21世纪扶贫战略新思考

刘志文:21世纪扶贫战略新思考21世纪扶贫战略新思考Ξ□刘志文 内容提要　中国以政府为主导的开发式扶贫取得了举世瞩目的巨大成就,但在新世纪面临新的环境和挑战。

笔者分析了生存空间、人口素质、资源禀赋、制度、经济全球化对贫困的影响和新世纪中国反贫困的新环境,针对性地提出了21世纪中国扶贫的目标定位、评价机制及其指标体系,以及实现目标的具体对策措施。

关键词　扶贫　影响　对策 中国扶贫开发取得了巨大成就,20世纪80年代以来解决了2亿贫困人口温饱问题。

但是2003年中国贫困人口首次增加80万,引发了社会对扶贫开发战略和机制的激烈讨论。

笔者参考了与扶贫有关的大量的国内外文献,借鉴国际经验,结合中国国情,试图探讨21世纪中国扶贫的新思路,期望能对中国反贫困战略的实施提供参考。

一、中国贫困人口现状及原因 (一)中国贫困人口现状贫困是指收入难以满足人们的衣、食、住、行、健康、教育等基本需求的状况。

2003年中国贫困线为人均收入637元,农村贫困人口为2900万,比上年增加80万,城镇有2000多万人收入水平低于最低生活保障线,还有6000多万残疾人需要帮助。

目前刚解决温饱问题的低收入人口抗风险能力弱,只要宏观经济环境、市场发生不利变化(如物价上升)和自然灾害加重就极易返贫。

在2900万农村贫困人口中,1Π5是五保户,1Π3是残疾人,超过1Π4居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区。

2001—2010年中国农村扶贫开发纲要指出:在较长时期内中国存在贫困地区、贫困人口和贫困现象是不可避免的。

当前尚未解决温饱的贫困人口,虽然数量不多,但是解决的难度很大。

初步解决温饱问题的群众,由于生产生活条件尚未得到根本改变,他们的温饱还不稳定,巩固温饱成果的任务仍很艰巨。

基本解决温饱的贫困人口,其温饱的标准还很低,在这个基础上实现小康、进而过上比较富裕的生活,需要一个较长期的奋斗过程。

(二)贫困的原因分析保守主义的贫困理论在贫困问题上持个人主义的理论立场,它们认为造成贫困的原因主要是由个人引起的,因此贫困者应该主要从自身去寻找贫困的根源。

这一理论强调贫困者应该主要通过个人的努力摆脱贫困,而不应该依赖政府和社会。

激进主义的贫困理论持一种“社会责任”的理论立场,认为当代社会中的贫困主要是由社会因素引起的。

这一理论强调不合理的经济制度和社会结构在贫困问题上的作用,认为社会应该为贫困问题的出现—9—Ξ本文受到国家社会科学基金项目《西部大开发中生态经济与农业可持续发展研究》(批准号:02C JJ Y022)的资助。

课题主持人:刘志文《农业经济问题》(月刊)　2005年第8期负主要责任,政府和其他社会组织应该为穷人提供更多帮助。

我国现阶段贫困和反贫困的实际的理论立场是综合性的理论,认为贫困问题既有客观的社会根源,又有个人的主观原因;在反贫困方面,既需要社会的努力,又需要个人做出自己的努力。

贫困不仅表现在经济贫困,而且表现在环境贫困、社会贫困上,它是环境、经济和社会相互作用、相互影响的结果,贫困问题具有复杂性和综合性。

我国贫困发生的主要原因有:1.生存空间对贫困的影响。

从经济地理和人口角度来考察贫困,贫困是生存空间不足或封闭造成的。

具体表现在以下三方面:(1)自然环境。

贫困地区大多数是干旱、半干旱地区和山区,远离城市或市场的边远地区,这些地区生态脆弱,自然灾害频繁,农业生产率低。

2003年全国农作物受灾面积4386万公顷,比上年上升15.4%,其中成灾面积3251.6万公顷,比上年上升19%,绝收面积854.6万公顷,比上年上升30.3%。

自然灾害严重是2003年贫困人口增加80万的重要原因之一。

交通、通讯等基础设施条件差,商品、人才、技术、信息交流不畅,第二三产业发展困难。

(2)人口压力。

贫困地区人口自然增长率高,人口急剧增长,使得一定的生存空间越来越逼近甚至超过其承载能力,导致环境恶化,生产率下降,加剧贫困。

出现“越穷越生,越生越穷”、“越穷越垦,越垦越穷”等恶性循环。

(3)经济发展梯度。

我国东中西三大经济地带经济发展呈现明显的梯度,东中部地区经济发展水平高于西部地区,使得大多数贫困人口集中在西部地区。

2002年西部大开发的12个省的贫困人口为1742万人,占全国农村贫困人口的61.8%。

2.资源禀赋和利用对贫困的影响。

一是贫困人口拥有的土地、劳动力、资本等资源禀赋差,且没有充分有效利用,导致贫困。

二是国家和地方政府下拨的扶贫资金相当大部分没有真正用在扶贫上,扶贫资金被挤占、挪用的问题相当突出。

2004年国家审计署审计21个省(区、市)592个国家扶贫工作重点县的扶贫资金,发现用于平衡预算4.28亿元,用于买车和弥补行政经费等1.5亿元;扶贫贴息贷款投向不合理,主要投向交通、工业、电力、通讯等基础性和竞争性行业,而扶持农户的小额贷款逐年减少。

其深层次原因是扶贫资金用在农户的小额贷款上,经济效益差,贷款收回率低。

2000年底到户贷款不良贷款比例达到47%,随着2000年以前发放的到户贷款的陆续到期,到户贷款的不良贷款占比也呈上升态势,2001年为50%,2002年为51%,2003年为60%,2001—2003年农行累计发放扶贫到户贷款174亿元,但是到户贷款平均收回率仅为35.71%。

扶贫资金通过各级政府扶贫部门逐级分配,到达社区时由当地干部来决策,贫困人口没有决策权,导致资金流失率高,使用效果越来越低。

在“九五”期间,脱贫1个人中央投入的扶贫资金和信贷资金约为2800元,2002年脱贫1个人相应的资金高达15000多元(吴国宝,2004)。

3.素质对贫困的影响。

素质分为个人素质和群体素质。

个人素质包括个人禀赋、天资、经济能量和心理因素,个人素质与收入水平存在密切联系。

个人素质决定着个人智商高低,因而决定着个人就业、收入和地位,个人素质的缺陷导致贫困。

群体素质论认为,贫困是一个群体现象,以贫困地区或贫困阶层出现,他们受教育程度低,很少与周围世界发生联系,缺乏进取精神,依赖政府扶持和救济。

据世界银行提供的一份研究报告表明,在中国农村的各项基础投资中,教育投资对减贫的作用位居第一,排在第二、三位的是通讯和农业科技推广,道路、电力、水利等位居其后。

4.社会公平对贫困的影响。

社会不公平是导致贫困的主要原因。

具体表现在:(1)就业和社会保障制度的不公平。

农村和城市劳动力市场分割,尤其是农民进城工作遭受不同程度的就业歧视,如户籍限制,同工不同酬,没有享受失业、医疗、养老等社会保险和最低生活保障,再就业工程与农村富余劳动力转移无缘等。

由于农民没有医疗保险,农民生大病无钱治疗,导致劳动能力下降乃至丧失,因病致贫。

(2)产权制度的不公平。

农民经营的土地属于集体所有,经营权属于农民,但农民经营权既不完整也不安全,面临各级政府的征用风险和经营限制,土地权益受到损害;农民投资兴办的合法企业由于政策因素而关闭,损失得不到相应补偿;一些大型水电工程建设忽视库区农民利益,在库区移民中没有很好解决他们的生产和生活问题,引发新的贫困问题。

(3)现有的财政、税收制度的不公平。

过去严重偏向城市和第二三产业的投资和财—1—　刘志文:21世纪扶贫战略新思考政政策,使得农村交通、通讯、农田水利等基础设施条件较差,农村和城市联系不紧密,农村经济发展滞后,农村医疗卫生、教育等公共福利设施严重滞后。

农民承担的税费负担重,得到的社会福利少。

从地区来看,中国越富裕的地区得到中央的税收返还越多,越贫困的地区越少。

贫困地区地方政府没有足够的财力提供最基本的公共服务,使一部分穷人更难以摆脱贫困。

(4)政府把经济增长当作最终目的,而不是把社会福利最大化作为根本目标,不惜任何代价来实现经济增长,而社会福利改善缓慢。

表现在:政府直接或间接使用财政预算对物质资本进行补贴,为投资创造良好的软硬件条件,对土地等自然资本无价或低价提供给投资者使用、减免税收等优惠政策。

而财政收入中对教育、卫生、社会福利、扶贫、资源环境保护等支出很少,导致人力资本增长缓慢,环境退化,社会福利停滞不前,加剧两极分化。

我国近年来经济增长较快,但贫困人口减少速度下降,2003年不仅不减少,反而增加80万,这与不合理的经济增长模式有关。

(5)政治制度的不公平。

在现有的政治架构中基本上没有贫困人口的“发言权”,即使是各种民间团体和农民协会,贫困人口也很少参与,更没有影响力。

他们的意见、建议和要求很少有渠道反映,更很少采纳,即使是扶贫资金的使用也很少参与决策。

5.经济全球化对贫困的影响。

全球化通过影响经济增长、收入分配、技术、生活方式及政策,从而影响贫困人口的福利。

其影响包括两方面:一是有利影响。

全球化促进经济增长,普遍提高人民的收入水平,包括促进贫困人口收入增长。

在农村,通过农产品出口为农村创造新的就业机会和增加农民收入,从而使农产品出口成为减少农村贫困的途径之一。

二是不利影响。

贫困人口由于能力和素质的缺陷,不能充分利用全球化带来的机遇,反而由于国外农产品冲击,使贫困人口收入减少,失业增加,加剧贫困。

2004年以来,我国农产品进口大幅度增长,出口增长幅度远低于进口增长幅度,国外农产品的冲击开始显现,对增加农民收入、减少贫困构成新的挑战。

特别是对以种养业为主的农户影响大,将使部分低收入人口返贫。

6.农业增长对贫困人口的影响。

农业增长是农村经济发展的发动机,是减少农村贫困的首要途径。

我国大部分贫困人口生活在农村,农业是农村的主导产业,通过农业增长才能使大多数贫困人口增加收入;农业增长能使农产品价格降低,使城市贫困人口减少食品支出;农业增长使以农产品为原料的加工业成本下降,从而促进农产品加工业的发展,增加非农就业机会;农民收入增加,就会促进他们增加对营养、健康、教育的投资,增加人力资本;农业产业化经营能够把贫困农户和市场、农产品加工企业联系起来,解决他们生产面临的困难;农业及农产品加工业的发展能使当地税收增加,从而使当地道路、电力、通讯等基础设施得到改善。

但贫困地区农业发展面临许多制约因素,特别是当地政府对农业支持力度不够,税费负担过重,以及在宏观政策、贸易和产业政策上对农业的歧视;农产品流通制度及农产品市场运作效率有待提高,国内市场与国际市场联系不紧密,为贫困农户提供的社会化服务少,尤其是信息、信贷、技术服务差;发达国家农产品贸易保护和农业高额补贴阻碍着包括中国在内的发展中国家农产品出口。

但是,由于农产品收入弹性低,靠农业来增加贫困人口收入的空间有限。

随着农村工业化和城市化的发展,依靠非农产业和城市(镇)经济发展,将成为增加贫困人口收入的主要途径。

二、21世纪中国反贫困的环境分析 农业在经济中的份额将持续下降,从事农林牧渔等第一产业的劳动力及农业对出口的贡献份额将持续下降。

农村工业化和小城镇发展加速,农村人口向城市、城镇转移,农村劳动力向第二、三产业转移,到2020年城市人口将超过农村人口。