城市更新规划项目技术统筹的初步探索_以罗湖金三角地区城市更新规划工作为例

城市更新规划项目技术统筹的初步探索——以罗湖金三角地区城市更新规划工作为例张婷婷 吕晓蓓摘 要：大都市中心城区实施城市更新，面临着复杂的利益冲突和结果的不确定性。

如何贯彻城市整体和长远发展的目标，维护公共利益和社会公平，是实施中心城区城市更新总体规划的重要挑战。

深圳罗湖金三角地区在推进多项城市更新专项规划工作中，引入了独立的规划技术统筹和协调单位作为技术支撑平台，通过“项目培育——目标控制——技术协调——成果整合”四个核心环节，贯彻城市更新总体规划的核心目标和策略，促进各项目间的相互协调和有机整合，最终形成政府行动计划和近期实施项目库，为政府后续实施建设项目提供指导和依据。

本文将以金三角城市更新专项规划技术统筹中的核心环节为线索，分析技术统筹工作中面临的主要问题，提出技术统筹的管理重点、协调原则和统筹方式，最后将反思技术统筹过程中获得的经验何教训，以及可能为其他城市更新规划实践提供的借鉴。

关键词：城市更新；规划管理；技术统筹；动态跟踪前言大都市中心城区的城市更新是一个复杂、长期的过程，较之一般城市地区，它应对的是一个社会结构和经济业态高度复合，空间权属异常复杂，以及建设标准差异化的地区，因此，中心城区的城市更新面对的是一个复杂的利益博弈过程，城市的整体长远的目标和公共利益可能受到个体利益最大化的威胁；同时在漫长的博弈过程中，利益诉求也在随时发生着变化，这又给中心城区的城市更新规划带来了更大的实施难度和更多的不确定性。

深圳罗湖金三角地区是典型的大都市中心城区。

它是深圳传统的商业中心、金融中心和休闲娱乐中心，是深港交流和合作的前沿窗口，也是城市空间内涵最为丰富和城市功能高度混合的地区。

但罗湖金三角地区同时也是深圳最先遭遇城市发展转型难题的地区，目前区内建设用地资源已全部耗尽，旧城区的建筑和公共设施较城市其他新区有老化的趋势，出现楼宇闲置、租金下跌、商业客源流失等问题。

2007年罗湖区政府与深圳市规划局（现深圳市规划与国土资源委员会）委托中国城市规划设计研究院深圳分院（以下简称“中规院”）开展了《罗湖金三角地区空间资源整合策略研究》（以下简称“金三角空间资源整合研究”）。

该研究围绕城市空间资源整合的核心思路，提出了一系列包括城市公共交通、步行交通、环境整治、旧区改造、城市标识系统设计和城市营销策划等等城市更新策略，同时还提出了包括多个城市更新专项规划在内的一揽子行动计划建议1。

2008年该项目进入到全面实施阶段，首先推进的是12个更新专项规划2的编制研究，中规院作为政府和各专项规划编制单位间的独立一方，专职负责金三角城市更新专项规划技术统筹工作（以下简称“金三角更新技术统筹”）3。

本文以深圳罗湖金三角地区的城市更新专项规划的技术统筹工作为例，讨论如何通过协调和统筹中心城区各类城市更新专项规划，使之能贯彻和实现城市更新的总体目标和策略。

文章将分析技术统筹工作中面临的主要问题，提出技术统筹的管理重点、协调原则和统筹方式，最后将反思技术统筹过程中获得的经验何教训，以及可能为其他城市更新规划实践提供的借鉴。

一、技术统筹的意义和总体思路“金三角空间资源整合研究”的工作定位接近地区层面的城市更新总体规划，它旨在提出城市更新的总体目标，和针对整体城市系统的全局性和综合性的更新策略，具有长期调控与宏观把握的特性。

因此，其中的目标和策略若要与政府操作层面的近期建设规划、行动计划对接，则需要通过空间维度上的项目分解与时间维度上的时序安排来辅助实现。

但是由于政府条块的分割，以及各类专业规划的技术差异，总体计划分解为专项规划时，则可能会遭遇整体目标和策略的瓦解和分裂；另外，根据政府采购的要求，各专项规划必须进入招投标程序确定编制单位，编制单位的多头工作进一步可能阻碍总体计划地贯彻和落实。

从另一个角度来看，中心区城市更新面临漫长复杂的利益博弈过程，其间，公共利益、公平正义、可持续发展这些基本的原则或者说是“底线”并不会自动得到维护，反而往往容易受到威胁，甚至遭到“劫持”。

市场主体总是容易从利润最大化的角度出发，而忽视社会、环境效益；政府有时为追求短期的利益对此采取默认或放纵的态度，甚至被动的接受“自下而上”的改造需求，致使公共利益和城市整体发展目标的损害。

如何在总体计划分解为专项规划和实施阶段项目的过程中，有效贯彻城市更新总体规划层面的核心目标和策略；如何在更新过程中涉及到的众多利益主体间寻求一种利益的协调与平衡节点，维护公众利益的最大化；如何促成核心策略与政府操作层面的实施计划相融合，并引导政府的工作重心合理转移；这些都是“金三角更新技术统筹”工作中面临的实际挑战。

在系统论的原理中，一个复杂的巨型系统，其内部一定是有层次结构的，或者说系统是可分的，因此为了对复杂系统有效驾驭，就需要按其系统内部的组织结构逐级地分解，直到只有简单的几个要素工程的最低层次的子系统为止，这种分解的目的是为了对复杂系统实施科学有效的管理。

但同时，为了保证系统的整体运作，在由上至下的分解后，需要由下而上的综合，经过逐级的小综合，汇成系统的总综合。

在综合的过程中，为了总系统的最优，各子系统的综合结果可能存在着不相容性，为此，往往不是各最优子系统的拼合，而是各子系统的最优协调，才能达到总系统的最优4。

从某种意义上说，城市中心区就是一个复杂的巨系统，而中心区的城市更新需要应对的也正是这一复杂系统中的分解和统筹的要求。

“金三角更新技术统筹”工作是以系统论的观点为指导，将不同领域的城市更新策略演化为多个独立的城市更新专项规划分头逐个推进。

同时在组织方（政府）与各专项规划的技术执行方之间设立第三方负责各专项规划间的技术统筹。

技术统筹的核心思路是通过建立各方协调平台，促成更新过程中政府、业主和各规划编制单位间的有效沟通与协商，通过技术协调和统筹，贯彻“金三角空间资源整合研究”的核心目标和策略；促进各项目间的有序衔接与完善；最终通过明确的项目库、项目时序、项目配套计划的形式与政府操作层面的近期建设规划、年度计划合理融合，以指导金三角城市更新的后续实施工作。

具体而言，金三角项目统筹主要是通过“项目培育——目标控制——技术协调——计划整合”四个核心环节逐步推进的。

二、技术统筹的核心环节1 项目培育“金三角更新技术统筹”的首要任务就是通过对“金三角资源整合研究”中提出的实施路径进行全面解读，选取最迫切需要更新的地区与要素，明确实施城市更新的政府操作路径，以此为基础形成一套分期滚动落实的行动计划，并配合队近期建设项目的指引（其中包括项目目标、空间范围、主要建设内容、实施主体和粗估的投资额度等）。

为了能较快地突出实施城市更新带来的社会效益，以此争取公众的支持和市场行为的跟进，近期实施项目以公众易感知、能显现明显的社会和经济效益，且实施难度较小等条件作为选择依据，培育整理出包括城市标识系统设计、全天候步行系统规划、环境整治专项规划等子项目。

这一项目序列是政府制定城市更新行动计划的基础，也是下一步一系列深化专项规划研究、实施项目立项和编制建设实施方案的主要依据。

这一项目序列被迅速有效的融合到政府的工作计划中。

以该实施计划为依据，技术统筹单位还制定了项目组织计划，明确了项目委托方（政府）、技术统筹方和项目编制单位在工作中的职能分工；以及项目时间表，以把握各项目的工作进程和审查程序；同时还建立了一套公文往来和工作记录范例，以确保信息传达的有效性和严肃性。

在明确了近期实施项目计划后，对应近期建设项目的12项专项规划得到了政府的审查立项，并进入到招投标阶段。

招投标工作的核心目标是明确项目的工作内容和选择项目的编制单位，因此“出题”和“选角”成为了决定项目成败的重要环节。

在“出题”的过程中，需要始终把握城市更新的整体目标和策略，清晰了解各专项规划的内涵与分工以及各自的工作深度。

将各专项规划的工作内容、工作时限及项目的进度控制要求，并能有效地将其转化为招投标条件。

在“选角”的过程中则需要充分把握规划设计行业的整体发展状况，了解主要设计机构的工作特点及优势领域，将政府的各项需求有的放矢地转化为投标单位的准入条件和评价标准。

2 目标控制贯彻城市更新的整体目标和基本策略是本次技术统筹的核心任务。

所谓整体目标和基本策略并非仅仅是空泛的概念，当其在城市更新专项规划的深入推进过程中，将逐步演化专项规划的基本原则和前提条件，比如识别核心空间资源、调整城市空间结构、培育城市活力地区、强化城市文化特征以及促进城市更新项目实施管理等等。

作为技术统筹单位，需要确保这些核心的目标、策略和空间要素能够在各个专项规划中得以落实，因此无论是在项目准备阶段、编制阶段还是成果阶段，技术统筹单位都需要不遗余力地向专项规划编制单位传递上述核心目标，并以此为标准校核调整项目的技术内容。

例如建议地下空间开发和城市标识系统建设集中围绕地铁站点布局，全天候步行系统连接主要的城市功能节点，环境整治和旧城改造围绕新的城市空间节点，带动空间功能置换，激发城市土地开发潜力等等。

树立清晰的目标和原则，也将有效地避免技术统筹单位对各专项规划横加干涉。

其次，如前文所述，在城市更新漫长而复杂的利益协调中，公共利益并不能得到自动地维护，相反随时可能在博弈中遭到威胁甚至是瓦解。

因此，作为规划管理的技术统筹方，不仅要保证城市更新总体目标的贯彻，更要维护公共利益和城市可持续发展的长远目标。

统筹方应充分利用其所具有的相对独立的话语权，有效的肩负起维护公共利益的重大责任。

这一方面需要技术统筹单位敏锐地识别各专项规划中涉及的公共利益，维系公共利益的空间要求，整合各项目的空间方案以促进公共利益的最大化。

比如强调全天候步行系统中二层连廊或地下通道的设置，必须以保证公众的最优步行条件为前提，而不能把带动步行道沿线的商业空间作为前提；尊重行人以地面为先的步行习惯选择，避免为建设地下通道或二层连廊而刻意地改变行人的步行选择。

另外，技术统筹单位还需要对城市的可持续发展目标有更加长远的眼光和清醒的认识，避免专项规划和实施计划从局部或近期的角度出发妨碍了整体和远期的利益。

比如，对地下空间的开发持极其谨慎的态度，通过仔细把握近中远期的开发计划，为未来地下空间注入更重要的城市功能预留空间。

3 技术协调空间资源整合所提出的更新策略是为金三角地区城市空间的持续再生提出的综合途径，它是在更新策略基础上进行的要素归纳分类与统筹安排，而并非对内容的单纯切分和割裂，各子项目间必然是紧密相连、环环相扣的，并且存在着要素的重复与空间的叠合。

“金三角更新技术统筹”需要促成各个专项规划编制单位间的良好沟通，使十二个子项目在滚动推进的过程中，其所涉及到的空间要素与实施时间能有效衔接。

如全天候人行系统在组织过程中需要协调地下空间开发利用提出的地下空间利用方式，并考虑与环境整治后所形成的新的人流集聚点的有效串联；城市标志系统应综合考虑地下空间、人行系统、环境整治等空间规划，通过明确标志牌的合理布点将人流有效的向公共开放空间、轨道站点和公交站点的引导。