还是社会公益的损害,司法大门都要为公民个人永远地敞开着,这已成为现实的需要。而公益诉讼制度正是为适应这一突破性要求而产生的一项理想的制度设计,并为国外立法与实践所检验与认同,本文所要关注和研究的是这一制度在环境法领域的实现———环境公益诉讼制度,并对这一制度的相关问题进行研究,以期对我国的环境保护立法与实践有所启示。
一、何谓环境公益诉讼
环境公益诉讼是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不行为,使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时,法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。对此新型诉讼制度,各国称呼不一,如环境民众诉讼、环境公民诉讼(Environ 2
2002年11月5日第17卷第6期 法学论坛Legal F orum N ov.5,2002V ol.17N o.6
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mental Citizen-Suit)等,但其内涵基本一致。与传统的普通环境侵权救济诉讼方式和手段相比,环境公益诉讼制度具有以下显著特征:
首先,环境公益诉讼的被诉行为侵害或危及到的是社会性的公共环境权益,一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下,只需通过传统的诉讼手段即可处理,个人作为自身利益的最大维护者,理应且非常自觉地向法院提起诉讼以维护自身合法权益;而在环境公益诉讼之场合,“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫,而在于希望保护因私人或政府机关的违法行为而受损的公众或一部分公众的利益。因此,这里提出的是在传统的限制资格的原则下,原告如果不能向法院提出诉讼,该如何处理。”[1]在此情形下,起诉资格的实质问题是“申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权,而不在于是否涉及他的个人权利或利益。”这从另一侧面说明,同“唯有法律上有直接利害,有资格提起诉讼”的传统诉讼制度相比,原告起诉资格的限制不断放宽,从而使越来越多的公民个人或其他组织(私人力量)通过司法力量维护(环境)社会公共权益的渠道愈加畅通。
其次,环境公益诉讼具有显著的预防性。与私益诉讼相比,公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生,只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能,亦可提起诉讼,由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害,把违法行为消灭在萌芽状态。在环境公益诉讼中,这种预防功能尤为明显且显得更为重要,因为环境一旦遭受破坏就难以恢复原状,所以法律有必要在环境侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除,从而阻止环境公益遭受无法弥补的损失或危害。
再次,环境公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域,而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段,这种诉讼形式既可在行政诉讼中采用,亦可适用于民事诉讼程序。如被诉的对象是对环境公益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其他公共权力机构,即为适用于行政诉讼程序的环境行政公益诉讼;如被诉对象是公司、企业、其他组织或个人,即为适用民事诉讼程序的环境民事公益诉讼。
二、相关国家环境公益诉讼制度之考察
(一)环境行政公益诉讼制度
从西方各国行政诉讼演化的历史来看,当代立法的趋势是降低起诉资格的要求,使更多的人能对行政机关的行为提起诉讼,促进公民对自身利益和公共利益的维护。“法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展,原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。”[2]在美国,尽管宪法包含了有关原告资格的规定,国会仍可以为某个人或某种人规定他们本来所没有的原告资格,即使有关个人没有通常所要求的那种直接的个人利害关系。在不断发展的司法判例的推动下,人们认识到,在请求复审政府行为的合法性的诉讼中,应保护的是公共权利而不是私方当事人的权利。如果立法机关认为合适,它可以把维护公益的任务委托给政府官员,例如,委托给司法部长,甚至可以委托给私方当事人。所谓的“私方司法部长”理论由此形成,国会可以制定一部法律授权某个公民提起复审诉讼,一旦这种诉讼提起了,“私方司法部长”不是保护他自己的利益,而是保护公共利益,他是依法律规定维护公共利益。[2](P422)这种理论,在环境法领域得到了极好的体现,美国《国家环境政策法》要求所有的联邦机关在对“一切对人类环境有影响的联邦行动”中应充分考虑环境利益。联邦机关的此类行动均可进入司法审查的对象范围,若它们没有遵守《国家环境政策法》所规定的环境影响评价程序,公民或社会团体就可以此为由请求司法审查,这就使原告资格得以大大放宽。《清洁空气法》还首创了著名的“公民诉讼条款”,规定任何人都可以自己的名义对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)就该法规定的事项提起诉讼。《清洁水法》也有类似的规定,允许公民对任何被指控为违反《水法》的人提起诉讼。本世纪70年代以来,包括《空气法》和《水法》在内的12
