深圳市法定图则面临的困难及对策初探

深圳规划“一张图”的探索与实践深圳学习、借鉴香港等地先进的城市规划管理经验，逐步建立起了以法定图则为核心较为完善的规划编制体系及规划管理体制。

随着信息化建设工作的稳步推进，逐步建成了规划实施与管理的技术支撑平台，为推动深圳的高水平规划、高标准建设和高效能管理奠定了良好的基础，起到了非常重要的作用。

但是，现有的规划管理存在着一些和发展需求不适应、不协调的问题：长期以来，为满足规划管理的需要，规划部门组织编制了大量的规划成果。

据不完全统计，1998年以来，全市共完成各类规划研究成果1270项，其中规划设计类900多项，研究类约370项。

尤其是2009年开展法定图则大会战以来，为实现全市法定图则全覆盖的战略目标，法定图则以超常规的速度制定。

规划成果类型、层次、版本太多，由于缺乏严格的审查协调机制和有效的技术手段，同一地区不同类型规划成果往往难以协调，法定图则与其他规划之间的矛盾和冲突在所难免，导致规划成果的权威性受到严重质疑。

由于缺乏有效管理，哪些规划成果是经过法定审批的？哪些已经失去效力？含混不清。

另一方面，大量的规划成果“散落民间”，并没有进入统一的信息平台。

我们的成果很丰富，可依据的各种层次、各种版本的规划很多，面对海量信息，管理者无所适从！因此，亟待开展规划成果梳理工作，完善、规范数据归档入库审查制度，实行规划成果动态管理。

深圳的规划管理信息系统功能比较强，数据种类非常多，信息量非常大。

但是，由于缺乏有效组织、系统中图层太多(500余个)，信息利用效率不高。

另一方面，目前系统主要面向规划管理部门，规划设计单位通常难以直接获取详实准确的基础资料和规划成果。

要提高规划成果的质量，必须加强统一的规划信息平台建设，提高规划信息有效利用。

为进一步提高管理水平和工作效率，我们需要及时掌握城市现状与规划建设状况，建立局内部信息的畅通渠道，并逐步实现全市相关信息资源的共享和交流，实现规范化管理和高效率运作。

需要不断完善规划决策体系，全面提高规划编制、管理、实施、监控的手段与管理水平。

万方数据万方数据２００９年第６期总第１８４期《物权法》对规划编制成果的质量、对现状调查的质量提出了更高的要求。

４深圳市图则现状调查组织方式变革４．１法定图则制度及图则编制的基本情况早在１９９８年，深圳市就建立了以法定图则为核心的规划编制体系。

作为规划管理体系的骨架．法定图则在深圳市的规划编制与管理工作中发挥了极为重要的作用。

尽管深圳一直重视法定图则的编制，但由于城市的发展速度与扩张规模远远超乎想象。

法定图则的编制进度严重滞后．无法起到应有的指导与控制作用，远远不能满足规划的管理要求。

为了适应《城乡规划法》出台后的新形势。

引领城市发展成功转型．从２００８年开始．深圳市大大加快了法定图则的编制和审批速度。

目前，深圳正在开展法定图则“大会战”．以期实现２０１０年全市建设用地法定图则全覆盖的目标（图１）。

４．２现状调查新方式的要点长期以来．深圳都非常重视法定图则的编制质量。

《深圳市法定图则编制技术规定》对法定图则编制内容，包括现状调研报告的内容，进行了详尽的规定。

但在当前法定图则“大会战”的背景下．如何坚守甚至进一步提高法定图则的编制质量，是规划部门面ｌ临的新课题。

不得不提及的是。

深圳在探索法定图则制度改革中的另一重要成就．是２００８年６月创立的深封ＩＩ市城市规划发展研究中心。

作为为城市规划主管部门提供规划技术支持的公立非营利法定机构。

该中心以“一流的城市规划与政策研究法定机构”为发展目标．是深圳市第一家法定机构试点单位。

成立一年来，该中心主要承担了深圳市城市发展策略、总体规划、近期建设规划、分区规划和绝大部分法定图则的编制和城市政策研究任务。

做出了大量卓有成效的工作。

为了完成法定图则“大会战”的既定目标．在经过对法定罔则编制各环节的深入分析之后．发展研究中心决定尝试对现状调查方法进行变革：即将一直以来由规划设计人员承担的现状调查工作中的绝大部分委托给专业公司及发展研究中心内部的ＧＩＳ项目组（负责ＧＩＳ图１深圳市法定图则编制与审批进度应用支持的技术标准部）进行。

深圳⾃成⽴特区以来,在城市规划与城市建设上取得了令⼈瞩⽬的成绩,⼀座花园式,现代化的新兴城市已呈现在⼈们的⾯前。

在城市规划与⼟地管理⽅⾯,建⽴了国⼟管理的"五统⼀"制度和"以规划为龙头,⼟地为核⼼,房地产为基础"的⼟地管理体制。

但是,现有的城市规划与⼟地管理现状,与深圳的可持续发展及建设现代化的国际性城市仍有⼀定差距,存在的主要问题是： 1．⼟地开发过快,多头审批,相当⼀部分⼟地没有掌握在政府⼿中,给深圳未来发展留下隐患随着深圳的城市化,对⼟地的管理与审批并没有统⼀到市政府⼿中,⼟地的多头管理,多头审批依然存在。

在特区外,相当⼀部分⼟地依然掌握在村⼀级的集体经济组织⼿中。

所以,近些年,在⼟地的供应,管制,开发和利⽤上存在混乱的现象,对⼟地的粗放式经营浪费了⼗分宝贵的⼟地资源。

到⽬前为⽌,已开发建设的⾯积达300多平⽅公⾥,占全市总⾯积的15%,占可建设⽤地的30%多,⽽未开发的⼟地⼤部分并不掌握在政府⼿中。

从⾹港的情况看,⾃英国占领以来的150多年来,全港⼟地只开发了150平⽅公⾥⽤于城市建设,开发的⼟地只占全港⼟地⾯积的14%左右,⽽未开发的⼟地⼜多以各种⽅式掌握在政府⼿中。

2．⾮法占⽤⼟地严重,⼟地浪费惊⼈ 据有关部门调查统计,宝安区⾃1991年初⾄1996年底,全区各类⾮农建设⽤地规模为136。

96平⽅公⾥,其中,经批准的⾮农建设⽤地为75。

98平⽅公⾥,未经批准的⽤地(包括已报尚未批准⽤地,尚未补办⼿续的⽤地,未报先⽤地,⾮法买卖或转让⼟地等违法占地)共61。

92平⽅公⾥,占同期实际⽤地的44%;在138。

96平⽅公⾥实际总⽤地中,闲置⼟地(包括已报未建的已批⽤地和未批⽤地)⾼达63。

38平⽅公⾥,占同期⽤地的45。

6%。

龙岗区⾮法占⽤转让国有⼟地63宗,⾮法⾮农建设⽤地4958宗,占地65。

23平⽅公⾥,⾮法占地总⾯积约占建成区⾯积的⼀半。

3．违章违法建筑屡禁不⽌,严重影响城市的规划与发展 各类违法违章建筑特别是农村私⼈违章建房情况严重。

在法定图则编制中的现状分析与规划对策的探索——以深圳市宝安区沙井新桥片区法定图则为例本项目从2009年12月开始到2013年1月通过图则委审查，历时三年。

这是一个规划编制、规划管理和相关业主互动的过程和结果。

一、现状概况该片区位于深圳市西部工业组团的中部，沙井街道东北部和松岗街道的东南部，紧邻广深高速和广深公路，对外交通较便利。

片区北侧为芙蓉路，西侧为广深高速，南侧为新玉路，东面为山体，规划总用地面积为315.83公顷。

图则片区现状以产业功能为主，主要为制造业，西北部为旧工业区，东南部为新建工业区。

二、问题与对策1.现状存在的主要问题由于长期以来采取粗放的经济增长方式，开发建设缺乏科学规划的指引，土地管理和建设管理法制落后，导致图则地区产业自发无序蔓延，功能布局紊乱，交通混乱，基础设施落后，公共配套严重不足。

低档次的建设水平和不完善的服务功能，与建设“和谐深圳、效益深圳”和国际化城市的目标极不协调，亟待完善城市功能、提升城市建设水平。

（1）用地与功能1）图则地区绝大部分为建成区，且现状土地开发处于粗放式开发状态，可新增建设用地已不多，重点在于存量土地的整理和更新改造。

2）图则地区现状用地结构与上层次规划城市发展目标不匹配，图则片区现状为布局混乱的工业区，用地性质主要是工业用地、居住用地、未利用地和露天采矿用地。

这种用地结构必须进行调整。

3）土地利用效益低下。

由于现状部分工业企业老旧、建筑布局混乱，同时该片区工业园区多为抢建的建筑，不受用地范围大小的限制，普遍存在建设用地浪费的问题，主要体现在建筑毛密度和毛容积率较低、土地利用效益低下。

4）配套设施整体不足，生产性和生活性配套设施均有待进一步完善。

目前，规划区内为产业配套的相关生产性服务设施以及居民生活相关的生活性公共服务设施配套都相对落后，已建设的公共配套设施普遍规模小、档次低、布局分散，缺乏大型公共服务设施。

未来将成为制约规划区发展的重要因素，直接影响企业生产和居民生活质量。

1深圳市法定图则法律解释附录一技术文件的编制内容及深度规定1技术文件是编制法定文件的基础和技术支撑，同时也是规划主管部门执行法定图那么的内部操作性文件。

技术文件应为详细蓝图和其他详细规划设计的编制、审查提供指导。

2技术文件的构成2.1 现状调研报告现状调研报告是关于图那么地区现状情形汇总和分析评判的技术报告，目的在于分析现状存在的要紧问题并提出初步规划计策。

2．2 规划研究报告规划研究报告是法定图那么制定的基础性文件，目的是对法定内容进行论证，并说明法定图那么制定的背景和过程。

2.3 规划图规划图是指为说明规划意图和研究过程的各类专项规划图纸。

3现状调研报告现状调研报告应包括以下要紧内容：3．1适用法规规范：列明与法定图那么编制相关的国家、省、市的法律法规、技术规范及标准，必要时可将相关条文单独列出。

3．2相关规划汇总：说明已批准的都市总体规划、次区域规划、分区规划及各类专项规划对图那么地区的规划要求，以及相邻地区已批准规划的情形；汇总图那么地区历史上已编制的各项规划；并结合本地区的进展实际进行综合分析与评判。

3．3自然条件：说明图那么地区的水文、地质、地貌、自然灾难、生态环境特点等自然条件；对现状地势条件复杂的地区，应进行土地开发适用性评判。

3．4人口状况：说明图那么地区的人口空间分布、居住结构、居住密度等情形。

3．5土地利用现状：说明图那么地区的土地利用和用地地籍情形，包括：〔1〕用地结构及各类用地布局现状及评判；〔2〕已划拨或出让用地的地籍情形汇总与评判；〔3〕已批准的设计要点情形汇总与评判。

3．6建筑物状况：说明图那么地区的建筑物状况，对建筑物的用途、面积、建设年代、建筑质量和合法性等情形进行汇总与评判；说明现状开发建设的要紧经济技术指标。

3．7公共配套设施现状：说明现状公共配套设施的类型、规模和分布情形，并对公共配套设施的使用状况进行分析和评判。

3．8道路交通现状：说明现状道路的等级体系、功能划分、红线及断面形式、操纵点坐标与标高、交叉口形式，交通设施的分布与规模；对现状交通状况进行分析与评判。

1总则1．1为规范深圳市法定图则编制的内容和深度，依据《深圳市城市规划条例》制定本规定。

1．2法定图则是指在已经批准的全市城市总体规划、次区域规划、分区规划及其他专项规划的指导下，对规划区内指定片区的土地利用性质、开发强度，以及公共配套设施、道路交通、市政设施、城市设计等方面作出控制和引导规定，经过法定程序批准后成为具有法律效力的规划文件。

1．3深圳市范围内的法定图则的编制均应符合本规定的要求。

全市法定图则地区（以下简称“图则地区”）依据建设特点和管理要求分为基本建成地区（A类）、发展地区（B 类）和特别指定地区（C类）三种类型。

三种类型地区的范围应在《深圳市城市规划标准分区》中明确划定。

2 法定图则成果的构成2．1法定图则按照编制和审批程序分为法定图则草案（以下简称“草案”）和法定图则正式成果两个阶段。

草案是经法定程序批准用于公开展示的法定图则初步成果，当其经法定程序最终批准并公布后即成为法定图则。

法定图则包括文本和图表两部分，即法定图则的“法定文件”。

在制定法定图则草案之前,应当首先编制法定图则的“技术文件”,包括现状调研报告、规划研究报告和规划图，作为制定法定文件的基础。

技术文件编制的内容及深度规定见附录一。

2．2法定文件的构成2．2．1文本文本是指法定图则中经法定程序批准具有法律效力的规划条文。

2．2．2图表图表是指经法定程序批准并由深圳市城市规划委员会（以下简称“市规划委员会”）主任签署生效的具有法律效力的规划图及其附表。

3 法定文件的编制内容及深度规定3．1文本在文本正文之前应说明法定图则编制和审批的背景、目的和程序。

对原有法定图则进行修改的，应说明修改的主要内容。

文本必须用法律文件的文体阐述如下内容（下文中以A、B、C分别表示条文适用地区类型；无标注的，表示适用全部类型地区的法定图则编制）：3．1．1总则说明法定图则编制的主要依据和原则、适用范围、法律效力、生效日期、解释权归属及其他事项。

深圳法定图则十年记杜 雁摘 要:1999年深圳市规划委员会第八次会议审议并通过了深圳市中心区等11个地区的法定图则至今，深圳的法定图则编制已历经10余年，从最初的质疑到不断地修正完善，是法定图则十年艰辛路程的真实写照。

当《城乡规划法》2008年1月1日起执行，明确控制性详细规划作为规划审批的强制性依据时，深圳的规划编制技术和审批程序已经较为成熟，当深圳市政府发布“二年内完成深圳全市法定图则的审批全覆盖”的指示后，规划主管部门更多地将工作重点放在密集审查次数、统筹技术细节等方面。

无论是深圳的法定图则还是控制性详细规划，皆因为《城乡规划法》的颁布实施，引起各界的广泛关注。

关键词:法定图则与法制环境、控制性详细规划、规划单元、公众参与先简单回顾深圳法定图则的酝酿和编制历程：1996年年底，深圳参考国外的区划法和香港推行法定图则的经验，决定逐步推行法定图则制度；1998年，《深圳市城市规划条例》、《法定图则编制技术规定》、《法定图则审批办法》等一系列法规和配套办法颁布施行，为法定图则的编制和审批提供了法律、程序和技术保障；1999年，深圳市规划委员会第八次会议审议并通过了深圳市中心区等11个地区的法定图则；2003年，市城市规划委员会网站正式启用，法定图则在现场展示的途径基础上，增加了网络展示和查询的公众参与渠道；2008年，建立“法定图则编制及入库系统”平台，实现“一张图”管理；2009年，“法定图则大会战”启动，计划2年内完成全市近250项法定图则（其中已批复89项）的全覆盖编制工作。

作为全国城市规划与建设的“试验场”，我以为在规划编制技术上，深圳有三项成果经受了时间的考验，也值得向全国推广：其一是86版的深圳经济特区总体规划，其确定的组团结构令城市规模远超预测的城市仍能正常运转；其二是基本生态控制线和后续一系列配套管理规定，“铁线”的概念深入社会每个角落，城市粗放型扩张的的趋势得到有效遏制，“违规操作”成本大大提高；其三就是已经推广10年的法定图则—《城乡规划法》中的控制性详细规划，经过10年的历练，尽管法定图则的编制和审批还有一些尚未完善的细节，但这个可贵的平台越来越多地引发社会的关注，成为社会多方利益博弈的焦点。

深圳市法定图则法律解释
什么是法定图则？
在深圳市，法定图则是指一种具有强制性的城市规划和建设的标准，是指在城乡规划、建筑物容积率、建筑物高度、建筑物密度、建筑物色调、广告宣传、公共空间等方面的最高规定。

深圳市法定图则的作用
深圳市法定图则的作用是通过统一标准，控制城市规划和建设中的每一个细节，从而确保城市的建设规划和市容整洁，保障市民的权益。

在深圳市，所有的新建和改造项目都必须遵循法定图则的标准，否则将无法获得建设许可证。

法定图则的范围
深圳市法定图则的范围广泛，涉及到建筑物、市容环境、公共设施、交通规划等多个方面。

其中建筑物方面的标准主要包括：建筑物高度、建筑物容积率、建筑物外观色调、建筑物密度等；市容环境方面的标准主要包括：街道宽度、公共绿化率、广告宣传设施等；公共设施方面的标准主要包括：公交车站、停车场等设施；交通规划方面的标准主要包括：交通流量、交通设施等。

深圳市法定图则的优势
深圳市法定图则的优势是使城市规划和建设变得更加规范化，保
障市民的权益，增强城市品位和形象，促进城市的经济发展。

违反法定图则的后果
在深圳市，如果新建或改造项目未按照法定图则进行规划和建设，将被责令限期改正，并可能面临罚款、拆除等后果。

深圳市法定图则的发展趋势
近年来，随着城市的不断发展和人民生活水平的不断提高，深圳
市法定图则也在不断完善和发展中。

未来，深圳市将继续加强法定图则的建设和管理，通过科技手段
提升城市规划和建设效率，保障城市的可持续发展，让深圳成为更加
宜居、宜业、宜游的城市。