农村公共品的现状及对策

农村公共品的现状及对策——以湖南为例钱子文【摘要】反思意识和权利意识是农村公共品研究的基础。

基于此，本文第一部分介绍了对公共品的一些新认识和对湖南农村公共品现状的基本判断。

第二部分从社会背景和具体原因两个层次分析了湖南农村公共品中存在问题的原因。

第三部分从培养人才，加强研究；完善制度，强化监督；转变理念，繁荣文化等三个方面提出对策。

【关键词】“三农”问题农村公共品湖南研究农村不光是一个地域空间，还是一枚社会烙印，更是一种生活方式，可怕的是，因为公共品的持续性短缺，它们紧密的结合在一起。

这既是农村生活的切身体会，也是学习思考得出的结论。

人终究是一个感性和理性的结合体，这个心结一直伴随着我的思考，既是动力，又是包袱。

湖南是一个有近4000万乡村人口的农业大省，加强对其农村公共品课题的研究非常重要，而于我则既是一种满足，又是一份责任。

一、现实：基本判断（一）概念认识一般认为，公共品是由公共部门提供以满足社会公共需要的商品和服务，具有非排他性、非竞争性和效用的不可分割性。

在学习过程中，我对“公共品”也有了一些新的认识。

在对农村公共品的学习思考中，以下两个观点既是思考的结果，又是思考的起点。

1. 公共品是政府为实现国家长治久安而实施的，以正义和秩序为基础、以保障公民的宪法性权利为核心的，一系列国家治理行为和制度安排的过程。

其一，实现国家长治久安是政府提供公共品的根本动力。

提供公共品可以促进经济社会发展，实现社会稳定，改善官民关系，从而极大地减少强制的交易成本。

其二，正义和秩序是社会运行良好的基础。

当前我们面临的许多社会问题之所以难以解决，很重要的一点就是因为社会公共生活基础秩序的缺失，而使事情进入了一种“不可治理状态”。

其三，公民权既是公共品的理论依据，也是公共品的核心内容。

公民权是与国家主权相对应的，公共产品即国家主权在社会资源配置中人民意志的体现，最终要促进公民权的实现。

其四，公共品是一系列制度安排的结果，制度价值要通过国家治理才能实现。

最后，公共品还应该有更广泛的包容性和人文性。

把公民权视为公共品的核心内容，既否定了单纯追求物化公共品的思维，又把人本理念变得更现实具体。

2.公共品的时空性和政治性。

首先，公共品是社会需求的政治回应。

政治即众人之事，国家之善。

公民之所以需要政府，是因为有的社会需求市场无法满足。

公民把部分私人权利让渡出来组成政府，统治者取得国家政权后对社会需求的回应集中表现为公共品的提供。

其次，需求是一个时空概念。

既要在一定的时空中产生，也要在既定时空中得到满足。

而由于地方政府治理能力的差异，公共品还在地域空间和社会空间上存在差异性。

再次，公共品具有刚性特征。

随着社会文明程度的提高，对公共品也会提出更高的要求，财政收入的增加使得满足这种需求具有了可能性。

同时要削减“既得利益者”的公共品极其困难，甚至是不可能的。

最后，公共品还关系着政治统治的合法性。

公共品在一定程度上是政府为履行政治承诺、保障公民权而做出的努力。

公民不仅要求社会需求得到满足，而且必须是富有公平和效率的。

过高的交易成本将导致代理人的更替。

（二）现实图景1.总体有所改善但仍然短缺。

农业税的取消，种粮补贴等的发放，新农合和免费义务教育的推进，财政对农业基础设施投入的不断增加，使得农民的生产生活条件得到一定改善，但农村公共品短缺的面貌并未根本改变。

基础设施方面，2010年湖南农村固定资产投资1045.55亿元，增长28.2%，但依然有1418个行政村不通汽车。

社会事业方面，2009年底全省农村养老保险覆盖率仅达11.4%，2010年底新农合参合率仅为91.22%。

农民生活质量方面，2009年底使用自来水户数占21.1%、使用清洁能源户数占22.3%、水泥柏油路占32.7%。

农村公共品直接影响到农民的生活方式，现代文明融入农民的生活还有很长的路要走。

2.投入不断增加但负担反弹。

根据于建嵘先生的研究，免除农业税之前农民抗争维权主要是税和费的问题，近年来则主要是征地。

免征农业税使得基层政府财政更加艰难，提供公共品也就成了无米之炊，但农民对公共品的需求并没有减少。

张英洪先生（2009）对湖南省山脚下村调查后认为，由农民分担公共产品的供给责任将导致农民负担反弹。

较为典型的例子是，“某县村庄道路硬化建设资金要求农民自费配套的比例高达40%以上”，“有一户村民需交修路集资费10000元”。

3.社会秩序趋好但压力很大。

湖南农民的维权抗争活动在免征农业税之前对社会秩序造成一定冲击。

免征农业税之后官民对立有所改善，农村秩序有所好转，但社会治安有待加强。

据陈文胜先生（2010）对湖南万户农民的调查，有52.7%的受访农民曾经受到地痞流氓的威胁和侵害，26%的受访农民认为社会风气不好。

另外，政治权威的公信力有待提高。

有34.2%的受访农民对法院解决纠纷持怀疑态度，38.7%的受访农民认为打不起官司，只有5.6%的受访农民在遇到纠纷时选择找乡政府解决。

涉农腐败也对农村社会秩序造成巨大冲击。

湘潭县人民检察院查处的贪污贿赂犯罪案件中有46%的案件发生在新农村建设环节。

据2011年湖南省人民检察院工作报告，桑植县新农合医疗管理办公室会计杨小琼等二人贪污新农合医疗资金267万余元。

这些腐败不仅严重侵害社会肌体，而且直接导致农民对基层政府信任的弱化。

4.乡村文化发展但危机重重。

随着科技的进步和国家惠农政策的实施，电视进入普通农民的生活，丰富了他们的文化生活。

但文化生活单一，接近6成的农民主要以电视为休闲方式，只有5.6%的农民主要以读书看报为休闲方式，只有两成的村经常组织集体活动。

文化基础设施依然短缺，基层文化站不仅数量有限，而且多数是空壳。

义务教育普及、农业科技培训等增加了农民的文化知识，但依然有超过一半的农民信菩萨和神灵。

近5年来农民文化消费支出比重一直徘徊在3%-5%的较低水平。

湖南也是中国特色下的湖南。

在农村公共品上同样存在城乡和区域差别、公平和效率缺失、对流动人口的公共服务不足等问题。

农村生活垃圾处理、生态环境保护也不容忽视。

二、反思：追根溯源（一）社会背景任何社会问题都处在既定的社会历史条件之中。

在找寻农村公共品的存在问题和原因时，从社会背景出发有利于宏观把握。

1．人地关系高度紧张的基本国情矛盾和城乡二元结构的基本体制矛盾。

温铁军先生的这一观点为我们研究“三农”提供了基本框架。

人多地少不但制约了农村经济的发展，而且分散的小农经济面对全球化和市场化的冲击脆弱不堪，农民对国家这只“看得见的手”的依赖更加迫切。

城乡分割的二元体制，使得国家长期把来自农业的剩余投入到城市中，而把农村公共品供给的责任推给了基层政府和农民自己。

农业剩余被国家拿走了，农民当然没钱承担本应由国家承担的责任，其结果就是乡村日益凋敝和城市不断繁荣的鸿沟日渐加深。

2.市场经济与乡村原子化。

市场经济促进了农村生产力的发展，但严重冲击了传统的乡村秩序，农民之间的合作意愿在减弱。

在熟人社会中流动性很弱，使得相互之间有更多的联系和需要。

市场经济大大增加了农民的流动性和经济理性，他们更多的与市场联系在一起，个人的市场能力才是他们所关心的。

相较于农村公共事务，个人的市场能力可以给他们带来更多的收益，农民组织起来提供公共品的动力和能力都被严重弱化了。

3.基层政府财权与事权的不对称。

农村税费改革以后，基层政府，尤其是处在落后地区的基层政府，财政收入急剧减少，通过制度外筹资提供农村公共品的方式在制度上也被否定了。

中央和省级政府的转移支付对于，一方面是资金的严重短缺，一方面是农民日益强烈的公共品需求，无疑是杯水车薪。

4.农民权利意识的觉醒。

农民不断接受平等、公平、契约等理念，要求生存得更好、生活得更有尊严，对现行的公共品供给体制越来越感到不满，要求同城里人享受同样的国民待遇。

国家财政的快速增长和政府治理理念的改变也为此提供了可能。

“统筹城乡”、“城乡一体化”逐渐成为社会共识，但基层政府并不宽裕的财政无法承担起这一重任。

（二）具体原因1.湖南省情的制约。

湖南有近7000万人口，其中农村人口近4000万，有 1000多万农村流动人口，2010年地方财政收入仅1066亿元，提供农村公共品的压力很大。

湖南还是一个多民族的省份，各地区发展差距较大，2009年全面小康社会建设实现程度，长沙市为93.5%，而湘西仅为63.7%。

经济社会发展程度决定着公共品供给的水平，讨论湖南农村公共品时一定要考虑省情的制约。

2.基层民主与利益表达。

农民负担的反弹传递出基层民主还不完善的信号。

农民自己选出来的人民代表最后做出了不利于农民的决策在逻辑上是说不通的。

农村也是一个资源的集合体，在这里也有争权夺利的斗争，也有种种民主面纱掩饰下的罪恶。

民主和表达是分不开的，农村公共品必须反映农民的真实诉求，否则农民不但不能成为受益者，反而会成为利益博弈的牺牲品。

客观上，基层民主的不完善使得村民自治流于形式。

村级组织也成了基层政府在农村的代理人。

3.基础秩序遭到严重破坏。

乡村基础秩序至少包含两个层次，即法律秩序和乡土秩序。

农民维权抗争运动的存在说明以正式制度确立的秩序遭到了民众的抵制，但农民从“依法抗争”到“以法抗争”并未否定现存规则，仅是对腐败和公权力滥用的愤怒、对具体政治权威的质疑。

市场经济改变了传统的乡土秩序，乡土文化由泥土的、情感的、熟悉的向交换的、计算的、陌生的转变，传统的道德观念遭遇机会主义和浮躁情绪，乡土价值观因在历次政治运动中被批判和否定而陷入迷茫，如此乡土秩序支离破碎。

4.乡村文化建设较为复杂。

其一，代表先进文化前进方向的主流文化和核心价值，在贫穷落后的农村难以生根发芽。

一方面，农民不熟悉、不理解由公共权力主导的话语体系；另一方面，农民的文化诉求并未得到表达，农民的价值取向与精英阶层存在差距。

其二，社会提供的文化产品比较单一。

农民的购买力相对较低，在市场经济条件下面向农民的优秀文化产品是短缺的。

而政府提供的文化产品所表达的更多的是社会精英的价值，农民并不认同。

其三，贫穷既是文化落后的根源，也是愚昧的根源。

落后的农村经济和稀缺的农业剩余难以为乡村文化发展提供物质和精神基础，既导致农村文化设施的严重短缺，又导致思想文化的凋敝。

文化的发展是农民科学文化素质提高的前提，愚昧和迷信正是文化凋敝的副产品。

农村公共品中存在的问题和原因还有很多。

学者们也做了许多研究，在本文的讨论中也会或多或少涉及诸如结构失调、成本分担不合理、公益精神等问题，但不做具体讨论。

因此，本文的主要观点较冷僻，但正是这种独立思考的精神将理论研究引向深处。

三、对策：未来航线（一）培养人才，加强研究近年来，党和政府高度重视“三农”问题，大批人才去到基层，理论研究也不断丰富。

但基层留不留得住人才值得关注，大学生村官、选调生等毕竟是体制引导的结果。