政府服务外包

政府公共服务外包：问题与对策　冷沂静　（山东财经大学财政税务学院２５０００２）　【摘要】政府公共服务外包作为一种新型的政府提供公共服务的模　式在我国已得到尝试与推广，这种新型制度安排在减轻政府财政负担，　提高公共服务的质量和效率的同时，也存在着诸如法律制度不健全、政　府角色定位不清、合同实施过程问题严重、社会组织力量薄弱等问题和　限制性因素。为保证我国政府公共服务外包模式得以顺利实施与完　善，要加强制度建设、明确政府定位、优化外包程序、培养多元化主体，　助力于服务型政府与和谐社会的建设。　【关键词】公共服务外包；政府；问题；对策　‘　政府公共服务外包兴起于二十世纪七八十年代的部分西方发　达国家，这些国家政府主要是将城市绿化、垃圾清理、街道清洁等　本应由政府提供的公共服务通过引入市场竞争机制，外包给私人　部门、企业等非政府组织，由他们代替政府向公众提供服务，以减　轻政府财政负担，提高公共服务的质量和效率，后来外包范围逐渐　扩展到能源供应、医疗保健、社会保障等较高层次的公共管理领　域。到九十年代末，随着我国经济社会的不断发展以及政府机构　改革的深入，政府公共服务外包在我国兴起并得到迅速发展，现已　成为政府为社会提供公共服务的重要方式。　作为一种舶来品，政府公共服务外包以其创新性、潮流性和实　用性等特质在引入我国之初就凸现其多重价值。多个地方政府的　实践表明：政府公共服务外包不仅可以增加公共服务的数量，满足　社会多元需求，而且还可以充分发挥不同社会主体的比较优势，提　高公共服务效率和质量。然而，随着外包实践的深入，加之我国整　体环境尚不成熟，一系列外包问题和障碍性因素出现。　一、政府公共服务外包存在的问题　１、法律制度不完善，体制机制缺失　首先，我国现有的与政府服务外包有关的法律仅有《政府采购　法》，且并未将公共服务项目纳入政府采购范围，政府服务外包缺　乏坚实的法律后盾。尽管各地方政府针对本地区具体情况制定了　相关规定，但大都是框架性指导意见，随意性大，权威性大打折扣。　其次，我国在公用事业、社会事业领域尚未形成管办分离的体制机　制，政府职能转变很难实施，没有国家体制机制的规范和约束，政　府服务外包很难进一步施行。　２、政府角色定位不清，监管不力　政府职能转变比较滞后，政府直接配置资源的范围过大，对微　观经济主体的干预较多，而公共服务供给却又不足，市场监管和社　会管理相对薄弱。一方面，政府对公共服务事业干预过多，政府既　“掌舵”又“划桨”，既当“裁判员”又当“运动员”的后果是政府职　能膨胀、机构臃肿、财政负担加重，从而公共服务质量和效率低下，　甚至加剧政府与公众的矛盾，影响社会和谐。另一方面，有些地方　政府认为服务外包就是责任的外包，就是“甩包袱”，对外包出去　的服务不管不问，缺乏全面有效的监督，服务质量如何、公众是否　满意更是不得而知，导致外包服务质量下降。　３、政府责任缺失，合同实施过程问题严重　目前，我国政府服务外包主要采用合同外包的形式，在合同实　施过程中主要存在以下几个问题：（１）合同内容不完善。外包合同　的参与主体是政府和承包方，政府具有强大的资金和政治优势，承　包方则处于相对弱势地位。而且由于信息不对称，双方并未能完　全了解对方的情况，在这种情况下订立的合同必然存在分歧和纰　漏，这可能导致政府所提供的公共服务的质量和效率不能达到理　想状态；（２）合同招标的公平性问题。部分管理人员为了自己的利　益将招标视为“寻租”和以权谋私的机会，通过收受贿赂与承包商　相互勾结，滋生腐败，使得整个招标过程形同虚设，更谈不上政府　外包能给公众带来多大利益；（３）监督缺失问题。公共服务外包是　典型的委托一代理模式，没有有效的监督和约束机制，承包商由于　天生的趋利性很可能通过提高服务价格和降低服务质量来获得最　大利润，在滋生腐败的同时形成私人垄断，这严重违背了政府服务　外包的目标。　４、社会组织自身力量薄弱　当前，我国社会组织力量薄弱的典型表现是自身能力不足，公　信力低。首先，我国社会组织总体数量少，具备服务外包资格的社　会组织更是屈指可数，而且社会组织内部的专职人员少，文化素质　普遍偏低，公共服务意识有待加强。其次，大部分社会组织规模较　小，内部结构不健全，缺乏相应的外包处理机制和应急能力。最　后，我国缺乏社会组织必要的扶持和宽松的环境，社会组织很难真　正担当起代替政府提供公共服务的重任。作为承包方的社会组织　的以上问题，无疑是阻碍政府服务外包继续施行的“硬伤”。　二、完善政府公共服务外包的对策　我国“十二五”规划明确指出，要改革基本公共服务提供方　式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式的多　元化。十八届三中全会又强调：推广政府购买服务，凡属事务性管　理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会　购买。可见，政府服务外包已成为国家创新公共服务提供机制的　主要制度安排。针对上述问题，应及时提出针对性对策予以解决。　１、加强制度建设，完善体制机制保障　良好的法制环境是公共服务外包得以顺利实施的重要保障。　首先，将公共服务纳入政府采购范围，在完善《政府采购法》的同　时，适时推出其他规范服务外包的制度性法规，将现有各地方有关　服务外包的政策规定整合上升到法律制度层次。其次，针对外包　实施过程的各个环节建立相应体制机制，规范和约束政府和承包　商的行为，比如建立科学民主决策制、公平市场准入制、公开择优　招标制、动态评价考核和监督机制等［３］。　一

中美政府公共服务外包比较研究　

石传东　，许良超　

（１．大连开发区社会事业管理局，辽宁大连１１６１００；２．大连大学经济管理学院，辽宁大连１１６６２２）　

摘要：美国的市场化程度较高，在提高政府效率的改革中广泛运用合同外包来提供公共服务，实施过程　

中注重绩效。我国在对政府进行市场化改革时也运用了合同外包的方式，更为关注公共服务生产过程和　投入。对比美国，我国政府公共服务外包面临的问题主要有：忽略政府价值和责任，政府自身能力欠缺，　

在一些领域容易形成私人垄断。要解决这些问题，美国政府带给我们的启示为：明确政府角色，加强自身　

能力建设，培育私人企业和试行公私混合模式。　

关键词：合同外包；公共服务；市场化　

中图分类号：Ｃ９３９；Ｄ６３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—２３９５（２０１０）０５—０１０１—０４　

收稿日期：２０ｌＯ一０４—０５　作者简介：石传东（１９６８一），男，大连开发区社会事业管理局，主要从事公共管理研究。许良超（１９８６　

），女，大连大学研究生，主要从事企业管理和系统优化研究。　

所谓政府公共服务外包，是指政府通过合　同使某些具体的生产职能转移到私营企业或非　营利组织中，由私人企业或非营利组织而不是　政府生产公共物品或提供公共服务　。即在提　供公共物品或服务的过程中引人市场竞争机　制　。其实质是政府在宏观把握公共政策的前　提下，通过引进市场机制，利用社会上可以利用　的资源来提高自身的公共服务能力。正如戴维　

・奥斯本和特德・盖布勒在其著名的《改革政　府——企业精神如何改革着公营部门》一书中　提出的：政府的职能是“掌舵而非划桨”。　自上世纪８０年代以来，世界各国普遍存在　政府机构臃肿的问题，新公共管理理论、公共选　择理论和治理理论的兴起，从理论角度论证了　政府失灵的解决方式是公共服务市场化，提出　运用市场机制来提供公共服务可以有效地节省　成本和提高公共服务质量，引起了广泛的关注。　西方发达国家纷纷改革，政府在提供公共服务　的过程中重新定位，在公共服务领域引进市场　机制，广泛运用合同外包等方式提供政府服务，　取得了巨大成功，逐渐在全球成为一种改革趋　势。公共服务外包在美国已经有多年的历史，　取得了令人瞩目的成效。　我国近些年对政府Ｔ作也进行了改革，尝　试了公共服务外包，取得了一定的成效，很多学　者及政府工作人员因此对西方的理论经验产生　崇拜的心理，希望尽快引进西方的体制。但由　于曾经的计划经济体制，我国市场化的引进需　要一个过程，我们应认真分析西方的经验教训，　结合我国国情，建设有中国特色的政府机制。　

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政府公共服务外包的“放”与“管”

作者：葛琳玲

来源：《人民论坛》2018年第07期

【关键词】 地方政府 ;公共服务 ;外包建设

【中图分类号】D63 ; ;【文献标识码】A

现阶段，我国正处于经济结构调整的重要历史时期，社会发展对公共服务的需求呈现出不断增加的发展趋势，为了发挥社会力量在公共服务方面的重要作用，外包已经成为了一种新型的建设手段，并在城市建设的过程中取得了非常突出的实践成果，激发了公共服务的活力。

政府公共服务的外包，是一种创新的模式，对于其概念，现阶段还没有一个准确的界定。世界经合组织曾经指出，政府外包是一种通过外部购买手段，间接提供公共服务的发展模式。我国著名学者毛光烈认为，在这一发展模式之中，政府作为发包方，通过一定程序，进行公开的择优承包，以签订合同的方式，将部分公共服务，承包给相应的市场或组织主体。通过相关理论性论述，可以对政府公共服务外包的基本概念进行界定。政府首先公开招标，与承包方签订转让合同。政府作为发标方，需要对承包主体的准入资质进行核定，择优选取承包者，并对承包者的服务行为进行评估和监督。简单来说，政府公共服务外包，实际上可以理解为政府与承包者之间在公共服务方面的合作安排。同时，这种合作，应该满足以下几个方面的基本条件：第一，承包的项目必须进行清楚的界定;第二，具有多个竞标者参与竞争;第三，政府需要龙源期刊网

对承包者进行绩效评价;第四，承包的职权、义务、规范等方面必须在合同中进行明确的落实。

从以上的概念论述之中，可以对政府公共服务外包的基本特征进行梳理。首先，政府公共服务外包的理论核心是保证公共服务的非垄断发展，并将竞争机制引入到公共服务领域中，以竞争取代垄断。其次，政府是一切公共服务的组织者，但不是绝对的生产者，其参与服务规则的制定、执行、监督，但并不一定要直接操作。此外，要想保证政府公共服务外包能够顺利落实，并起到良好的效果，就必须要保证招标的公开、公平、公正，政府能够对承包商进行有效的监督和评价，能够切实掌握承包者的服务行为。现阶段，对于公共服务外包的实际应用，学术界始终存在不同的看法，但总体还是认可这一发展模式的实践应用。

1 中国政府网对服务外包的定义

一、信息技术外包服务（ITO）

（一）软件研发及外包

类 别 适用范围

软件研发及

开发服务 用于金融、政府、教育、制造业、零售、服务、能源、物流和交通、媒体、电信、公共事业和医疗卫生等行业，为用户的运营/生产/供应链/客户关系/人力资源和财务管理、计算机辅助设计/工程等业务进行软件开发，定制软件开发，嵌入式软件、套装软件开发，系统软件开发软件测试等

软件技术服务 软件咨询、维护、培训、测试等技术性服务

（二）信息技术研发服务外包

类 别 适用范围

集成电路设计 集成电路产品设计以及相关技术支持服务等

提供电子商务平台 为电子贸易服务提供信息平台等

测试平台 为软件和集成电路的开发运用提供测试平台

（三）信息系统运营维护外包

类 别 适用范围

信息系统运营

和维护服务 客户内部信息系统集成、网络管理、桌面管理与维护服务；信息工程、地理信息系统、远程维护等信息系统应用服务

基础信息

技术服务 基础信息技术管理平台整合等基础信息技术服务（IT基础设施管理、数据中心、托管中心、安全服务、通讯服务等）

2 二、技术性业务流程外包服务（BPO）

类 别 适用范围

企业业务流程

设计服务 为客户企业提供内部管理、业务运作等流程设计服务

企业内部管理

数据库服务 为客户企业提供后台管理、人力资源管理、财务、审计与税务管理、金融支付服务、医疗数据及其他内部管理业务的数据分析、数据挖掘、数据管理、数据使用的服务；承接客户专业数据处理、分析和整合服务

企业运营

数据库服务 为客户企业提供技术研发服务、为企业经营、销售、产品售后服务提供的应用客户分析、数据库管理等服务。主要包括金融服务业务、政务与教育业务、制造业务和生命科学、零售和批发与运输业务、卫生保健业务、通讯与公共事业业务、呼叫中心等

企业供应链管理数据库服务 为客户提供采购、物流的整体方案设计及数据库服务