政府公共服务外包的规范与控制

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政府公共服务合同外包中的寻租与治理

作者：周伟 李和中

来源：《理论探索》2014年第06期

〔摘要〕 政府公共服务合同外包过程中，寻租的特征表现为：设租者多为掌握公共服务外包决策权主管部门的主要领导；设租者与寻租者相互勾结，官商合谋；寻租数额越来越大，环节和人员越来越多；寻租的手段隐蔽化，形式多样化。其主要根源在于政府公共服务合同外包程序的公开性和竞争性不强，审批程序不规范且审批权力高度集中，独立监管机构缺失，绩效评估和问责机制流于形式。因此，规避政府公共服务合同外包中的寻租风险，需要推进公共服务外包审批制度改革，建立合同外包正当的法律程序遏制腐败，建立并引入独立的第三方监督机构防范和打破合约共谋，完善绩效评估和问责机制监督与惩处腐败。

〔关键词〕 公共服务，合同外包，寻租特征，遏制腐败

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）06-0087-05

政府公共服务合同外包意味着公共服务从政府单一的权威供给模式到公私合作合同供给模式的嬗变。然而，这一供给模式的嬗变在带来机遇的同时，也增加了权力寻租的风险和挑战，因为“腐败容易在公共部门和私营部门的边界发生” 〔1 〕 （P524 ）。近年来我国查处的一系列重大腐败案件表明，公共服务合同外包领域已经成为权力寻租、腐败多发的“重灾区”和“深水区”。因而，正视政府公共服务合同外包中的寻租现象，探寻其根源，进而加强制度建设以防范寻租的发生，遏制腐败，对于正在推进政府公共服务合同外包的我国来说就显得尤为紧迫和关键。

一、政府公共服务合同外包中的寻租特征

从近年来我国已查处的一系列政府公共服务合同外包中的大小腐败案件来看，政府公共服务合同外包中的寻租具有以下几个明显特征：

（一）设租者大多为掌握公共服务外包决策权主管部门的主要领导及相关负责人。美国芝加哥大学经济学教授麦克切斯尼在分析政府设租活动时指出，其一是政府通过对某些利益集团的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；其二是政府以制度或实践对某些利益集团的不利、甚至有害的政策相威胁，迫使这些利益集团向他们进贡，即政治抽租

第３１卷　第３期　２０１４年６月　江汉大学学报（社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｊｉａｎｇｈａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）　Ｖｏ１．３１　Ｎｏ．３　Ｊｕｎ．２０１４　

论政府公共服务外包的风险评估机制　

李　慧，杨　桦　

（广东外语外贸大学法学院，广东广州５１０４２０）　

摘要：政府公共服务外包是创新公共服务机制的重要途径，也是行政体制改革的重要内容。公共服务外包　在给政府带来机遇的同时也使其面临一定的风险。这种风险根源于资本市场效率优先、追求利益最大化的信条与　公共服务的公平性、公益性的价值目标之间存在冲突。将风险评估机制应用于政府公共服务外包，通过定性的分　析方法来探讨公共服务外包中风险因素的来源和表现，进而结合风险机制原理对公共服务外包的各阶段进行风险　评估。并由此提出减少和规避公共服务外包风险的有效策略。　关键词：公共服务外包；风险评估机制；风险因素；风险规制　中图分类号：Ｄ９１２．１　文献标志码：Ａ文章编号：１００６—６３９Ｘ（２０１４）０３－００７７－０６　

随着新公共管理运动在全球范围内的蓬勃兴起　以及政府公共服务提供机制的不断变革，政府在公　

共服务提供过程中的角色得以重新定位。政府逐渐　摒弃垄断性的公共服务直接生产模式，采用合同承　

包、特许经营、政府补贴、对外出售等多种民营化方　式实现公共服务的供给。其中，政府将公共服务以　

合同承包的方式交给具有高效率的私营部门来承担　的合同外包制度成为西方公共部门广泛应用和备受　瞩目的民营化方式。　在我国，改革开放以来，随着　

社会主义市场经济体制的建立、公众对公共服务需　求的增长、行政体制改革的深化、政府职能的转变与　治理方式的创新，政府公共服务外包得以兴起。　

一、政府公共服务外包与风险评估机制　

（一）政府公共服务外包——创新公共服务机　制的有效选择　２０世纪７０年代末，西方发达国家掀起了一股　

政府改革浪潮，其中公共服务提供机制的市场化和　

政府公共服务外包：问题与对策　冷沂静　（山东财经大学财政税务学院２５０００２）　【摘要】政府公共服务外包作为一种新型的政府提供公共服务的模　式在我国已得到尝试与推广，这种新型制度安排在减轻政府财政负担，　提高公共服务的质量和效率的同时，也存在着诸如法律制度不健全、政　府角色定位不清、合同实施过程问题严重、社会组织力量薄弱等问题和　限制性因素。为保证我国政府公共服务外包模式得以顺利实施与完　善，要加强制度建设、明确政府定位、优化外包程序、培养多元化主体，　助力于服务型政府与和谐社会的建设。　【关键词】公共服务外包；政府；问题；对策　‘　政府公共服务外包兴起于二十世纪七八十年代的部分西方发　达国家，这些国家政府主要是将城市绿化、垃圾清理、街道清洁等　本应由政府提供的公共服务通过引入市场竞争机制，外包给私人　部门、企业等非政府组织，由他们代替政府向公众提供服务，以减　轻政府财政负担，提高公共服务的质量和效率，后来外包范围逐渐　扩展到能源供应、医疗保健、社会保障等较高层次的公共管理领　域。到九十年代末，随着我国经济社会的不断发展以及政府机构　改革的深入，政府公共服务外包在我国兴起并得到迅速发展，现已　成为政府为社会提供公共服务的重要方式。　作为一种舶来品，政府公共服务外包以其创新性、潮流性和实　用性等特质在引入我国之初就凸现其多重价值。多个地方政府的　实践表明：政府公共服务外包不仅可以增加公共服务的数量，满足　社会多元需求，而且还可以充分发挥不同社会主体的比较优势，提　高公共服务效率和质量。然而，随着外包实践的深入，加之我国整　体环境尚不成熟，一系列外包问题和障碍性因素出现。　一、政府公共服务外包存在的问题　１、法律制度不完善，体制机制缺失　首先，我国现有的与政府服务外包有关的法律仅有《政府采购　法》，且并未将公共服务项目纳入政府采购范围，政府服务外包缺　乏坚实的法律后盾。尽管各地方政府针对本地区具体情况制定了　相关规定，但大都是框架性指导意见，随意性大，权威性大打折扣。　其次，我国在公用事业、社会事业领域尚未形成管办分离的体制机　制，政府职能转变很难实施，没有国家体制机制的规范和约束，政　府服务外包很难进一步施行。　２、政府角色定位不清，监管不力　政府职能转变比较滞后，政府直接配置资源的范围过大，对微　观经济主体的干预较多，而公共服务供给却又不足，市场监管和社　会管理相对薄弱。一方面，政府对公共服务事业干预过多，政府既　“掌舵”又“划桨”，既当“裁判员”又当“运动员”的后果是政府职　能膨胀、机构臃肿、财政负担加重，从而公共服务质量和效率低下，　甚至加剧政府与公众的矛盾，影响社会和谐。另一方面，有些地方　政府认为服务外包就是责任的外包，就是“甩包袱”，对外包出去　的服务不管不问，缺乏全面有效的监督，服务质量如何、公众是否　满意更是不得而知，导致外包服务质量下降。　３、政府责任缺失，合同实施过程问题严重　目前，我国政府服务外包主要采用合同外包的形式，在合同实　施过程中主要存在以下几个问题：（１）合同内容不完善。外包合同　的参与主体是政府和承包方，政府具有强大的资金和政治优势，承　包方则处于相对弱势地位。而且由于信息不对称，双方并未能完　全了解对方的情况，在这种情况下订立的合同必然存在分歧和纰　漏，这可能导致政府所提供的公共服务的质量和效率不能达到理　想状态；（２）合同招标的公平性问题。部分管理人员为了自己的利　益将招标视为“寻租”和以权谋私的机会，通过收受贿赂与承包商　相互勾结，滋生腐败，使得整个招标过程形同虚设，更谈不上政府　外包能给公众带来多大利益；（３）监督缺失问题。公共服务外包是　典型的委托一代理模式，没有有效的监督和约束机制，承包商由于　天生的趋利性很可能通过提高服务价格和降低服务质量来获得最　大利润，在滋生腐败的同时形成私人垄断，这严重违背了政府服务　外包的目标。　４、社会组织自身力量薄弱　当前，我国社会组织力量薄弱的典型表现是自身能力不足，公　信力低。首先，我国社会组织总体数量少，具备服务外包资格的社　会组织更是屈指可数，而且社会组织内部的专职人员少，文化素质　普遍偏低，公共服务意识有待加强。其次，大部分社会组织规模较　小，内部结构不健全，缺乏相应的外包处理机制和应急能力。最　后，我国缺乏社会组织必要的扶持和宽松的环境，社会组织很难真　正担当起代替政府提供公共服务的重任。作为承包方的社会组织　的以上问题，无疑是阻碍政府服务外包继续施行的“硬伤”。　二、完善政府公共服务外包的对策　我国“十二五”规划明确指出，要改革基本公共服务提供方　式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式的多　元化。十八届三中全会又强调：推广政府购买服务，凡属事务性管　理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会　购买。可见，政府服务外包已成为国家创新公共服务提供机制的　主要制度安排。针对上述问题，应及时提出针对性对策予以解决。　１、加强制度建设，完善体制机制保障　良好的法制环境是公共服务外包得以顺利实施的重要保障。　首先，将公共服务纳入政府采购范围，在完善《政府采购法》的同　时，适时推出其他规范服务外包的制度性法规，将现有各地方有关　服务外包的政策规定整合上升到法律制度层次。其次，针对外包　实施过程的各个环节建立相应体制机制，规范和约束政府和承包　商的行为，比如建立科学民主决策制、公平市场准入制、公开择优　招标制、动态评价考核和监督机制等［３］。　一

中美政府公共服务外包比较研究　

石传东　，许良超　

（１．大连开发区社会事业管理局，辽宁大连１１６１００；２．大连大学经济管理学院，辽宁大连１１６６２２）　

摘要：美国的市场化程度较高，在提高政府效率的改革中广泛运用合同外包来提供公共服务，实施过程　

中注重绩效。我国在对政府进行市场化改革时也运用了合同外包的方式，更为关注公共服务生产过程和　投入。对比美国，我国政府公共服务外包面临的问题主要有：忽略政府价值和责任，政府自身能力欠缺，　

在一些领域容易形成私人垄断。要解决这些问题，美国政府带给我们的启示为：明确政府角色，加强自身　

能力建设，培育私人企业和试行公私混合模式。　

关键词：合同外包；公共服务；市场化　

中图分类号：Ｃ９３９；Ｄ６３　文献标识码：Ａ　文章编号：１００８—２３９５（２０１０）０５—０１０１—０４　

收稿日期：２０ｌＯ一０４—０５　作者简介：石传东（１９６８一），男，大连开发区社会事业管理局，主要从事公共管理研究。许良超（１９８６　

），女，大连大学研究生，主要从事企业管理和系统优化研究。　

所谓政府公共服务外包，是指政府通过合　同使某些具体的生产职能转移到私营企业或非　营利组织中，由私人企业或非营利组织而不是　政府生产公共物品或提供公共服务　。即在提　供公共物品或服务的过程中引人市场竞争机　制　。其实质是政府在宏观把握公共政策的前　提下，通过引进市场机制，利用社会上可以利用　的资源来提高自身的公共服务能力。正如戴维　

・奥斯本和特德・盖布勒在其著名的《改革政　府——企业精神如何改革着公营部门》一书中　提出的：政府的职能是“掌舵而非划桨”。　自上世纪８０年代以来，世界各国普遍存在　政府机构臃肿的问题，新公共管理理论、公共选　择理论和治理理论的兴起，从理论角度论证了　政府失灵的解决方式是公共服务市场化，提出　运用市场机制来提供公共服务可以有效地节省　成本和提高公共服务质量，引起了广泛的关注。　西方发达国家纷纷改革，政府在提供公共服务　的过程中重新定位，在公共服务领域引进市场　机制，广泛运用合同外包等方式提供政府服务，　取得了巨大成功，逐渐在全球成为一种改革趋　势。公共服务外包在美国已经有多年的历史，　取得了令人瞩目的成效。　我国近些年对政府Ｔ作也进行了改革，尝　试了公共服务外包，取得了一定的成效，很多学　者及政府工作人员因此对西方的理论经验产生　崇拜的心理，希望尽快引进西方的体制。但由　于曾经的计划经济体制，我国市场化的引进需　要一个过程，我们应认真分析西方的经验教训，　结合我国国情，建设有中国特色的政府机制。