政治与行政二分法的理性审视

文献标识码：Ａ
文章编号：1002-3240（2008）09-0093-05
一、政治与行政二分法：西方行政学 离的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行
的经典范式
使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是：政治 与行政。”［２］（Ｐ１２－１３）如果说威尔逊所强调的是行政运行的
政治与行政二分的行政学范式是在西方行政学 技术特殊性的话， 那么古德诺则对行政的功能做出了 诞生的过程中确立的。作为政治学的子学科，行政学 明确的定位，即把行政定位在国家意志的执行上，这就 要从政治学独立出来就必须确立行政不同于政治的 为政治与行政两分的原则找到了功能依据。更为重要 特殊功能及其运作规则。现代行政学的鼻祖威尔逊 的是，古德诺对政治与行政的协调关系以及如何实现 《行政学研究》 一文的重要意义就在于对行政与政治 这种协调提出了自己的独到见解，认为“一方面为了保 不同功能的厘清。威尔逊认为“，行政科学是已在两千 证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方 二百年前开始出现的政治科学研究的最新成果”［１］（Ｐ２） ， 面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允 行政与政治、行政学与政治学之间有着密切的历史与 许这种控制超出其所要实现的合理目的。”［２］（Ｐ２１－２２）古德 逻辑关系。但行政又有不同于政治的特殊功能。“政治 诺已认识到要真正实现政治和行政的协调，就要找出 是‘重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，”［１］（Ｐ１５） 政治对行政控制的恰当限度。也就是说，要使政治功 “‘行政管理’则是国家在个别和细微事项方面的活动。 能与行政协调起来，政府体制中的政治机构必须对行 因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则 政机构进行控制。古德诺认为，协调不仅取决于政治
所具有的生活技能不相适应。它得到了力量，但却不 行政治程序所确定的政策，其运作除了接受政治的控
具备相应的行为。”［１］（Ｐ７）威尔逊之所提出政治与行政两 制以保障公正性外，其自身的运作必然体现效率原
分法，正是顺应了西方公共事物管理发展规模化、技 则。为此，需要建立形成必要的权力集中，实行首长负
术化的需要。
2008 年 9 月 （第 9 期，总第 137 期）
【政治文明与构建和谐社会】
社会科学家 SOCIAL SCIENTIST
Sep.,2008 （No.9,General No.137)
政治与行政二分法的理性审视
屈群苹
（浙江行政学院，浙江 杭州 ３１００１２）
摘 要：政治与行政二分法是西方行政学经典的理论范式和西方政治与行政制度设计的基本理念。它是西方特
是技术性职员的事情。”［１］ （Ｐ１“５） 行政机关是政府最显著 对行政的适度控制上，而且还取决于行政权利的必要
的部分，它是行动中的政府；它是政府的执行者，是政 集中上。“只有行政在一定程度上被集权化了，才能达 府的操作者，是政府的最显露的方面。”［１］（Ｐ２）威尔逊倾向 到政治和行政功能之间必要的协调。”［２］（Ｐ６９）所以，不能
国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分 国家相继进入了城市化、工业化，由此而来的社会和
收稿日期：２００８－０６－１８
作者简介：屈群苹（１９７１－），女，浙江临海人，硕士（在读），浙江行政学院讲师。
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政治问题，使西方国家的政治制度和政府行政管理面
概括地讲，政治与行政二分法包括以下基本内
临着一系列严峻的挑战。到威尔逊所处的时代，社会 涵：一是根据政治与行政不同功能的界定，确定其不
具有划时代意义的名著《政治与行政》，在威尔逊的思 择，否则必将造成极大的混乱和动荡。古德诺的创见
想基础上进一步首次明确提出了政府两种不同的功 对确立行政学独立的学科地位是极关重要的。
能。古德诺指出“：在所有的政府体制中都存在着两种
政治与行政二分法的制度设计思路，是西方社会
主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和 政治发展的必然结果。１９ 世纪末，西方主要资本主义
早期的质疑来自凯恩斯主义，在它指导下的罗斯
上的政党政治登上历史舞台，政治生活的有序化及高 福新政基本上把政府活动与政党活动看作是一个与
效化必然要求政府行政提供稳定的服务。真正的民主 经济领域相对应的统一领域。为采取统一的政治行动
与真正的效率的统一成为政治生活的基本信念，平衡 来对付经济危机，罗斯福新政挑战传统思想指导下构
成以“公平”为核心价值的民主制行政范式，它是与传 师承关系。”［８］
统官僚制行政范式相对应的概念。一般认为，“民主制
与此同时，西方公共管理研究领域出现了另一个
责制，不再在政策的执行过程中引入繁烦的民主讨论
政治与行政两分的重要背景之一是多党制政治 程序以妨碍效率。二是根据行政特殊功能及其规范化
结构的确立。在相对独立的行政体制没有建立起来之 要求，建立独立于政治系统的行政运作体制，实行党
前，以美国为代表一些西方国家在行政管理中曾流行 政的分离，避免行政运作过多地受到党派政治的干扰
而不论真才实学，使公务成为党务；二是政治竞选中的
政治与行政二分法对于 ２０ 世纪的政府管理体制
金钱因素导致变相的卖官买官和贪赃受贿；三是政党 设计产生了巨大影响。但是，政治与行政二分的合理
轮流执政导致政府官员走马灯似地换班，使政府的行 性与可能性从一开始就不停地受到了质疑和批评。
政效率无法提高［３］。随着公民普选权的扩大，现代意义
官的权力与权利由法律和规则来界定，不承担政治任 行政必然要涉及到政治和政策过程。古利克认为，在
务的风险，其工作主要是依据成文的规章和制度机械 一个权利制衡系统中禁止政治活动，那必将会导致一
地实施。“两官分途”不仅满足了西方国家多政党竞 个“因其毫无作为而不可能出错”的真正软弱无力的
争、轮流执政的需求性，而且也保证了国家及社会事 政府。他强调，试图通过独立的公共机构来将政治从
兼的局面。 94
了进一步的批判。西蒙认为，从决策方面考虑，政治与
行政的区分是非常模糊的。根据传统的政治与行政的 了一种僵化的和无效率的政府体制模式。如果说这种
二分原则，公共政策执行属于行政的领域，公共政策 运行机制在循规蹈矩、按部就班的大工业生产条件下
的制定则属于政治的范畴，政治与行政的二分就是公 还能够使得各种控制型管理井然有序、富有效率的
过政党分肥制，政府职位被当作在选举中获胜的政党 和冲击；三是根据政治与行政运行规律，建立两官分
的“战利品”。出于民主原则考虑而建立的政党分肥制， 途体制。
在实践过程中却产生了相反的效果，导致行政系统的
周期性震荡，给政府带来一系列问题和恶劣影响，突出
二、政治与行政二分法面临的挑战
表现在：一是政府机构的人事安排主要根据政党背景，
公共事物日益增多，政府的职能不断扩大，而且日益 同运作规则。政治运作的基本原则是民主，即通过竞
复杂。“我们的政府正如同一个精强力壮的小伙子一 争机制来确立政府的合法性基础，通过民主协商制订
样，其机能已经得到发展，身材已经长大，但在动作上 公共政策。而根据二分法建立起来的狭义政府，作为
方面却变得笨拙了。其精力和年龄的增长，都已和其 纯粹形式化的和专门化的行政机构，其职能仅限于执
于把政治理解为国家的宏观层面，而将行政理解为国 用政治手段去解决行政问题，也不能用行政手段解决
家的技术层面或操作层面。两者不同的功能派生出了 政治问题。古德诺认为由于政治和政府发展表现出来
国家治理的两大类角色，即政治家与“技术性职员”。 相分离的特征，使政治和行政各有其不同特性，因此，
继威尔逊之后，Ｆ·Ｊ·古德诺于 １９００ 年出版了其 政治与行政二分原则的提出，是不得已而做出的选
而无法严格区分开来的，无论是通过何种方式，行政 是一种民主的行政理论，与美国政治学的先驱汉米尔
体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。［５］（Ｐ１９２） 顿和麦迪逊等人在《联邦党人文集》以及托克维尔在
从 ２０ 世纪 ５０ 年代末起，西方公共行政学开始形 《论美国民主》 中所表达的民主行政理论具有明显的
又使得政治和行政二分原则得到完全的贯彻，使政务 同质性原则对威尔逊行政理论构成了挑战，否定了威
官和事务官的分离成为可能，同时提供了一个政治上 尔逊行政理论的核心原则。
中立并受过专门训练的，具有职业生涯的文官集团， 到了 ２０ 世纪 ４０ 年代，行为主义行政学家赫伯
他们致力于提高效率，彻底改变了民主和效率不可得 特·Ａ·西蒙在《行政谚语》中对政治与行政二分法进行
定政治背景的产物，其宗旨是根据政治与行政的不同功能、性质及其运作逻辑确定其各自的运行规则，以实现国家治
理的民主原则与效率原则的统一。尽管这一经典行政范式在 ２０ 世纪后半叶以来受到了很大的质疑，但对于正致力于
建构现代国家治理框架的中国来说仍有一定的借鉴意义。
关键词：政治；行政；二分法
中图分类号：D609.9
共政策的制定与执行应当严格地区分开来。西蒙认为 話，那么在进入了追求灵活、崇尚個性的現代社会之
此种方法来区分政治与行政并不妥当，应该从价值与 后，就成了阻碍社会发展的严重障碍。结果是，政府陷
事实的区分以及决策理论的观点来看待政策 （政治） 入了部门林立、职能重叠交叉、机构臃肿宠大、官僚主
问题与行政问题。虽然“，政策和行政都包含价值与事 义猖獗的窘态。虽然官僚制是把集权的范围从整个社
它为政治与行政二分制度架构提供了不可缺少的操 却受到了普遍的好评，并进一步助长了人们对政治与
作性基础，使得公共角色得以区分为政务官和事务官 行政二分模式的质疑。
两类不同的群体。政务官由选举或政治任命产生，承
美国著名行政学家古利克认为，我们既不应该又
担政治任务，其权力与权利以政治任务而确定；事务 不可能也不需要把政治和政策同行政严格地分离开，
实这两种因素，但是，衡量决策正确与否的标准主要 会缩小到官僚制体系中來了，但在這个特定的领域中
取决于立法人员的主观价值；而对于行政问题来说， 对近代以來的人文精神加以背叛也是不应该的，更何