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美国存款保险制度的发展历程及启示
唐圣玉
【期刊名称】《征信》
【年(卷),期】2006(024)003
【摘要】世界存款保险史是一部不断完善的历史.存款保险制度的建立和完善需要权衡各相关方利益,扩大存款保险机构的风险管理职能,并且,存款保险制度只有在金融安全网中才能有效发挥作用.
【总页数】6页(P32-36,101)
【作者】唐圣玉
【作者单位】中国信达资产管理公司,金融风险研究中心,北京,100027
【正文语种】中文
【中图分类】F8
【相关文献】
1.浅析美国存款保险制度及对我国的启示 [J], 王永泰;李欣
2.金融危机中\r美国存款保险制度的应对及启示\r——基于联邦存款保险公司的分析视角 [J], 张鑫
3.美国利用存款保险制度预防银行挤兑经验及对我国的启示 [J], 单科举
4.美国存款保险制度的经验及对我国的启示 [J], 韩国光
5.美国存款保险制度的发展经验及对我国的启示 [J], 苗长青;赵莉宁
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34 受银行不良贷款增加、内部治理结构失衡等多因素影响，近段时间我国部分中小银行出现集中提取银行存款事件，如果处置不当，可能引发系统性金融风险。
存款保险制度有助于提高商业银行风险意识，保护存款人利益，实施风险早期纠正及有效处置风险，增强社会公众对金融体系信心，在维护金融稳定方面作用明显。
美国存款保险建立时间早、运作时间长、实践经验丰富，其应对银行挤兑的做法对我国完善和进一步发挥存款保险作用有一定的借鉴意义。
存款保险；银行挤兑；启示近期我国中小银行挤提情况及存款保险作用（一）中小银行挤提事件频发2020年以来，受经济增长下滑、银行不良贷款增加等因素影响，部分中小银行经营困难，叠加内部管理不善、治理结构失衡，辽宁葫芦岛银行、河北衡水银行、山西阳泉农商行、河北保定银行等多家银行因谣言传播出现集中提款事件，频率高于往年，影响了区域金融稳定，特别是在当前国内外经济受到疫情严重冲击情况下，极易引发群体效应，导致系统性金融风险。
1.高管涉案产生谣言引发市场恐慌。
6月16日，山西阳泉市商业银行因被谣传“资金链断裂”“行长卷款跑路了”等不实消息引发部分储户前往银行提现，造成银行网点正常营业秩序紊乱。
8月2日，葫芦岛银行发布公告称，该行原行长王学伶涉嫌严重违纪违法，正接受纪律审查和监察调查。
受此影响，谣言应运而生，引致当地群众出现“集中提款”。
2.经营管理失控，不良贷款率高企，市场声誉下滑。
3月30日甘肃银行发布2019业绩报告，2019年该行实现营收72.33亿元，同比下降18.5%；净利润5.11亿元，同比下降高达85.1%。
截至2019年末,甘肃银行不良贷款率为2.45%,同比增加0.16个百分点。
受此影响，4月1日，甘肃银行股价出现连续跳水并跌破1港元/股，最低跌至0.58港元/股，较最高价下跌了80.7%。
股价的大幅下挫，导致资本市场恐慌情绪积聚，并很快蔓延至该银行的实际存储业务。
4月5日，甘肃银行在部分小县城的网点出现挤兑现象，大量居民不顾疫情集中排队取钱。
存款保险制度的国际经验及对的启示随着全球经济一体化的深入推进和金融市场的不断发展，金融风险也日益突显，保护金融消费者利益成为各国政府的共同责任。
为此，世界上绝大多数国家都建立了存款保险制度，目的是保护银行存款者的合法权益和金融市场稳定。
本文将探讨存款保险制度的国际经验，分析其对我国的启示。
一、存款保险制度的概念和目的存款保险制度是指由政府和银行合作设立的机构，主要负责保险银行存款者的存款，并为其提供相应的保障。
其主要目的是通过承担存款风险、提供赔偿保障等方式来保护消费者合法权益，防止金融市场失灵，维护金融稳定和社会和谐。
二、国际经验1、美国FDIC存款保险制度美国FDIC（Federal Deposit Insurance Corporation）存款保险制度是全球最为完善的存款保险制度之一，它主要包括以下方面：（1）存款保险限额美国FDIC存款保险制度针对不同类型的存款，设置了不同的存款保险限额。
对于个人存款而言，最高的保险限额是25万美元。
而对于企业存款，最高的保险限额则为25万美元x每一个法人单位的多个账户，每个账户最多可以有50万美元的保险限额；同时，对于储蓄合同、信托基金等存款类型，其保险限额也分别有所不同。
（2）保证金系统美国FDIC存款保险制度还采用了保证金系统，即银行必须向FDIC缴纳一定数量的保证金，以备不时之需。
这种制度不仅可以保证FDIC及时地为存款者提供赔偿，还有助于银行保持良好的风险管理和财务稳健。
2、欧盟存款保险制度欧盟存款保险制度主要包括两个方面：一是国家层面上的存款保险制度，即各国政府在其境内设立的存款保险机构；二是欧盟整体的存款保险制度，即欧元区内的存款保险机构EFD （European Deposit Insurance Fund）。
（1）国家层面上的存款保险制度欧盟各成员国的国家层面上的存款保险制度之间有所不同。
例如，在德国，每个存款人的存款最高保险限额为10万欧元；而在意大利，每个存款人的存款保险限额则为10万欧元，如果存款人是家庭，保险限额就可以每人增加到10万欧元；在乌克兰和俄罗斯等国家，其存款保险限额甚至不足1万欧元。
解析美国存款保险制度1933年美国政府为应对大萧条对银行业的冲击通过《格拉斯斯蒂格尔法案》后,于1934年成立了美国联邦存款保险公司(F D I C),并于同年建立联邦储蓄信贷保险公司(F S L I C)专门向储蓄信贷协会(SL s)提供存款保险,但其在1985年被FDIC接管。
美国存款保险制度建立80 多年来,总体效果理想,前后大致经历了三个阶段。
第一阶段,从1934 年FDIC成立到1980 年可以称之为黄金期。
在这47 年中,F D I C 保险的银行破产数量总数为480 家,平均每年有10 余家银行破产,远低于1934 年至2014 年间平均每年破产50 家银行的数量。
首先,这主要得益于美国金融业在这一时期实行的严格分业经营,其间银行很少涉及证券、保险业务,银行交易账户资产在总资产中占比极低。
其次,因为严格的Q 条款和金融管制的实施,银行不能为活期存款支付利息,对定期存款也规定了最高利率上限,并对银行的跨区经营进行限制,银行利率风险较低。
最后,这一时期美国经济保持了较快增长,平均增速达4.74%,银行业生存在良好的宏观经济环境中。
第二阶段,从1980 年至1995 年,美国存款保险制度受到了储贷危机的考验。
20 世纪70 年代美国的高通胀(平均C P I 高达7.5%)和高利率(联邦基金利率超过10%)使通过短期储蓄存款融资发放长期固定利率房地产贷款的储贷机构利率风险骤升。
1982年美国国会通过一项法案,允许储贷机构投资安全和不安全的贷款,甚至可以投资垃圾债券。
1986 年美国取消了规定存款利率上限的Q 条款,促使储贷机构进行激进的高息揽存。
资产负债期限的错配和存贷利率的倒挂(存款利率20%,贷款利率8%),使美国近30% 依靠吸收短期储蓄存款投放于房地产贷款的储贷机构陷入困境。
1986 ～ 1995 年,FSLIC 关闭了1043 家储贷机构,超过上世纪80 年代初期储贷机构总数的三分之一。
建立有效的存款保险制度，是国际上维护金融安全的一种比较通行的做法。
近年来，国际存款保险制度不断完善，功能逐步加强，在保护存款人利益、减轻政府负担、维护金融稳定、提高中小银行的竞争力以及形成有效的金融机构市场退出机制等方面发挥着越来越重要的作用。
长期以来，我国实行国家隐性存款担保政策。
例如，２０世纪９０年代的“海南发展银行”事件、广东国际信托投资公司事件以及２００４～２００５年的证券公司挪用客户保证金事件的处理中，政府部门都坚持确保居民个人资金的全额兑付，保障社会经济生活稳定。
但是，随着市场经济的发展，随着银行业改革的不断深化，国家隐性存款担保制度的弊端日趋明显，特别是容易引发严重的道德风险，因此必须将其转换为显性的存款保险制度。
我国的存款保险制度酝酿已久，但由于种种原因尚未建立。
１９９３年１２月发布的《国务院关于金融体制改革的决定》指出，要建立存款保险基金，保障社会公众利益。
１９９７年全国金融工作会议提出，要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险制度。
但是，由于随后的亚洲金融危机以及金融领域长期积累的大量不良资产，使存款保险制度的建立举步维艰。
２００４年以来，随着金融体制改革步伐的加快，存款保险制度建设不断推进，２００５年４月中国人民银行对各类银行的存款账户结构进行了抽样调查，为存款保险制度设计提供了现实依据，随后又在大连举办了“存款保险国际论坛”，为我国存款保险制度的建立献计献策。
美国是世界上存款保险制度最为完善的国家，借鉴发达国家的成功经验，可以使我国存款保险制度的建立少走弯路。
但是，由于我国国情不同，我国的金融体制、制度环境都不完善，因此，我国建立存款保险制度，一方面要充分吸收和借鉴国外成功经验，另一方面要紧密结合我国的实际情况，不可照搬照抄，更不可急于求成。
一、美国存款保险制度的建立与完善１．美国存款保险制度的建立。
美国的存款保险制度始于应对一场金融危机。
１９２９年１０月，美国股票市场崩溃，引起民众普遍恐慌，出现了导致后来大萧条的多米诺效应。
各国防范存款保险道德风险的主要措施及启示存款保险制度是起源于美国的一种金融保障制度。
2015年，我国出台《存款保险条例》，正式建立存款保险制度。
存款保险制度对公众存款提供明确的法律保障，有助于保护存款人权益，促进金融机构健康稳定发展，维护金融稳定。
但是，存款保险制度会造成金融机构和存款人风险意识下降，引发道德风险问题。
我国存款保险制度建立时间短、经验不足，通过对部分国家存款保险制度中降低道德风险主要措施的总结和梳理，提供相关经验和借鉴。
一、存款保险制度下道德风险的主要表现一是存款人的道德风险。
如没有存款保险制度，存款人在选择存款金融机构时会更重视安全性。
相应制度建立后，存款人知道存款有保障，导致其只重视银行存款利率高低，不关心其经营状况。
这种行为间接促使银行毫无约束地从事高风险的活动，冲击金融系统的稳定性。
二是银行转移危机的道德风险。
随着存款保险制度的实施及完善，存款保险制度成为经营失败未能偿还相应债务的银行机构化解危机的“兜底”手段。
在此机制下，投保银行变本加厉追求更高收益，将存款保险制度视为风险转移的“保护伞”，投资手段不再考虑是否足够稳健，破坏金融业公平稳定发展。
二、各国防范存款保险道德风险的相关措施（一）美国。
美国是第一个建立存款保险制度的国家。
1933年，大萧条中近万家银行倒闭，存款人利益受到严重损害，因此，政府出台《格拉斯-斯蒂格尔法案》并创设联邦存款保险公司（FDIC），存款保险制度正式建立。
美国解决存款保险制度下道德风险的主要措施包括：一是建立、完善相应的制度宣传和管理以及快捷、规范的存款保险信息公开平台和渠道，信息公开的内容包括管理制度、重要文件通知、获取渠道等。
有利于公众、相关机构及时了解准确的存款保险信息，在一定程度上提升公众对存款保险制度的认知。
同时，提升存款保险的公信力和权威性，维护存款人的合法权益。
二是畅通管理部门横向沟通协作渠道。
FDIC、政府职能部门、银行监管机构对银行进行风险监测评估，并按照相关法律法规的规定共享相关信息。
一、美国保险业监管制度简介在美国, 跨州旳商业活动一般由联邦政府管理, 但保险业却是个例外。
保险业在美国老式上一直由各州自行管理, 保险企业旳经营许可证也由州政府颁发。
早在1850年此前, 由于购置保险者较少, 保险市场很小, 故各州旳保险管理法规很少, 如对保险企业并无需要缴纳保证金, 以便保证最低偿付能力旳规定, 并且对保险企业旳投资也不作任何约束。
这种松散旳管理方式对保险企业旳发展不利, 对保险旳消费者——投保人和被保险人更不利。
伴随美国保险业旳发展, 公众规定保险业加强管理旳呼声日益高涨。
1850年, 新罕布什尔州首先设置了第一种保险委员会, 对该州保险业进行监管, 这可认为是美国最早旳保险监督管理机构。
随即, 马萨诸塞州、加利福尼亚州、康乃狄克州和纽约州等纷纷效仿。
到1871年, 几乎所有州均建立了保险监管机构。
而联邦政府仅监管具有全国性、不易由各州自我管辖旳险种, 如洪水保险、农作物保险、犯罪保险和变额人寿保险等险种。
美国保险监管体系分别由总统领导下旳社会保障署和50个州政府旳保险局构成。
社会保险由社会保障署实行监管, 商业保险由各州旳保险局进行监督管理。
为了监管旳一致和分享信息旳需要, 由各州保险监督官构成了全国保险监督官协会, 制定出全国商业保险监管模型法案, 供各州立法参照。
虽然不具法律效力, 但确实对各州保险监管旳有效实行有很大旳借鉴作用。
美国商业保险监管旳目旳重要是保障被保险人旳合法权益, 保证被保险人在保险事故发生后能得到及时旳赔付。
美国保险监管侧重于宏观调控, 注意发挥同业公会等中介组织和市场调整旳作用。
如对详细旳费率制定多由同业公会或市场来定, 可使保险监管部门将精力放在对消费者产生重要影响旳偿付能力和资产负债比例等保险业务方面旳监管。
总体而言, 美国保险业旳监管是州政府和联邦政府旳双重监管体制, 但以州政府旳监管为主。
联邦政府只能通过对州监管施加一定程序旳影响和通过其直接控制旳联邦政府保险组织在保险市场上发挥其应有旳作用。
美国存款保险制度的几点启示
一、存款保险制度在美国的实践
（一）美国存款保险制度的建立
美国是世界上最早建立存款保险制度的国家。
在1930年的经济大萧条中，全美有9755家银行倒闭，存款人损失约14亿美元，美国金融体系遭受重创。
为了重新树立存款人信心，防止银行挤兑，美国国会于1933年通过了《格拉斯一斯蒂格尔法》。
并根据这一法案建立了联邦存款保险公司（FDIC），负责商业银行的存款保险。
1934年建立了联邦储蓄信贷保险公司
（FSLIC），负责向储蓄信贷协会提供存款保险。
由此，开创了世界上第一个正式的全国性存款保险制度。
（二）美国存款保险制度的经验
一是组建联邦存款保险公司（FDIC）。
FDIC是一个独立的联邦政府机构，直接向美国国会负责，并接受美国会计总署的审计。
FDIC最初的资产总额为2.89亿美元，其中财政部出资1.5亿美元，其余部分由联邦储备银行按其1933年底盈余额的50％认购股份。
其首要职能是存款保险，为全美9900多家独立注册的银行和储蓄信贷机构的8种存款账户提供每户限额10万美元的保险，全美约有97％的银行存款人的存款接受FDIC的保险。
其次是银行监管职能，直接监管5616家非美联储成员的州注册银行和储蓄信贷机构。
最后是处置倒闭存款机构，当存款机构资不抵债、不能支付到期债务或其资本充足率低于2％时，该存款机构的注册管理机关将对其作出正式关闭决定并通知FDIC。
同时，FDIC作为一个独立的机构，FDIC的成功运作离不开其他监管部门建立的良好协调与配合机制。
二是适当的保险覆盖面，降低存款逆向选择。
FDIC强制所有联储会员、联邦特许商业银行、储贷机构和部分州特许银行加入。
所以，美国几乎所有的国内商业银行、储贷机构都参加了保险，被保险的存款账户高达99％，被保险的存款价值已达65％左右。
任何存款人在不同被保险机构持有的10万美元（包括利息）以内的账户，以及在任何一家机构中与他人联名持有的10万美元以内的账户都会获得充分保险。
加入的强制性降低了存款保险可能带来的逆向选择问题，也使得FDIC能够获得充足的保险基金。
几乎100％的银行和储贷机构都要求加入了存款保险体系，使得大部分存款都能得到有效保护，在银行发生问题时，储户不会着急挤兑，避免了盲目恐慌在银行业中的蔓延，维持了金融业的稳定和公众信心。
考虑到通货膨胀的影响，对于保额的确定，在原来10万美元的基础上进行指数化的处理。
三是科学提取存款保险基金准备金。
将在联邦存款保险公司管理运作下的两个存款保险基金———银行保险基金和储蓄协会保险基金合并，有利于进一步防范风险。
法律规定存款保险基金余额与被保险的存款余额的比例应为1.25％，当基金储备低于这一标准时，联邦存款保险公司就应该设法提高保费以便能使准备金恢复这一标准。
这种做法虽然是为了维持固定的准备金水平，但却可能突然改变保费标准，使得保险费率波幅过
大。
所以规定一个目标区间，使保费费率保持相对稳定。
二、对我国建立存款保险制度的建议
（一）加快金融法律环境建设。
通过组织起草《存款保险法》，明确解释存款保险制度的含义，让人们在制度建立前就形成清晰印象，强化风险防范意识。
强制要求大部分银行包括
外资银行参加存款保险，使银行风险与存款保险费率挂钩，防止银行逆向选择。
明确实行有限存款保险，对受保存款规定最高限额，可有效防止存款人只追求利率高、风险大的银行存款的道德风险，也迫使银行全力经营以降低风险、提高效率。
法律的保障，是存款保险制度建立的基础。
（二）成立专职的存款保险组织机构。
我国没有设置专门的保险组织机构，仅在人行金融稳定局下设存款保险处，不能满足建立存款保险制度的需要。
成立专门的存款保险机构有利于统一管理，建立行之有效的规章制度，并与相关机构建立信息共享协调机制。
参考美国成功经验，可在人行以外由政府出资建立具独立法人地位的存款保险机构———中央存款保险公司，其下按经济区域设置分公司，统一组织、统一制度、统一操作运行。
中央存款保险公司应实行一级法人制度，不以盈利为目的，直属国务院的政策性金融机构，其任务主要保护存款人利益和维护金融机构稳定。
具体业务的开展要与人行、银监会等职能部门建立协调机制，同时要接受中国保监会监督和指导。
成立专职的机构有利于存款保险制度的有效实施。
（三）确定存款保险的范围和保险限额。
应限制存款保险的存户范围，只保护中小存款人利益，对大存款人、同业存款、政府存款、外币存款等先不予保护，避免存款大批从国内银行转出。
我国商业银行资金的主要来源是居民储蓄和企业存款。
这两部分存款占金融机构存款总额比重高达86％以上，这两部分存款有了保障，银行压力就将大为减轻。
我国居民在保险金额上不宜实行全额保险，而应采取比例与最高限额方式，促使储户对银行的经营进行监督。
同时，要核查储蓄实名制。
这既可以防止存款过分集中于大银行，又可对存款人的存款来源进行合法监督。
针对目前我国储蓄存款的规模、结构与自有资金较少的现状，遵循保护小额存款、促进存款增长、稳定金融市场的原则，规定保险理赔的最高限额。
根据Jack Reidhill和ClaudeR ollin（2002）的统计，世界各国平均存款保险限额占其年人均GDP的2.4倍，并结合我国的国情，最高理赔额可以定为10万元。
同时最高额度应该考虑通胀指数，进行加权处理。
在这一额度内给予100％的赔偿，超过最高点的增加额按递减比例赔偿。
这种全额赔偿与部分赔偿相结合的方式，可以促使大额存款人谨慎选择银行，从外部督促银行加强安全性，促使其稳健经营。
（四）确定适度的保险费率。
保险费率应当体现银行经营的风险，实行差别费率，为此在确定保险费率时，应根据银行经营的风险程度和存款类型的不同实行差别费率，这样还可以减少商业银行因参加存款保险而产生的道德风险。
根据参加存款保险的金融机构的风险评估来确定不同的浮动保险费率，对风险程度较大的银行实行较高的保险费率，
增加其经营成本，强化银行的风险意识。
（五）合理运作和提取保险基金。
成立存款保险基金管理公司，公司负责基金的提取和经营工作。
基金的提取可参照美国做法，以确保保险费率的相对稳定。
同时，保监会要对基金的提取、运作进行全程的监管和指导。
