公共服务合同外包的风险与治理

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政府公共服务合同外包中的寻租与治理

作者：周伟 李和中

来源：《理论探索》2014年第06期

〔摘要〕 政府公共服务合同外包过程中，寻租的特征表现为：设租者多为掌握公共服务外包决策权主管部门的主要领导；设租者与寻租者相互勾结，官商合谋；寻租数额越来越大，环节和人员越来越多；寻租的手段隐蔽化，形式多样化。其主要根源在于政府公共服务合同外包程序的公开性和竞争性不强，审批程序不规范且审批权力高度集中，独立监管机构缺失，绩效评估和问责机制流于形式。因此，规避政府公共服务合同外包中的寻租风险，需要推进公共服务外包审批制度改革，建立合同外包正当的法律程序遏制腐败，建立并引入独立的第三方监督机构防范和打破合约共谋，完善绩效评估和问责机制监督与惩处腐败。

〔关键词〕 公共服务，合同外包，寻租特征，遏制腐败

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2014）06-0087-05

政府公共服务合同外包意味着公共服务从政府单一的权威供给模式到公私合作合同供给模式的嬗变。然而，这一供给模式的嬗变在带来机遇的同时，也增加了权力寻租的风险和挑战，因为“腐败容易在公共部门和私营部门的边界发生” 〔1 〕 （P524 ）。近年来我国查处的一系列重大腐败案件表明，公共服务合同外包领域已经成为权力寻租、腐败多发的“重灾区”和“深水区”。因而，正视政府公共服务合同外包中的寻租现象，探寻其根源，进而加强制度建设以防范寻租的发生，遏制腐败，对于正在推进政府公共服务合同外包的我国来说就显得尤为紧迫和关键。

一、政府公共服务合同外包中的寻租特征

从近年来我国已查处的一系列政府公共服务合同外包中的大小腐败案件来看，政府公共服务合同外包中的寻租具有以下几个明显特征：

（一）设租者大多为掌握公共服务外包决策权主管部门的主要领导及相关负责人。美国芝加哥大学经济学教授麦克切斯尼在分析政府设租活动时指出，其一是政府通过对某些利益集团的政策为诱饵，引诱这些利益集团向他们进贡，即政治创租；其二是政府以制度或实践对某些利益集团的不利、甚至有害的政策相威胁，迫使这些利益集团向他们进贡，即政治抽租

第３１卷　第３期　２０１４年６月　江汉大学学报（社会科学版）　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｊｉａｎｇｈａｎ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　Ｅｄｉｔｉｏｎ）　Ｖｏ１．３１　Ｎｏ．３　Ｊｕｎ．２０１４　

论政府公共服务外包的风险评估机制　

李　慧，杨　桦　

（广东外语外贸大学法学院，广东广州５１０４２０）　

摘要：政府公共服务外包是创新公共服务机制的重要途径，也是行政体制改革的重要内容。公共服务外包　在给政府带来机遇的同时也使其面临一定的风险。这种风险根源于资本市场效率优先、追求利益最大化的信条与　公共服务的公平性、公益性的价值目标之间存在冲突。将风险评估机制应用于政府公共服务外包，通过定性的分　析方法来探讨公共服务外包中风险因素的来源和表现，进而结合风险机制原理对公共服务外包的各阶段进行风险　评估。并由此提出减少和规避公共服务外包风险的有效策略。　关键词：公共服务外包；风险评估机制；风险因素；风险规制　中图分类号：Ｄ９１２．１　文献标志码：Ａ文章编号：１００６—６３９Ｘ（２０１４）０３－００７７－０６　

随着新公共管理运动在全球范围内的蓬勃兴起　以及政府公共服务提供机制的不断变革，政府在公　

共服务提供过程中的角色得以重新定位。政府逐渐　摒弃垄断性的公共服务直接生产模式，采用合同承　

包、特许经营、政府补贴、对外出售等多种民营化方　式实现公共服务的供给。其中，政府将公共服务以　

合同承包的方式交给具有高效率的私营部门来承担　的合同外包制度成为西方公共部门广泛应用和备受　瞩目的民营化方式。　在我国，改革开放以来，随着　

社会主义市场经济体制的建立、公众对公共服务需　求的增长、行政体制改革的深化、政府职能的转变与　治理方式的创新，政府公共服务外包得以兴起。　

一、政府公共服务外包与风险评估机制　

（一）政府公共服务外包——创新公共服务机　制的有效选择　２０世纪７０年代末，西方发达国家掀起了一股　

政府改革浪潮，其中公共服务提供机制的市场化和　

政务服务外包是指政府将一些行政管理和公共服务工作委托给社会力量开展，以提高政府效能和服务水平。政务服务外包在我国已经有一定发展，但同时也面临着一些问题和挑战。针对当前政务服务外包存在的一些问题和挑战，以及我国在政务服务外包方面的发展现状，我们有必要提出一些对策建议和意见，以推动政务服务外包的健康发展。

一、政务服务外包面临的问题和挑战

1.资金和税收问题

政务服务外包需要一定的资金投入，而政府财政预算受限，很难承担大规模的政务服务外包费用。

2.民生问题

政务服务外包可能导致一些民生问题，如服务质量差、突然中止服务以及服务费用提高等，给公众带来不便。

3.法律和风险问题

政务服务外包中可能存在合同纠纷、信息泄露等法律和风险问题，一旦发生将给政府和社会带来不利影响。

二、对策建议和意见

1.建立政务服务外包专项资金

政府可以单独设立政务服务外包专项资金，用于政务服务外包项目的资金投入，支持政务服务外包的健康发展。

2.加强监管和评估

政府应建立完善的政务服务外包监管体系，对政务服务外包项目进行严格的评估和监督，确保外包服务质量和安全。

3.加强法制建设

政府应加强政务服务外包的法制建设，明确外包方的权利和义务，建立健全的法律保障体系，预防和化解合同纠纷和风险问题。

4.提高政务服务外包的透明度

政府在进行政务服务外包时应秉持公开、公平、公正的原则，加强对外包过程的监督和公示，提高政务服务外包的透明度和公信力。

5.加强外包服务方能力建设

政府可以通过培训、技术支持和资金扶持等方式，加强政务服务外包服务方的能力建设，提高外包服务的专业化和水平。

6.保障民生利益

政府在外包政务服务时，要考虑民生利益，保障公众基本权益，确保外包服务的便捷、高效和优质。对于外包服务中可能出现的问题，要及时处理和解决，保障民众的合法权益。

7.鼓励社会力量参与

政府可以通过激励措施，鼓励社会力量参与政务服务外包，提高外包服务的市场竞争力，推动政务服务外包的多元化发展。

◆社会观察　制占轧金　

’。。。‘。。。。‘　。。‘　。。。’一　２０１３・７（中）　

城市公共服务合同外包改革辨析　

以西乡模式为例　

邹树彬　

摘要本文以深圳市西乡街道城市管理改革为例，对城市公共服务合同外包的合法性、适用范围及其局限性等问题进行　了探讨，指出尽管合同外包在政府公共服务中得到广泛采用，但围绕绩效问题尚有很多争论，在具体实施过程中需要细化　合同条款，谨慎操作。　关键词公共服务合同外包公私合作　作者简介：邹树彬，深圳大学管理学院副教授，研究方向：公共治理。　中图分类号：Ｄ９２３．６　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９－０５９２（２０１３）０７—１６８－０３　

城市公共服务合同外包，是指政府以招投标的方式，将某些　特定的城市公共服务项目委托给企业或社会组织来承担，政府付　

费并监督考核的一种公共治理模式。在欧美市场经济国家，大量　的公共服务是以合同外包的形式进行的，从垃圾清运、道路养护、　

社区养老等非政治性事务，到税收征管、犯罪管理、国防军事等政　治性事务，都可以看到公私合作的身影。“政府和民间组织合作　

提供公共物品和服务，已经是现代公共治理中的一个核心事实。　相比之下，我国在这方面的探索，无论认知，还是实践，都还处于　

起步阶段，不少问题值得深入探讨。本文围绕深圳市西乡街道　“物业管理进街区”改革中出现的一些争论，谈谈对城市公共服务　合同外包改革的看法。　

一、深圳市西乡街道“物业管理进街区”改革　

西乡地处深圳市宝安区城乡结合部，２００４年完成“镇改街　道”，由农村社区转变为城市街区。像大多数快速城市化的地区　

一样，西乡也面临着“穿上城市外衣、留在乡村状态”的困境，公共　服务投入不足、社会矛盾频发、城市管理僵硬滞后。“西乡在行政　

体制上只是宝安区政府下辖的一个街道办事处，公务员编制有　限，城市管理办公室只有５个公务员，综合执法队也只有２５个公　

务员、１００个协管员；而辖区面积达１０６平方公里，居住人口ｌ１０　万人，其中超过９４％是流动人口。这就决定了政府管的事多，管