俄罗斯对外政策纲领及其不确定性许志新内容提要：2000年3月普京正式当选俄罗斯总统后对俄外交政策做出较大修正,其主要变化是“国内目标高于国外目标”,强调“务实、经济效益和国家利益至上”。
在此基础上俄对外政策呈现出新特点:收缩对外政策目标范围,以实现目标与手段之间的平衡;以国家安全和经济发展为中心,对外活动独立于内部发展需要的情况将会受到抑制;坚持和保障核心利益,而在其他利益方向上将会表现出较大的灵活性。
俄的核心利益表现为三个确保:一是确保主权和领土完整,这是俄赖以立国之根本;二是确保在独联体的主导地位,维持俄的地缘政治空间优势;三是确保军事技术上的世界先进地位,这是俄维持大国地位并与西方讨价还价几乎是仅存的资本。
普京对外政策将受到以下因素的影响:国内经济发展,北约东扩,价值取向中的“西方情结”,经济的全球化趋势。
这些因素的不确定性决定了俄政策的不确定性。
关键词俄罗斯对外政策根本目标新特点不确定性分类号D83 文献标识码 A 文章编号1004-9789(2000)01-0079-85 2000年4月俄罗斯半官方的外交和国防政策委员会提出报告,详细论述了俄对外政策在21世纪所面临的挑战。
7月,在反复酝酿基础上,俄政府正式出台了《俄罗斯外交政策构想》,圈定了今后一段时间内普京政府对外政策纲领和活动的基本方向。
俄对外政策目标的实现,在内部将受到经济发展和经济实力的制约,在外部将受到国际环境和经济全球化趋势的影响,因此可以说尚有不少不确定因素。
根本目标和活动方向(一)俄罗斯对外政策的根本目标《构想》阐明,普京政府对外政策致力于实现以下“根本目标”:——确保国家安全,维护和加强其主权、领土完整;——在国际社会中确立牢固和权威的地位,这种地位应在最大程度上符合俄联邦作为一个大国、当今世界的一个势力中心的利益;——建立以公认的国际法准则(首先包括联合国宪章的目标和原则)及以平等的伙伴式国际关系为基础的稳定、公正和民主的国际秩序,“致力于建立能够真实反映当今世界及其利益多样性的多极国际关系体系”;——为俄罗斯内部发展(经济振兴,提高生活水平,推进民主改革,巩固宪法制度,维护人权与自由)创造有利的外部条件;——在俄罗斯周边建立睦邻带,促进周边地区紧张和冲突策源地的消除,并防止出现新的紧张和冲突;——与外国和国际组织寻求共识和共同利益,在此基础上建立有利于改善国际合作条件与规模的伙伴和同盟关系体系,“以解决俄罗斯国家优先方向所确定的任务”。
(二)俄罗斯对外活动的主要方向《构想》排列的俄对外活动主要方向的顺序如下:1·重点发展与独联体国家的睦邻关系和战略伙伴关系。
在与独联体国家发展关系时,将考虑到合作的相互开放性,考虑到对方是否愿意顾及俄罗斯的利益,包括保障俄罗斯同胞的权利。
俄罗斯加强与独联体国家关系的活动着重以下几个方面:——“首要任务”是加强俄罗斯与白俄罗斯的联盟;——调解独联体国家的冲突,发展军事政治和安全领域的合作,特别是在反国际恐怖主义和极端主义方面的合作;——着重发展经济合作,包括建立自由贸易,在互利合作基础上共同开发和利用资源。
2·优先发展与欧洲国家的关系。
——重点加强与欧盟的合作。
“俄联邦把欧洲联盟看作是自己的一个极为重要的政治和经济伙伴,并努力与之发展积极的和稳定的长期合作”。
——与北约保持建设性合作关系。
但是,“俄罗斯与北约只有在认真考虑双方利益和无条件地履行各自承担的义务的基础上,才有可能进行积极和建设性的合作”。
北约现行的政治和军事方针不符合俄罗斯的安全利益。
俄罗斯反对北约战略新概念,反对北约扩大。
——加强与欧洲国家的双边合作,特别是与英国、德国、意大利和法国的合作。
3·实现与美国关系的正常化。
“力争消除最近与美国关系中出现的重大困难,维护将近用了10年时间建立起来的俄美合作的基础”。
认为俄美间的相互配合是国际形势好转和保障全球战略稳定的必要条件,这涉及到裁军、军控、不扩散大规模杀伤性武器、防止和解决最危险的地区性冲突等问题。
4·加强与亚洲国家的关系。
“亚洲在俄罗斯外交政策中具有越来越重要的意义,这是因为俄罗斯直接属于这个飞速发展的地区以及必须发展西伯利亚和远东的经济”。
在这一地区的工作方向是:——积极参与亚太地区一体化机构的工作,如亚太经济合作论坛、东南亚国家联盟的地区性安全会议,参与俄罗斯倡议建立的“上海五国”会议。
——在双边关系上,首先是发展与中国和印度的友好关系。
发展对华关系的提法是:“俄罗斯与中国对国际政治关键问题的原则性态度是一致的,这是地区稳定和全球稳定的主要支柱之一。
俄罗斯将努力发展与中国在各方面的互利合作,主要任务仍是进行与政治关系水平相符的大规模经济合作。
”——发展与日本、伊朗等国的关系。
——积极参与解决朝鲜半岛紧张局势,消除阿富汗持续不断的冲突对独联体南部的安全构成的现实威胁。
5·积极促进中东和平进程。
“在世界上这个富有和对于俄罗斯至关重要的地区,恢复和加强俄罗斯的地位”。
6·加强与非洲、中美洲和南美洲国家的对话与协作,扩大经济往来。
政策特点及基本走向俄对外政策目标的主要变化,用普京的话说,就是“国内目标高于国外目标”,他进一步解释说:“我们对外政策的基础是务实、经济效益、国家利益至上。
[1]”俄罗斯对外政策具有下列新特点:(一)收缩对外政策目标范围当前俄罗斯面临着巨大的对外政治危机。
危机的根源来自内部。
1992年开始的改革遭到失败,国内生产总值下降了40%,苏联解体后各种关系重新整合的困难与错误交织在一起,使俄联邦陷入长期的经济、政治、社会和民族危机,国家走向衰败。
内部的衰弱导致对外政策的失败,不论是科济列夫“依附西方”的外交模式,还是普里马科夫的“有选择”的外交模式,都以失败告终。
“有选择”模式是在“依附西方”模式失败的基础上产生的,是对后者的否定。
所谓“有选择”,就是在“广泛参与”的一系列国际问题上坚持俄罗斯立场,表明有别于美国和西方的政策选择。
这一政策赢得了外部世界对俄罗斯一定程度的尊重。
但在实践中,俄罗斯或是在西方的压力下不断地从自己的立场后退,不断地作出妥协和让步;或是西方干脆甩开俄罗斯,采取单方面行动。
以美国为首的北约不顾俄罗斯的强烈反对,悍然对南斯拉夫发动攻击,不仅严重羞辱了俄罗斯,而且意味着“有选择”模式的失败。
俄罗斯人事后反思认为,“有选择”模式固然坚持了俄罗斯的利益和立场,但犯有“不恰当确定重点,对自身能力估计过高”的错误。
基于教训,俄罗斯新的对外政策将会:——仍然坚持俄罗斯的利益和立场,不再犯“依附西方”的错误;——正确估计自身能力,并以此确定外交重点,避免重蹈“有选择”模式的覆辙。
因此,在目前实力不足的情况下,俄罗斯将会适当缩小对外政策目标范围,以达到目标与手段之间的平衡。
(二)以国家安全和经济发展为中心俄罗斯的国内生产总值将近2000亿美元,2000年估计会超过2050亿美元;外债包袱极重,在1500亿美元左右;进出口总额高达1100亿美元,国民经济对外贸依存度极高;其中与欧盟国家的贸易占50%,顺差占70%。
在这种情况下,俄罗斯不可能采取与西方对抗的政策或孤立主义的政策。
但是,国力不足,也使俄罗斯在实现其对外目标时受到严重限制。
尽快发展经济,壮大国力,是保证俄罗斯国际地位的当务之急。
在“国内目标高于国外目标”的前提下,今后相当长一段时期内,俄对外政策将会紧紧扣住保障国家安全和服务国家经济发展这两个主题,为内部发展创造有利的外部环境。
首先,俄罗斯将确保国家内部安全,确保领土完整和市场统一,为经济发展创造安全、稳定的环境。
其次,将会加强独联体区域内的经济合作,从建立双边或多边自由贸易区入手,逐步推进区域经济建设。
如进展顺利,独联体各国经济的一体化将会由此而展开。
第三,积极寻求与其他国家、国际资本的经济合作,开展经济外交。
第四,在对外活动中讲求经济效益。
就具体政策而言,讲求经济效益有可能表现在以下几个方面:——避免那种徒耗国力、没有实际经济收益的国际政治行动。
俄国人认为向波黑派驻维和部队就属此类。
今后俄罗斯除在独联体地区外,将不会轻易参与国际维和、国际援助行动。
——在独联体内部,由俄向其他成员国单方面提供援助(主要是能源)的情况将会有所改变。
俄罗斯仍会以相对低价长期供应能源和其他资源,以保持独联体各国的向心力。
但是,各国大量拖欠应付款的情况是俄所承受不起的,随着各国经济状况的好转,俄将会要求它们加大偿还力度。
与此同时,作为交换,俄将要求各国在政治上作出相应的让步,以保证俄在独联体的主导地位。
——继续力争实现减免债务和债务重组。
今后一段时间内,部分免除俄背负的前苏联外债、改变偿还日期、实现债务重组的谈判,仍将是俄外交工作的重点之一。
——为俄获取高新技术和俄产品进入国际市场创造条件。
当前这方面的主要任务是:破除美欧发达国家对俄的技术限制和市场限制,消除对俄企业的不公正待遇,回应对俄出口产品的反倾销制裁。
(三)坚持和保障核心利益当前,尽管俄罗斯的国际地位已大不如前,但昔日辉煌所遗传下来的大国意识仍在。
普京一再强调的“强国”意识和努力充分地说明了这一点。
强国意识不仅是俄新一代领导人奋发向上的动力,而且也将在对外政策中表现出来。
在目前困难的条件下,为做到目标与手段的平衡,俄罗斯将会把有限的力量用来保障其核心利益。
保住了这些核心利益,就保住了元气,保住了赖以跻身世界大国行列的资本。
对俄罗斯说来,它的核心利益应当是:一、与俄罗斯国家存在生死攸关的;二、与保持俄地缘政治空间优势相符的;三、与维持俄对外优势有关的利益。
根据这些标准,可以把俄罗斯对外政策的“根本目标”划分为以下几个层次。
第一层次的目标是:——确保主权和领土完整,这是俄赖以立国的根本。
为此,必须消灭和消除俄境内的分裂主义和分离主义势力,坚决反对西方打着“人权”旗号对俄主权的干涉;——确保在独联体这一仅存的“势力范围”的主导地位,维持俄的地缘政治空间优势。
为此,需要坚决反对北约向独联体国家的扩大,尽可能防止西方主要是美国对独联体成员国的拉拢和分化,打击宗教极端主义内外勾结及国际恐怖主义对独联体安全的现实威胁,推进以自由贸易为起点的独联体经济一体化进程;——确保军事技术上的世界先进地位,在前些年大裁军的基础上进一步实行精兵政策和军队结构改革。
先进的军事技术、现存的和潜在的军事实力及对周边地区安全形势的影响,是俄保持大国地位并与西方讨价还价的仅存的资本。
为此,俄正计划加大军事投入[2],扩大在国际市场的武器销售,努力维持在独联体其他成员国的军事存在。
这三个确保体现了俄的核心利益,应当是俄无论在何时、何种条件下都将坚持的,为此甚至不惜付出一定的经济代价,如对独联体成员国低价供应能源将会长期下去。
