第八章公共政策与系统分析

第一章导论：公共政策分析的基本理论与框架一、关键术语1．公共政策答：从一般意义上来讲，公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。

公共政策更突出“公共”二字。

这既意味着对公共性的强调，也意味着以公共利益为出发点，重新审视公共政策的本质及其诸多特征和功能的必要。

公共政策的基本特征有：①阶级性。

公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物，政府的政策要体现阶级的意志；②整体性。

公共政策要解决的问题是复杂的，许多问题交织在一起，相互影响。

孤立地解决某一问题，往往是不成功的，因此需要整体地分析、解决问题；③超前性。

尽管公共政策是针对现实问题提出的，但政策是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性；④层次性。

政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，会具有不同规格；⑤多样性。

公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征，也随着政府职能的扩展而显示出多样的特征；⑥合法性。

政府行为的政策具有一定法律性质。

其既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行。

2．公共利益答：公共利益是公众和社团普遍享有的包含某种金钱利益，或者公众或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益。

公共利益并不意味着狭隘的如某种稀见之物，或者像处于争议中的事情影响的特定地区的利益。

公共利益通常要遵循四项基本标准：①具有“公共性”。

较私人利益而言，公共利益首先是一种公众利益，受益主体具有普遍性或不特定性的显著特点；②具有合理性。

由于一种公共利益的实现经常是以其他公共利益和私人利益的减损作为代价的，因此立法机关在界定公共利益时就应当遵循合理性原则；③具有正当性。

公共利益的界定事关广泛的公众利益，立法机关，尤其是地方立法机关和行政机关应当广泛听取、充分尊重公众意见，保证公共利益界定基于广泛的民意之上；④体现公平性。

公共利益是一种公众利益，如果以减损少数人的私人利益却又不给予必要补偿的方式来增进公共利益，就会有违正义和公平。

第八章公共政策与系统分析一、系统思想的形成与发展系统思想〔system thought〕就其最基本的涵义来说，是关于事物的整体性观念、相互联系的观念和演化发展的观念。

系统概念来源于古代人类社会的实践经验。

朴素的系统概念，不仅表现在古代人类的实践中，而且在古代中国和古希腊的哲学思想中得到了反映。

作为哲学X畴，系统是哲学和自然科学长期发展的结果。

科学家明确地直接把系统作为研究对象，一般公认以贝塔朗菲提出"一般系统论"〔general system theory〕的概念为标志。

20世纪40年代出现的系统论、运筹学、控制论、信息论，是早期的系统科学理论，而同时期出现的系统工程、系统分析和管理科学则是系统科学的工程应用。

20世纪40年代，美国贝尔公司使用了"系统工程〔systems engineering〕"来命名设计新系统的科学方法。

1957年，美国密歇根大学的古德和麦考尔合作出版了第一本以"系统工程"命名的书。

第二次世界大战后，美国的兰德公司针对大型社会、经济系统问题的研究，倡导"系统分析〔system analysis〕"，着重于在解决大型社会经济系统中的问题时，对若干可供选择的执行特定任务的系统方案进行选择比较，进行费用效果分析。

此外，针对大企业的经营管理技术的发展，以泰勒为代表的科学管理理论发展成了管理科学〔management science〕。

1969年，阿波罗飞船登月成功，被公认为是系统工程成功的X例，引起了人们对系统工程的广泛重视。

1972年，国际应用系统分析研究所得以成立。

第二次世界大战以后，一般系统论、运筹学、控制论、信息学以与系统工程、系统分析和管理科学，相互渗透融合，织出了一幅系统科学从自然界扩展到人类社会、从基础理论扩展到工程应用的五彩缤纷的图景，写出了系统科学诞生、成长的历程。

二、系统的概念系统指由两个以上要素组成的，具有一定结构和功能，与外部环境发生联系的有机整体。

一、名解：第一章：1、公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。

第二章：1、公共政策主体是指参与、影响公共政策全过程，对公共政策有直接或者间接的决定作用的组织或个人。

因为公共管理的目标是有效地维护与增进并公平分配社会公共利益，所以，公共政策主体应该包括政府主体、准公共政策主体和社会公众。

2、准公共政策主体：政府主体以外的公共政策主体统称为准公共政策主体，即“社会中那些为追求公共利益与服务的非政府公共组织”，也可称之为第三部门，如非政府组织NGO、非营利组织NPO等社会组织和社会主体。

准政策主体在整个公共政策体系中仅处于从属性和辅助性的地位。

3、公众参与与公共政策：公众(公民或选民)是公共政策主体的一个重要的组成部分，虽然没有明确的组织，力量也比较分散，但却是一种最广泛的非官方政策主体。

公众通过各种政治参与途径，影响或制约政府的公共政策的制定和执行。

4、政策主体能力的含义与内容：政策主体能力是各政策主体的能力与整个公共政策体系内部的互动及整合能力的综合体。

从整体上来说，公共政策主体的能力主要包括：(一)规制社会成员行为的能力；（二）引导公众观念，行为的能力；（三）调控各种利益关系的能力；（四）公平分配社会资源的能力；（五）公共政策体系内部的互动及综合能力。

在整个公共政策体系中，各子系统、各组成部分之间的互动及综合能力也是公共政策主体能力的重要组成部分。

第三章：1、决策权力：可以定义为一种法律权力，它或者是在一系列可能行动中做出选择的权力，或者是影响政策主体、推动他去选择自己所偏好的某一行动的权力。

在组织中，决策权力的基础主要是正式的职权和非正式权力或二者的结合。

2、公共决策体制，是指担负着公共决策任务的机构和人员所组成的组织体系以及制定政策的基本程序和制度。

第四章：1、决策方案的评估就是对已经设计出并且被列为选择对象的决策方案的可行性和利弊得失，进行深人的讨论研究和分析，给予系统的、科学的评估，为选择方案提供科学依据。

专题阅读资料6论公共政策的系统分析内容提要公共政策的系统分析具有涉及面广、因素众多、应用性强的特点，与纯技术的系统分析不同。

公共政策的边界条件主要包括国内法制、国际环境、和公众利益。

美国学者内格尔提出了公共政策的系统分析的6个方法论问题：新论与传统；实践与理论；交叉性和政治科学；量化与主观性；成果运用程度；保守与自由。

这6个问题比较全面地概括了公共政策的系统分析的方法论焦点。

笔者认为，公共政策的系统分析的方法论的核心是“三结合”：定性分析和定量分析的结合；静态分析和动态分析的结合；可靠性和应用性的结合。

在此意义上，公共政策的系统分析可以定义为“社会管理中定性与定量相结合、静态与动态相结合的综合应用分析”。

关键词：公共政策系统分析边界条件内格尔方法论问题三结合公共政策涉及的领域十分广泛，被西方学者称为“从摇篮到坟墓”的学问。

广义地说，公共管理的一切政策，从大的治国方略到百姓的衣食住行政策都在公共政策的范围之内。

狭义的公共政策主要涉及到与公众利益直接相关的公共事务的社会政策。

美国学者内格尔（Stuart S. Nagel）把公共政策定义为“公共政策研究可以定义为对政府为解决社会问题所作出的决策的性质、原因和效果的研究。

”([2],p3) 内格尔关于公共政策的定义很简练，具有一般概括性。

从这个定义中可以看出，公共政策涉及到政治生活、社会生活的各个方面，以及政策方法和政策过程。

从方法论的角度看，公共政策研究是涉及到多种因素的系统分析。

全面理解公共政策的系统分析，有必要从系统分析的边界条件、系统分析的方法论问题和系统分析方法的特点三个方面作出明晰的理论阐述。

一公共政策系统分析的边界条件系统分析能否运用与公共政策研究曾经是一个争议很大的问题。

克朗指出：“‘系统分析’这一名词，以及许多在艾森豪威尔和肯尼迪当政时期有影响的分析人员，均出自设在加利福尼亚的桑塔莫尼卡的兰德研究和发展公司。

在1966年至1968年期间，有关系统分析方法的争论曾达到白热化的程度，以至于尼克松总统1969年1月就职后发布的头几条政令之一，就是试图在国防部内部贬低系统分析的意义。

《公共政策概论》课程考核说明一、课程考核的有关说明和实施要求公共政策概论是中央广播电视大学行政管理专业开放本科的一门必修课，课程结业考试，实行全国统一考试，考试合格水准应达到普通高等学校本科教育的要求。

本课程的考核对象是行政管理及其相关专业的学生。

考核教材使用陈庆云主编、中央广播电视大学出版社出版的《公共政策概论》。

学生可参考使用中央广播电视大学制作的《公共政策概论》录像教材、IP 课件等其他教学媒体讲授的内容进行考试复习。

本课程主要考核学生对公共政策概论的基本理论、基本知识、基本技能等的了解与掌握程度，考核要求分为了解、理解、掌握三个层次，每一层次都有具体的考核要求：“了解”要求学生对给定的问题有全面和一般的认识；“理解”指在“了解”的基础上，要求学生对给定的问题有完整的理解；“掌握”指在“理解”的基础上，要求学生对给定的问题能够准确记忆，并针对考题做到灵活运用。

（第二部分详细列出每一章的考核内容）本课程的考核采取平时作业考核和期末结业考试相结合的方式。

平时作业由中央电大以形成性考核册的形式统一布置，共安排四次，每次作业均按百分制评定。

平时作业包括小论文、专题讨论、案例分析、调查报告、综合测试等形式。

小论文、案例分析、调查报告、专题讨论等的成绩按优秀、良好、中等、及格、不及格五等评定，并按对应关系分别计为90分、80分、70分、60分、50分；教师可根据学生的学习态度对小论文、案例分析、专题讨论等评定为优秀者上浮10分之内，对评定为不及格者下浮10分之内。

综合测试的成绩直接按百分制评定。

四次作业成绩的平均分按20%的比例折算计入课程总成绩。

未完成作业者，记为0分。

期末结业考试采取闭卷方式。

试题分为较难、适中、较易三个等级。

未完成平时作业及平时作业成绩不合格者，不得参加课程结业考试。

试卷均采用百分制。

卷面成绩按80％的比例折算计入课程总成绩。

试题类型包括名词解释、单项选择题、多项选择题、简答题、论述题（含案例分析）。

第八章公共政策分析方法论一、概念题1．事实分析（中国政法大学2006年研）答：在政策分析中，事实是指对客观存在的事物、事件与过程的描述与判断。

事实分析是指要对社会的事物、事件、关系及其相互作用进行描述、观察、计数、度量与推理。

事实分析中最重要的是要尊重客观实际，排除一切主观干扰。

其基本方法之一是进行观察，同时为保证所收集的事实材料真实可靠，必须坚持观察的客观性。

从政策分析的研究角度来看，事实与价值的关系必须搞清楚。

客观存在的事实，是客观独立存在于人的意识之外的。

但在描述事实时，不论是判断、推理还是分析、综合，都离不开价值趋向的引导。

同样一个客观事实，人们在观察上明显地表现出主体的价值观。

呈现在人们面前的事实，是具有价值的事实。

对政府政策而言，问题还不在于事实的价值性，更在于事实的选择性。

因此，政策分析的一个基本点是选择特定价值的事实。

2．可行性分析（首都经贸大学2004年研）答：可行性分析，是对规范研究中所提出的方案进行考证，论述在客观现实的基础上是否具备了条件与能力。

在政策分析中，可行性分析的重要方面表现在政治、技术及经济的可行性上。

（1）政治上的可行性。

政府的政策，从最终的实际执行结果来看，是整个统治阶级的意志，它反映整个统治阶级的根本利益。

与此同时，作为指导社会成员行为准则的政策，必须反映和代表那些具有共同经济地位的人们的共同要求和愿望。

在我国，强调政策的实施结果，首先要有利于政治稳定，这是政治可行性考虑的出发点。

（2）经济上的可行性。

其基本目的是全面研究政策实施的经济效益。

在制定政策与实施政策中，都需要消耗资源，即消耗人力、物力与财力等各种资源。

考虑经济效益，既要重视投入项，更要重视产出项。

（3）技术上的可行性。

其主要表现在实现目标的科技手段上。

政治、经济及技术的可行性分析是相互联系、相互影响的，成功的政策，往往要全面地考虑到各方面的可行性，并选出一个最佳结合点。

3．系统理论（华中农大2011年研）答：政策分析的研究方法或观点有五种：系统理论、团体理论、杰出人物《精英）理论、过程理论、制度理论。

第八章公共政策與系統分析一、系統思想的形成與發展系統思想就其最基本的涵義來說，是關於事物的整體性觀念、相互聯繫的觀念和演化發展的觀念。

系統概念來源於古代人類社會的實踐經驗。

樸素的系統概念，不僅表現在古代人類的實踐中，而且在古代中國和古希臘的哲學思想中得到了反映。

作為哲學範疇，系統是哲學和自然科學長期發展的結果。

科學家明確地直接把系統作為研究對象，一般公認以貝塔朗菲提出“一般系統論”的概念為標誌。

20世紀40年代出現的系統論、運籌學、控制論、資訊理論，是早期的系統科學理論，而同時期出現的系統工程、系統分析和管理科學則是系統科學的工程應用。

20世紀40年代，美國貝爾電話公司使用了“系統工程”來命名設計新系統的科學方法。

1957年，美國密歇根大學的古德和麥考爾合作出版了第一本以“系統工程”命名的書。

第二次世界大戰後，美國的蘭德公司針對大型社會、經濟系統問題的研究，宣導“系統分析”，著重於在解決大型社會經濟系統中的問題時，對若干可供選擇的執行特定任務的系統方案進行選擇比較，進行費用效果分析。

此外，針對大企業的經營管理技術的發展，以泰勒為代表的科學管理理論發展成了管理科學。

1969年，阿波羅飛船登月成功，被公認為是系統工程成功的範例，引起了人們對系統工程的廣泛重視。

1972年，國際應用系統分析研究所得以成立。

第二次世界大戰以後，一般系統論、運籌學、控制論、資訊學以及系統工程、系統分析和管理科學，相互滲透融合，織出了一幅系統科學從自然界擴展到人類社會、從基礎理論擴展到工程應用的五彩繽紛的圖景，寫出了系統科學誕生、成長的歷程。

二、系統的概念系統指由兩個以上要素組成的，具有一定結構和功能，與外部環境發生聯繫的有機整體。

系統的基本屬性可以歸納為：1、整體性；2、相關性；3、目的性；4、動態性；5、層次性；6、環境適應性。

三、系統方法及其特點所謂系統方法，就是按照事物本身的系統性把對象放在系統的形式中加以考察的一種方法，即從系統的觀點出發，始終著重從整體與部分（要素）之間，從整體與外部環境的相互聯繫、相互作用和相互制約的關係中，綜合而精確地考察對象以達到最優地處理問題的一種方法。

系统分析在公共政策制定中的作用探讨公共政策的制定对于社会的发展和稳定具有至关重要的意义。

在这个过程中，系统分析作为一种科学的方法和手段，发挥着不可或缺的作用。

它能够帮助政策制定者全面、深入地理解问题，制定更加合理、有效的政策方案，从而更好地实现公共利益和社会目标。

系统分析是一种综合性的研究方法，它将所研究的对象视为一个系统，通过对系统的结构、功能、行为以及与环境的相互关系进行分析，来揭示系统的本质和规律。

在公共政策制定中，系统分析主要包括以下几个方面的作用：一、帮助明确政策问题政策问题的明确是政策制定的首要环节。

系统分析能够通过对社会现象和问题的全面观察和深入研究，准确地界定政策问题的性质、范围和程度。

它可以帮助政策制定者摆脱表面现象的干扰，深入到问题的本质，从而为制定有效的政策解决方案奠定基础。

例如，在解决城市交通拥堵问题时，系统分析不仅要考虑道路建设、车辆数量等直接因素，还要综合分析城市规划、人口分布、公共交通系统、交通管理措施等多个方面的因素。

通过对这些因素的系统分析，可以明确交通拥堵问题的根源所在，是道路设施不足、交通管理不善，还是城市规划不合理等。

只有明确了问题的本质，才能制定出针对性强的政策措施。

二、提供全面的信息支持公共政策的制定需要充分的信息作为依据。

系统分析能够通过广泛收集、整理和分析相关数据和资料，为政策制定者提供全面、准确、及时的信息支持。

这些信息包括社会经济状况、公众需求、政策实施效果等方面的内容。

以教育政策为例，系统分析可以收集不同地区的教育资源分布、学生入学率、教育质量评估等数据，分析教育政策在不同地区的实施效果和存在的问题。

同时，还可以了解公众对教育的期望和需求，为制定更加公平、优质的教育政策提供有力的信息支持。

三、促进政策方案的优化在明确政策问题和获取充分信息的基础上，系统分析能够帮助政策制定者设计和筛选出多种政策方案，并对这些方案进行比较和评估，从而选择出最优的方案。

《公共政策概论》教学大纲第一部分大纲说明一、课程的性质公共政策概论是中央广播电视大学行政管理专业开放教育本科的一门必修主干课程。

本课程72学时，4学分，开设一个学期。

二、课程的目的和任务公共政策概论是一门边缘性、交叉性学科，具有很强的综合性，涉及到社会科学和自然科学两大领域中很多内容。

在兼顾理论体系完整性的基础上，该课程有目的地从系统科学的角度，介绍公共政策的基本知识和发展前景，以拓宽学生的知识面。

公共政策概论运用马克思主义政治学基本立场、观点和方法，尤其是邓小平建设有中国特色社会主义政治和决策的理论和方法，从公共政策现实出发，对于公共政策的本质及其发展规律展开深入的分析和探讨，并对公共政策的过程进行理论性探究，在此基础上概括归纳、凝练上升为理论。

因此，本课程不仅是对于公共政策及其发生发展规律的理论论述，也是对于公共政策和具体各个环节的描述，二者兼顾是本课程作为应用学科实践性强的特征之一。

本课程的教学任务：（1）通过学习和训练，使学生深入理解和掌握马克思主义、邓小平理论公共政策的基本立场、观点和方法，树立正确的公共政策观念。

（2）通过公共政策学的学习和训练，使学生切实掌握认识和分析公共政策的基本方法，从而具备分析现实公共政策的基本能力。

（3）通过公共政策学的学习和训练，为进一步掌握从事政策分析和实际政策工作的系统化理论和完备的技术手段打下基础。

三、与相关课程的衔接、配合和分工本课程具有很强的理论性和实践性，是现代行政管理研究的着力点。

要求学生了解公共政策学和行政学、管理学、公共管理学、政府经济学等相关学科之间的关系。

四、课程的基本要求（1）理解并掌握公共政策学的基本内容，逐渐培养和提高学生的政策理论水平。

（2）引导学生运用理论分析和实证分析相结合的研究方法，从探讨转轨时期我国若干政策问题出发，深入实质性的公共政策领域，从而培养和提高学生应对政策问题的务实能力。

第二部分媒体使用和教学过程建议一、文字教材文字主教材是陈庆云主编的《公共政策概论》，由中央广播电视大学出版社出版。