第1章 税制改革

第1章税制改革：敢问路在何方1.1 现行税制：几分欢喜几分忧1.1.1 现行税制的成就总览1.1.2 现行税制的历史局限1.2 我国新一轮税制改革：山雨欲来时不我待1.2.1 新一轮税制改革迫在眉睫1.2.2 新一轮税制改革时机成熟1.3 21世纪世界性税制改革：他山之石可以攻玉1.3.1 世界性税制改革的主要诱因1.3.2 世界性税制改革的基本趋势1.3.3 世界性税制改革的重要启示1.4 我国新一轮税制改革趋势：风生水起潮流涌1.4.1 适度减税和科学调整税负结构1.4.2 建立真正的“双主体”税种模式1.4.3 逐渐融入经济全球化进程1.4.4 同现代企业制度相对接1.4.5 实现税收中性与税收调控的有机结合党的十一届三中全会以来，随着我国经济体制改革和对外开放的进程，我国先后进行了两次大刀阔斧的税制改革。

1978年至1991年的改革从建立涉外税收制度入手，对国有企业实施了两步“利改税”，在理顺国家和企业分配关系的同时，揭开了我国工商税制改革的序幕。

1994年的改革是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深的一次税制改革。

这次改革按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的基本原则，全面改革了流转税、企业所得税和个人所得税制度，对资源税和某些特别目的税、财产税、行为税等作了大幅度调整，同时采取了一系列清理税收减免的措施，初步建立了适应社会主义市场经济体制需要的税收制度。

弹指一挥间，十余年过去了，审时度势，回首风雨历程，翘首展望未来，现行税制成效几何？问题何在？1.1现行税制：几分欢喜几分忧1.1.1现行税制的成就总览我国现行税制是1994年税制改革后形成的分税制财政管理体制。

其具体框架是以原包干制为基础，按照“存量不动，增量调整，逐步提高中央的宏观调控能力，建立合理的财政分配机制”的原则设计，采取了“三分一返一转移”的形式，即划分收入、划分支出、分设税务机构，实行税收返还和转移支付制度。

这是一套适合我国国情的以流转税为主体的税制框架。

财政收入稳定增长发挥了重要作用。

1994年至2000年，全国每年税收收入增收额都在1000亿元左右。

2000年至2002年，每年的增收额都超过了2000亿元。

2003年更实现了历史性跨跃，收入总额突破了20000亿元大关，比税制改革前的1993年增长了4倍，增收额突破了3000亿元，2004年达到25718亿元，较上年增收5252亿元，增长25.66%。

从总体上讲，1994年的税制改革在很多方面取得了重大突破，令人欣慰。

1. 调整和改革了政府调控经济的方式。

1994年税制改革前，税收对经济的调控是直接的，比如一品一率的产品税，明确体现了政府直接调控经济的意图。

这次税制改革后，政府的直接调控改为间接调控，对不同的产品征收大体相同的增值税，在此基础上选择若干需要进行调节的消费品征收消费税。

将税收中性与特殊调节结合起来，在中性基础上进行特殊调节。

与此相应，这次税制改革还将可以通过市场来调节的或者本来应当由市场调节的经济行为从税收调节范围中分离出来，税收不再进行调节。

如取消工资调节税、奖金税、筵席税，保留税种由地方自行决定是否征收等。

这样一来，国家对经济活动的一些不必要的干预减少了，政府调控经济的方式得到有效的调整和改革。

2. 公平了税负，严肃了税法。

1994年的税制改革，按照“统一税法，公平税负”的原则，改革了原工商税制，建立了以增值税为主，消费税、营业税为辅的流转税制。

在工业生产环节普遍实行增值税，从根本上解决了从初级产品、中间产品到最终产品因生产环节不同而造成税负不公的矛盾。

实行基本统一的增值税税率，基本消除了商品重复征税的弊端，使流转环节的税负趋于平等。

统一企业所得税的税基和税率，使各类不同经济性质的企业站在同一起跑线上。

将1980年9月10日第五届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》和个人收入调节税、城乡个体工商户所得税合并修改为个人所得税法，实现了中外公民按同一部税法缴纳个人所得税。

取消困难减免和临时性减免规定，并大幅度减少免税项目，进一步规范了减免税政策，维护了税法的严肃性。

企业公平税负的局面基本形成，人们公平竞争的意识进一步增强。

3. 理顺了中央与地方的分配关系。

1994年的税制改革在税收管理体制方面进行了重大改革，在中央和地方之间全面推行了分税管理体制。

在实行分税体制以前，中央与地方之间在财政管理体制上不统一：有的实行收入分类分成（基数分成和增收分成），有的实行收入总额分成，有的实行包干，由于政策不统一，各地苦乐不均。

分成也好，包干也好，地方收入的多少，主要由分成比例或是包干基数来决定，而不是由地方经济发展来决定。

因此地方的主要精力不是放在发展地方经济上，而放在主要与中央争基数、吵分成比例上。

在全国统一推行分税制后，既稳定了中央与地方之间的分配关系，同时将地方收入与地方经济发展紧密挂钩，调动了各级政府发展地方经济的积极性。

4. 开放税制进一步形成。

新的税制在充分考虑我国国情的基础上积极借鉴国际上的一些通行做法，开始与国际税制接轨，比如，在流转税的改革上，建立了具有国际规范水平的增值税制，同时适当保留了对外商投资企业和外国企业的优惠政策；在所得税方面，按照国际惯例对企业财务会计与所得税会计作了区别，规范了企业税前扣除和列支标准。

此外，在税制改革的基本原则选择和具体问题的技术处理上，都在一定程度上遵循了国际惯例，提高税收“透明度”。

这样做有利于改善我国的投资环境，有利于吸引外资，有利于增强我国产品的国际竞争力，为我国税收制度与国际税制惯例接轨奠定了基础。

1.1.2现行税制的历史局限在充分肯定我国现行税制的成绩的同时，也应该清醒地看到，由于历史的局限性，我国现行税制和征管体制不可避免地存在着固有的带计划经济色彩的某些体制特征，随着国际、国内形势的发展变化，一些与经济发展和改革开放不相适应的方面逐渐凸显出来。

1.税制过于复杂，税种繁多且结构不合理。

现行税种虽然由改革前的32个减为23个，但仍然比较多，不仅比欧美一些发达国家如美国、法国、西班牙、意大利等要多，比许多发展中国家，如阿根廷、匈牙利、乌拉圭、玻利维亚等也要多。

繁多的税种不仅不便于纳税人掌握遵循，也不利于税务机关操作。

同时，现行税种在结构上也存在着不少问题，首先是主体税种结构失衡。

1994年的税制改革虽然确定了我国现行的税制是流转税与所得税并重的双主体税制结构，但运行以来仍然是流转税一枝独秀，比重较大，而所得税未能真正盎然枝头，相对比重较小。

由此带来的问题是，当流转税收入增长滞缓或收入减少时，所得税不能加以有效的补充，导致政府收入不足，而在保证收入的前提下，容易出现流转税操作上的非规范化。

其次是辅助税种设置不合理。

一些矫正性税收和收益性税收如生态税、城乡维护建设税等明显不足，作为西方国家税制中第一或第二大税种的社会保障税在我国至今未开征。

某些领域的税种设置明显失当，如车船使用税和城市房地产税等均属于重复设置的税种。

现行税制中这种主体税种结构失衡、辅助税种设置不合理的状况使得税收的功能弱化。

由于税种的缺位，使得某些领域处于无税状态，减少了政府的财政收入；而税种的配合失调，则使税收的调控作用不能得到有效发挥。

2. 税制改革没有整体推进，税种空位、税制要素配置不协调、税收调节不到位。

税制改革进程中，各大产业改革步伐明显不一致。

我国工商税收制度经过了多次调整和改革，但农村税制基本上还是沿用上个世纪50年代的税收制度——按常年产量征税，农村税制改革严重滞后。

落后的农村税制不仅不利于农村经济的发展和农业产业化，而且强化了城乡二元经济结构，农村税制亟待进行整体的、结构性的改革，以跟上整体节奏。

一些应当开征的税收由于考虑到征管难度或是制度设计方面的原因一直没有开征。

如社会保障税，世界上已经有130多个国家征收，而我国至今尚未开征这一税种。

这样既不利于社保资金的收缴，也不利于推动我国社会保障制度的建立。

在财产税方面，国际上一般认为财产税是调节财富占有，实现社会财富公平分配的重要手段，但在我国仅对个别的具体财产征收了财产税，对财产的转让、所得尚未征收相应的税收，不利于实现对财产占有的调节。

又如对废弃物、污染物的排放征收生态税，这是国际上通行的做法，这样做一方面可以减少或者控制废弃物、污染物的排放，另一方面可以为政府治理环境筹集必要的资金，同时还有利于经济的可持续发展。

但在我国，长期以来对环境管理沿用行政管理的方法，环境税收尚未起步。

不少税种间的税制要素配置不协调，造成税收调节不到位，甚至调节功能的扭曲和抵消。

例如土地增值税与城镇土地使用税和耕地占用税三税之间的关系便是典型的例子，三者之中，前者是为了规范房地产市场交易秩序，扼制土地市场过分投机，也是为了调节土地增值收益而设。

后两者是为了促进合理的使用土地和保护耕地而设。

从三个税种设置的初衷看，都是必要的。

其要素配置也没有什么不妥。

但把三者的作用联系起来分析，从土地调节的总体看，不仅三税设置目的模糊，三税之间调节作用也发生了扭曲。

土地增值税税率畸高，城市土地使用税与耕地占用税两税税率畸低，前者适用的是4级超率累进税率，最低档税率是30%，最高档税率达60%。

而后两税适用的是定额税率，最低税率为0.2元，最高税率一般不超过10元。

三个税种的税率这样搭配虽然对增加财政收入，增强宏观调控有外在积极意义，但在宏观调控作用上发生了三税的调节作用对冲和扭曲的弊端。

一是由于土地增值税的税率畸高，拉高了二手土地市场交换的价格。

政府批租的一手土地价格低，就促使人们尽可能去争取占用耕地和购买政府第一手出让的土地,导致不利于土地资源合理利用和保护耕地的后果；二是由于耕地占用税等税率畸低，在土地增值税拉大了土地流通成本之后，其结果就扼制了土地正常流通。

在比较利益下，暂时持有多余土地者，宁愿使自己占有的土地暂时闲置待用，也不愿转让出去。

这就是为什么一方面圈地运动迭起，一方面又出现土地拍卖市场不火的重要原因。

再比如企业所得税与增值税也存在调节功能对冲的情况。

企业所得税在税制要素配置上，设置了不少促进投资、促进经济发展的政策。

而增值税却采用了生产型，要素配置上采取了不利于鼓励投资的政策，这就极大地抵消了所得税促进投资的积极作用。

3. 没有充分体现公平税负和国民待遇原则。

当前内外资企业不仅在适用的税种上存在差别（见表1-1），同时在税收优惠的享受、费用的扣除等方面也存在诸多差异，由此必然造成内外资企业税负不公，无法充分体现公平税负原则。

表1-1内外资企业适用税种差别表内资企业外资企业企业所得税外商投资企业和外国企业所得税城市维护建设税不征城市土地使用税不征教育费附加不征房产税城市房地税税车船使用税车船使用牌照税关税没有优惠关税有优惠加入WTO后，我国市场逐步全方位对外开放，内资企业面临更加激烈的市场竞争，内外资企业间的交叉持股和重组并购日益频繁和复杂，现行税制中如上所述的“内外二元”格局不符合公平税负原则，有悖于全球化市场竞争体制，影响投资环境，不利于招商引资。