关于深化我国预算管理制度改革的思考

2010年3月总157期　第2期山　东　经　济SHANDONG ECONOMY Mar .,2010Gen .157　No .2 [作者简介]马海涛(1966-　),男,山东威海人,中央财经大学财政学院院长、教授、博士生导师。

主要研究方向:财政理论与政策、财政管理。

关于深化我国预算管理制度改革的思考马海涛　和立道(中央财经大学财政学院,北京100081) [摘　要]　随着1998年河北省部门预算改革的启动,10年来,我国的预算管理制度进行了一系列的改革。

本文就10年来我国在“收支两条线”、国库集中收付制度、部门预算、收支科目分类、政府采购、“金财工程”等涉及预算管理制度的重大改革做一个简单评价,并对当前各项预算管理体系不断改革和完善的前提下,就政府预算和部门预算的关系、两者衔接中存在的问题以及如何改善等方面进行相关讨论。

[关键词]　政府预算;部门预算;改革;预算监督[中图分类号]F812.3 [文献标识码]A [文章编号]1000-971X (2010)02-0010-06 改革开放以来,我国的财政管理制度进行了一系列重大改革,尤其是预算管理制度改革明显。

数据显示,1994年我国中央和地方预算总额5428.88亿元,1998年增至10142.18亿元,4年间增加86.82%,而到2003年中央和地方预算总额增至23699亿元,2009年更是达76235亿元,相比1994年扩张12倍①,如此快速的预算规模扩张在世界各国实属罕见,由此,预算管理制度的改革和进一步深化成为必然。

特别是1998年构建公共财政框架目标的确立,我国的政府预算制度在编制部门预算、收支两条线管理、收支科目分类、国库集中收付制度、政府采购、金财工程等方面,从试点到全国范围的推广,措施不断改进,管理制度不断完善,改革进一步深化,有力保障了规模宏大的政府预算资金的管理,为落实科学发展观、构建和谐社会提供了强有力的财政资金保障。

一、近10年来预算管理体制改革的评价从1998年8月河北省制定《改革预算管理推进依法理财的实施意见》,并于1999年3月按新模式编制2000年省级预算,可以被视为我国近10年预算管理制度大刀阔斧改革的序幕(政府采购制度改革于1996年在上海、河北、深圳等地开始集中采购改革试点)。

其后进行了一系列的有关收支管理、国库管理、预算编制管理等方面的改革,不断形成和完善了与公共财政目标框架相适应的预算管理制度。

(一)深化“收支两条线”管理,削弱预算外收支活动“收支两条线”改革的最终目标是将全部财政收支逐步纳入预算管理,逐步淡化直至取消预算外收支。

根据全国人大有关要求,我国将在2011年努力实现预算外资金全部纳入预算管理。

根据预算外资金收支的不断膨胀,我国自20世纪90年代末便加大了“收支两条线”管理的力度。

1999年颁布的《关于行政事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的若干规定》对收支两条线的管理办法做了详细规定,2001年底,国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革,进一步加强财政管理意见的通知》,决定从2002年起选择部分单位进行深化“收支两条线”改革试点,由此开始了以“收支两条线”管理为中心的预算外资金管理改革。

2002年,财政部将100多项行政事业性收费和26项政府性基金全部纳入预算管理,取消227项政府性基金,并将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保・01・总局5个行政执法部门按规定收取的所有预算外收入(不含所属院校收费)全部纳入预算,对国家质检总局、外经贸部、证监会、保监会等28个中央部门的预算外资金(不含所属院校收费)实行收支脱钩管理②,并且从2004年开始,试点范围逐步扩大。

2009年财政部在《关于推进省直接管理县财政改革的意见》中明确说明:“要规范财政预算外资金管理,全面清理预算外分配事项,理顺政府间预算外资金管理和分配关系”,为完全将我国的预算外资金管理纳入预算管理奠定了一定的基础。

通过深化“收支两条线”管理,我国的预算外资金规模大幅度下降,2006年全国预算外收入6407.88亿元,占预算内收入的22.56%③,而历史上这一比例惊人, 1981年预算外资金是预算内收入的51.12%,1992年更是达110.67%④。

由此可见,“收支两条线”管理的深化有效地降低了预算外资金的规模,为以后实现中央和地方政府财政资金的全预算内运行提供了路径。

(二)国库集中收付制度改革,提高财政资金使用效率为克服传统的通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的分散收付制度的弊端,我国于2000年开始实施国库集中收付制度改革。

2000年,国库集中收付制度首先在粮库建设资金和车辆购置税交通专项基金上启动,2001年3月财政部发文《财政国库管理制度改革试点方案》,在建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度目标下,通过建立国库存款账户、零余额账户、预算外资金财政专户、小额现金账户、特设专户的国库单一账户体系,集中管理财政资金收支活动,极大地提高了财政资金使用的合规性、效率等。

截止2006年底,在集中支付改革方面:中央各部门及所属6100多个基层预算单位实施了国库集中支付改革,涉及预算资金达4600多亿元。

从地方来看,全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级,270多个地市,1000多个县(区),超过16万个基层预算单位实施了国库集中支付改革。

在集中收缴方面:中央改革的部门扩大到42个,35个财政专员办事处执收的非税收入也纳入改革范围⑤。

国库集中收付制度改革近10年来,极大地推进了各部门、各级政府的财政资金管理工作,管理水平明显提高。

国库集中收付制度改革首先改变了各部门以往“重分配、轻管理”的观念,增强了预算管理意识,促进了各部门的财务管理水平;其次,促进了预算单位的预算编制质量,提高了预算执行能力;再次,规范了资金使用,便于对资金运行的监督,提高了资金使用效率,减少资金违规违纪现象;最后,便于国库资金运行的信息收集,提高了预算执行的透明度,为决策提供准确的决策依据。

(三)编制部门预算改革,预算主体的真正回归部门预算是指部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要,由基层单位预算单位编制,逐级上报、审核、汇总,经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。

我国的部门预算首先是从地方政府开始的,1998年河北省在全国范围内率先启动部门预算改革,改变原来按财政资金性质和部门交叉管理的方式,以部门为依托,将各类不同性质的财政性资金,包括单位自有收入、预算内拨款、预算外拨款等,统一编制到具体部门,此方式在2000年的政府预算编制过程中全面执行,此后在各地方政府和中央部门推广开来。

2006年8月财政部发布《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》,进一步完善和规定了地方部门预算编制的主要内容、方法,并明确提出“十一五”期间全国县级以上都要实现比较规范的部门预算的目标。

从编制部门预算的执行情况来看,截止2006年底,全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市,均已在省级部门中推行综合预算。

从中央政府层面来看,2000预算年度开始,所有中央政府一级预算单位都开始实行了部门预算,当年并将农业部、科技部等4个部门的部门预算报送全国人大审议,2001年报送审议数增加到26个,以后逐年递增,2007年报送全国人大审议部门预算的中央部门达40个⑥。

从编制部门预算的改革效果看,体现了其预算编制规范化、制度化、科学化的优势,大大改变了以前采用功能预算编制较粗的弊端,初步建起了与国家宏观政策及部门履行职能紧密结合的预算分配机制。

首先,通过划分基本支出和项目支出,分别采取定员定额和项目库管理的方式编制,初步实现了预・11・算资金管理的标准化、规范化,强化了预算约束,增强了预算的计划性和严肃性;其次,部门预算编制时间上的延长(例如中央各部门预算从2004年开始延长为10个月),各部门预算从基层预算单位编起,逐级汇总,所有开支项目都落实到具体的预算单位,预算层次的进一步延伸,预算内容更符合实际,预算编制更为准确;第三,所谓“部门预算”就是部门自己编制自己的预算,预算责任主体更为明确,各部门填报自己的基本支出和项目支出预算,做到一个部门一本预算,使预算真正成为部门自己的预算;第四,配合财政部“金财工程”的实施,部门预算编制在指标管理、国库资金收付、财政供养人员信息系统等方面的信息能够较为准确地反映,便于各级人大加强预算审查监督,也有利于为进一步推进部门预算改革提供准确的信息。

(四)政府新收支科目分类的推出,推动了预算管理的标准化建设财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革的研究工作,2005年3月开始在中纪委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省(市)进行试点,2006年发布《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》,并于6月份在全国范围内各级政府开始的2007年度预算编制中启用。

新收支分类的改革主要包括两方面的内容:一是扩大收支分类范围,改革后的政府收支分类包括政府预算收支、预算外收支和社会保险基金收支,较之改革前完整、全面;二是调整分类办法,建立新的收支分类体系,新体系包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类。

收入分类根据收入来源和性质将预算收入分为税收收入、社会保障基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、转移性收入等6类53款;支出功能分类则按支出职能,根据一般政府服务、社会服务、经济服务、其他支出等分为17类177款;支出经济分类则以反映政府支出的经济性质和具体用途为目的,分为12类102款。

这样公开透明、便于操作的分类方式并在全国范围内统一进行预算编制,极大地促进了我国预算管理的标准化水平。

从政府新收支分类改革的实施效果来看,改革进一步推动了我国的预算管理体制向标准化步伐迈进,主要体现为:第一,清晰地以类、款项进行预算管理,明确地反映了政府资金的收入来源以及支出在各领域的分配,可以说明政府的钱是从哪儿来的,具体用在了什么地方;第二,全国统一口径的分类科目预算,可以有效地衔接不同级别政府、部门之间的预算,可以较为专业地进行预算执行过程中的协调,同时有利于进行不同地方政府、不同部门之间的比较研究;第三,此次新收支分类是在参考国外支出职能的基础上又充分考虑我国政府职能构成和财政管理的实际需要而进行的改革,有利于进行我国的财政收支绩效与国外的比较研究,有助于进一步构建和完善与公共财政管理体制框架目标相一致的预算管理制度建设。

(五)政府采购制度改革,增强财政资金调控能力政府采购一直是世界各国进行宏观调控的有力工具,由此各国对政府采购的管理十分重视。

1996年以前,我国的政府采购一直实行各机关和事业单位分散采购的制度,1996年我国政府向亚太经合组织明确提出最迟于2020年与亚太经济合作组织成员对等开发政府采购市场的承诺;2001年加入世界贸易组织(W T O),随之带来的与世贸各组织成员国签署《政府采购协议》(GP A)的压力,使得我国政府采购制度的改革和完善尤为重要。