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一、关于公用事业民营化问题城市公用事业包括城市供水、供热、供气、通讯、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市政设施、市容环境卫生、垃圾处置和城市绿化等方面。
长期以来,我国公用事业运营的基本模式是政府投资建设,财政补贴运营,国有企业垄断经营。
由于这种经营模式缺乏竞争机制,导致公用事业领域机构臃肿、效率低下、亏损严重、服务意识淡漠等等一系列的弊端。
近年来,全国各地纷纷开始了公用事业的市场化改革,其主要内容和基本趋势是,(1)民营化,即从国有企业垄断经营向民营化转变,这是目前公用事业市场化的最基本内容;(2)投资主体多元化,即从单一的政府财政投资向吸收民营资本、国外资本转变;(3)竞争化,即由自然垄断性向竞争性转变;(4)经营化,即在公用事业的公益性基础上向经营性拓展,由事业逐渐向产业转变。
任何改革都具有一定的成本。
对私营企业来说,参与公用事业具有一定的风险,如政府是否守信、投资能否回报等。
这些风险无疑将影响私人利益。
对于公共管理主体来说,需要思考的一个重要问题是,公用事业市场化是否也存在一些损害公共利益的公共性风险呢?我们认为,公用事业的市场化虽然是国际潮流,但公用事业的存在的基本原因,正是基于公共物品消费的非排他性和非竞争性等特性,“这些特性暗示了市场价格机制面临的困境。
”也就是说,公用事业是属于市场机制不能发挥作用或发挥作用不好的“市场失灵”领域。
因此,公用事业市场化的逻辑与公用事业的“公用”属性之间必然存在一定的矛盾。
这种矛盾性使公用事业市场化不可避免地存在一些可能的损害公共利益的公共性风险。
基于公用事业在社会经济生活中的重要性,这些潜在公共风险的后果将可能十分严重。
因此,如何防范和控制这些风险,是正确推进中国公用事业市场化改革过程当中的一个具有重要实践价值的理论问题。
二、动态分析:公用事业民营化的方向及模式在我国现行的法规、规章中,对公用事业及其范围有着不同的界定。
例如,在1993年国家工商行政管理局颁布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中所称的公用事业,包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输”等行业。
作者： 张玉磊[1];彭展[1]
作者机构： [1]山东大学政治学与公共管理学院,山东济南250100
出版物刊名： 湖北社会科学
页码： 35-37页
主题词： 公用事业;民营化;风险;政府责任
摘要：为了改变我国公用事业领域政府垄断经营的模式，提高公用事业产品供给的效率和质量，近年来我国公用事业进行了民营化改革。
但在公用事业民营化过程中存在两大风险：一是公用事业由政府垄断经营变成企业垄断经营的风险；二是政府设租机会增加的风险。
为了有效地化解这些风险，可以在企业取得公用事业经营权之前和之后两个阶段，采取强化政府监管责任的防范措施。
关于公用事业民营化及其行政规制摘要：中国城市化进程的加快对公用事业提出了更高的要求，为增加融资渠道，补充政府在公用事业上投资的不足，民营企业参与公用事业已是大势所趋。
政府应加强在公用事业的市场准入、公共产品的价格形成、普遍服务与适度补偿等方面的研究，以提供公平竞争环境并协调公用事业产品提供中的商业性和社会性原则，从而构建适合公用事业民营化的行政规制体制。
关键词：公用事业，民营化，行政规制，规制改革公用事业是现代社会赖以生存和发展的基础，其价格水平和服务方式又与公众的切身利益直接相关。
因此，公用事业的改革是十分重要的。
在公用事业发展的进程中，存在着市场失灵的方面，主要表现为公用事业不能完全通过市场机制供给，为了弥补市场的不足，政府不得不承担较大的公用事业建设与运营管理责任。
由于政府用于城市公用事业的财政支出有限，造成公用事业的发展滞后，阻碍了城市建设现代化的进程。
然而，随着市场功能的不断强化，私人部门对公用事业领域的渗透也越来越强――民营化，这就为公用事业的发展开辟了一条新的途径。
目前，公用事业民营化已成为世界各国政府进一步改革公共产品供给体制的主要途径之一，同时这也是新时期中国政府发展公用事业的基本取向。
一、公共行政改革与公用事业的民营化20世纪80年代以来，一些国家掀起了声势浩大的公共行政改革运动，浪潮汹涌，迅即席卷全球。
这次公共行政改革的主题在于“体现了政府的退缩和市场价值的回归”，[i]于是“更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要” [ii]的民营化方式受到了人们的青睐。
民营化的优势在于不仅使政府卸去了过多的不必要的职能，而且充分发挥了公民、企业与社会的力量，从而实现社会治理下的共赢，正如美国学者萨瓦斯所言的“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。
它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。
民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。
浅析公共行政民营化中国行政体制改革的总目标是建立与社会主义民主政治相配套、与社会主义市场经济体制相适应的,具有中国特色的社会主义行政管理体制。
随着科技的发展，公共事务日益纷繁复杂，现代行政的任务除单纯消极地秩序维护的执行功能外，更包括积极的形成功能，而传统行政规制理论与实践的局限性也日益凸显，特别是随着环境保护、资讯化、全球化趋势的发展，这种局限性将愈加明显。
于是，各国纷纷开始反思原有的公共行政运作模式，并着手变革，民营化便是其中的一项重要举措。
一、公共行政民营化改革的理论基础（一）公共行政民营化的内涵。
公共行政是指政府管理要充分体现“公共性”，即代表公共利益、制定公共政策、管理公共事务、提供公共服务、维护公共秩序。
按照这一思路，政府职能一方面要继续强化宏观调控职能、计划指导职能、监督协调职能、提供服务职能；另一方面，政府职能应向“公共领域”倾斜，在公共设施和基础设施建设、教育、环境、资源、人口、公共福利、社会保障、国家安全等方面充分发挥作用。
这些职能的有效实施，需要政府建立和不断完善公共行政体制，而公共行政民营化逐渐成为加强行政体制改革的必然趋势。
参照国内外学者的论述，公共行政民营化至少包括如下基本内涵：一是民营化意味着政府“掌舵”（决策）和“划桨”（执行）职能的分离；二是民营化意味着打破政府在公共物品供给中的单一主体地位，形成政府、市场和社会各供给主体多元并存的新格局；三是民营化赋予公共物品的消费者自由选择权，以竞争的力量激励供给者提高其物品质量、降低成本。
（二）公共行政民营化的核心理论：公共物品和有限政府。
萨谬尔森认为，公共物品的竞争性和排它性两个重要特征导致了公共物品消费上的“搭便车”现象，也决定了政府提供是最理想的制度安排。
而布坎南认为，萨谬尔森所描述的是纯公共物品，与之相对应的则是纯私人物品，而现实生活中的大部分物品属于界于两者之间的准公共物品。
准公共物品的界定，显示了政府垄断提供不是最有效的途径，而公共行政民营化引入市场机制，有利于实现资源配置效率。
城市公用事业民营化法制问题研究———理论与现实、路径与任务、政府责任Ξ□ 余松林 摘 要:公共物品理论与福利经济学为城市公用事业民营化奠定了理论基础。
市场经济体制的确立、发展以及事业单位体制改革对城市公用事业发展走上民营化发展道路提出了现实要求。
公私合资经营、合同外包、特许权经营是实现城市公用事业民营化的有效路径选择。
当然民营化也并不必然可以解决城市公用事业垄断的问题,其负面效应也是相伴而生的,这就使得我们在推行公用事业民营化的过程中,应该更加注重各种制度的全面建设,尤其是法律制度的完善和规范,要使民营化担负起公用事业反垄断的任务。
最后,城市公用事业民营化后,并不意味着政府责任的让渡,政府依然要肩负起引导、监管、协调等责任。
关键词:城市公用事业 民营化 反垄断 政府责任中图分类号:F29411 文献标识码:A 文章编号:1243(2010)01-0039-05 公用事业一向被视为我国计划经济的最后一个堡垒和市场经济的“边疆”。
[1]如何去打破这一堡垒、如何去开拓这一“边疆”,成为当前公共(行政)管理学界和经济学界广泛讨论、研究的话题。
本文试图从法学的方法和视角出发,借鉴和运用相邻学科已有的研究成果,对“城市公用事业民营化”基本法律问题进行了阐述,以期引起法学界的关注和深入研究。
一、民营化:城市公用事业发展的理论依据与现实必要性 1.城市公用事业民营化的理论依据。
根据经济学中的公共物品理论,公共物品包括纯公共物品和准公共物品。
纯公共物品是指同时具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性的物品。
纯公共物品的这三种特性,决定了它必须由政府来提供。
准公共物品不同时具有以上三种特性,又具有私人物品和劳务的某些特性。
我们在这里又把它分为:拥挤性的公共物品和技术排他性的公共物品。
拥挤性的公共物品是指那些随着消费者人数的增加会产生拥挤,从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共物品。
这类公共物品的效用虽为整个社会成员所共享,但在消费上具有一定程度的竞争性;技术排他性的公共物品是指那些效益可以定价,从而可以在技术上实现排他的公共物品。
公共事业民营化改革中的政府责任摘要：中国的经济改革进行了25年了，如果用一句话概括，就是市场化和民营化。
公共事业民营化是一个世界潮流。
公共事业民营化既是市场化的一个重要方面，又是市场化深入的重要表现。
在中国，公共事业民营化虽然有了一些进展，但仅仅是个开端，还存在着诸如公共责任缺失、经济性损失、滋生腐败等问题。
在这种情况下政府如何推进公共事业民营化并对其进行管理，是我们亟需解决的问题。
标签：民营化；行政改革；公共责任一、公共事业民营化改革的背景自19世纪70年代以来，全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮。
当代行政改革是在世纪之交和时代转型的环境下推行的。
改革既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程，打破传统的行政模式，建立适应后工业社会和信息时代的“后层级制行政模式”，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革的自觉目标。
致力于传统行政模式向新行政模式的转换，使得当代改革具有划时代的重要意义。
从理论上来讲，改革选择理论和新公共管理(管理主义)无疑是当代中国改革的主导理论。
公共选择理论的独到之处在于：与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系。
它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。
可以看出，民营化既是公共选择理论的逻辑结论，又是公共选择理论济世药方中的一味主药。
至于另一个主导理论“新公共管理”，在萨瓦斯看来，它是“一系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。
……民营化虽然属于新公共管理的主流，体现了新公共管理的所有特征。
”……从这个意义上讲，民营化就是新公共管理。
作为一种变革战略，民营化在实践中的地位毋庸置疑。
按照民营化的观点：借以引入竞争的机制，提高效率和服务的质量，从而达到更好的社会治理效果。
我国政府在上个世纪90年代逐步推行公共服务领域的民营化改革，已经显露出了这种新的治理方式的有效性。
主要表现在：第一，公共服务生产与供给的成本有所降低，第二，公共服务的质量有所提高，同时增加了消费者选择的机会，第三，利用民间资金建设的基础设施，解决了地方财政与城市发展的矛盾；最后，通过市场竞争促进了企事业单位的转制。
但是，对于民营化，特别是我国政府民营化改革，如果因为对某些效果(经济效益)的追求而忽视了公共管理和私人管理的根本性区别，甚至以牺牲政府公共责任为代价，那么就是对民营化的误解，实践中也不可避免会出现问题。
二、民蕾化中的公共责任缺失由于公共服务民营化的形式有许多种，包括政府委托授权、政府撤资、政府淡出等多种形式，所以在不同的民营化改革中，公共利益缺失问题在形式上和程度上也会不同，具体包括了以下几种形式：1．契约关系中存在的大量腐败行为虽然民营化改革的形式众多，但是大部分还是以契约的形式存在的，也就是政府将公共服务以外包的形式委托给私人部门进行生产和提供。
而建立在合同基础上的民营化改革容易产生腐败问题。
例如，在发展中国家中的BOT形式的民营化经验显示，关于在能源部门的购买协议中存在着的腐败现象非常普通的。
因为，如果一个私人公司在一个长时期内能够获得垄断的公共服务提供的特许权时，而这能够对私人公司产生大量的经济租金，这样，私人部门为了特许权，就可能通过秘密的协商与政府官员勾结，或者是政府官员可能被一些个人的喜好所引诱。
2．公共服务的质量无法保证民营化中被提出的另一个问题是，契约形式的合同外包是否对消费者提供了较好质量的服务。
在一些事例中，一些公共服务在质量方面的特征很难被具体的鉴别出来，有学者在改善服务质量或减少成本的基础上，提出了在私人供应商投资监狱民营化中的成本和利益上的模型。
他们假设费用节省对于质量有着相反的影响，以及有一些质量是无法合约化(nor—contractible)的。
3．公众承受着民营化改革中契约风险的转移民营化改革项目存在着多种类型的风险因素包括了市场需求、运作、政治、经济、法律调整等各个方面的风险例如，对于政府来说，它主要面临着市场需求的风险、利率风险、国外转换率风险、通货膨胀风险等，而在民营化项目契约中的私人供应商则主要面临着竞争风险、运作风险、不可抗力风险、政治风险等，面对这些不可预知的风险，在发展中国家，已经证明了私人投资者不愿意积极投资，除非政府提供多种形式的补贴来支持民营化项目，私人投资者只愿意参与到政府也肯分担一部分重大风险的项目中来。
否则，根据私人部门追求效率与利润的自然属性，必然会趋向于将这些不可预知的风险转移到消费者身上，如投资者可以通过在成本外加一定费用的定价方法将风险转移到消费者身上，以此来减少项目的资金成本。
此外，如果政府分担了项目计划的风险，那么私人投资者对于通过自身力量来最小化风险的动机将会减少，甚至在最小化风险的成本是很低的时候也是如此。
同样的，政府会将这些大量的过度的负担以增加税率的形式强加在消费者身上。
这样，无论是私人投资者还是政府，对于风险的这些态度趋于一致，都趋向于将各种风险从私人投资者转移到政府，并最终转到消费者。
4．政府与私人部门的公共责任缺失与责任相互推诿在民营化改革的实践中，随着政府部分公共服务职能向私营部门的转移，一方面，在这些公共服务事业中原本应当由政府来承担的公平、公民权利、民主等方面的公共责任，即使不是完全的丧失，也遭到了一定程度的损害。
而另一方面，对于承接这些公共服务的私人部门来说，宪法和法律没有规定它必须承担对政府要求的政治责任并且由于民营化改革在各个国家都是在实践中摸索推进的，改革的理论并不完善，所以在此过程中也存在着管理上的漏洞，导致了私人部门可以逃避对上级的责任。
而正是由于公共服务民营化过程中的责任关系的不明确，从而为政府和私人部门相互推卸公共责任提供了法律上和制度上的空间。
私人企业的管理部门可能会责备政府指令的缺陷，将责任推向政府主管部门；政府也可能责备企业的管理部门，认为企业应当承担起与公共服务职能相应的责任。
这样，公民权利、公平等公共责任便在政府部门与私人部门的相互推诿中流失。
三、政府在民营化中应承担的公共责任首先必须明确的是，民营化是政府责任承担方式的转变。
公用事业民营化的推进，并不意味着政府在提供服务和物品方面的责任的转移，而是政府在其中所承担的方式的转变。
城市公共事业作为一种公益物品，有必要区分其供给活动和生产活动。
其中，供给活动是指通过公共选择机制对以下问题做出决策：由指定的一组人提供服务和物品；被提供物品和服务的质量与数量：与这些物品和服务有关的私人活动被管制的程度；如何安排这些物品和服务的生产，如何对这些服务和物品的供给进行融资以及如何对生产这些物品和服务的人进行管理。
而生产则是将知识投入变成产出的更加技术化的过程，它指制造一个产品，或者给予一项服务。
这一区分的意义在于，公益物品要通过集体行动由公共供给，但并不意味着完全由公共生产。
“政府提供”并不能完全理解为政府投资、经营和生产。
“提供者”和“生产者”的区别是民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。
在传统模式中，政府包揽了“提供者”和“生产者”的角色。
而民营化则是政府和民间主体分别承担“提供者”和“生产者”的责任，或者让民间主体一并来扮演“提供者”和“生产者”的角色。
对许多公益物品来说，政府本质上应该是一个提供者或者说是安排者，是一种社会工具，用以解决什么应该去做，为谁而做，做到什么程度和什么水平，怎样负费等。
而这些责任，相比于简单生产，要复杂和重要得多。
所以说，民营化使政府承担责任的方式发生了转变，政府作为提供者，在公众和生产者之间，应该承担起更加重要的责任。
政府以向公众提供优质高效的公共服务为己任，所以公共服务民营化离不开政府的有效参与，政府应以各种方式参与公共服务民营化。
政府应该从维护公共利益出发，对公共服务民营化进行监督。
由于私营部门趋利性和信息不对称现象的存在，可能会产生漫天要价、服务质量下降、环境污染、垄断等损害公众利益的外部经济问题，所以政府应按照合同规定的服务质量和数量标准对私营部门进行定期监督。
在公共服务民营化的过程中，政府和私营部门广泛接触，容易为权力腐败提供机会，使得寻租行为发生的机会增大，所以政府应该从完善相应法律法规人手，对公共服务民营化中的政府行为进行必要的约束和监督，促使政府依法行政，实现政府行为的法制化。
政府在对公共服务民营化进行必要的制度约束的同时，还应该对其进行激励和引导，创造良好的发展环境，将公共服务民营化纳入良性的发展轨道。
由于公共服务具有公益性和价格机制不灵活等特点，所以政府应在价格、税收、信贷等方面给予私营部门优惠和补助，同时应在公共事业的市场准入方面给予私营部门公平机会以吸引私营部门的广泛竞争和参与。
公共服务与公众的切身利益密切相关，政府应通过各种途径向公众宣传公共服务民营化的知识和信息，鼓励公众通过价格听证、信息咨询、服务质量投诉等方式参与公共服务民营化的决策，从而获得公众的支持和信任。
四、结语因此，为什么要提供公共服务?由谁来提供公共服务?尽管在人类思想认识的不同阶段，产生了多样性选择，但就公共管理改革的新框架看，激励、责任、制度、选择、话语、竞争等基本价值倾向在今天已经具有十分重要的意义。
在中国市场经济的道路上，我们必须牢记与始终坚持的绝大多数人的公共福利最大化，反之以集团利益、少数私人资本为利益出发点，抛弃市场竞争原则，建立在垄断条件下的公共事业民营化，不仅得不到社会基本价值观的质疑，同时它还有将我们引向腐败的“官僚垄断资本”市场经济的危险。
从目前的情况来看，我国公用事业民营化还不可能依靠正规规则进行管理和运行，还要利用各种管理承诺机制。
这也是需要我们解决和探讨的问题。
公共服务民营化在中国的道路还很长，需要不断的探索和追求。
