当前司法改革的行政维度考察作者：张瑜来源：《武汉理工大学学报(社会科学版)》2018年第05期摘要：2014年开始的司法改革涉及法院、检察院两大系统内的人员分类管理、改进办案组织、完善司法责任制、建立职业保障制度等方面内容。
去行政化、去地方化、专业化、职业化是本轮司法改革的重心与目标，归根到底即为去行政化。
“行政”在中国的语境中可以做多层面理解，任何层面都可折射出本轮司法改革所遭遇的“艰辛”。
去行政化是司法改革的大势所趋，但本轮改革中去行政化的程度仍任重道远。
关键词：行政化；主任检察官；权力清单；办案责任制；统一管理中图分类号：D926文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0028司法改革在中国主要指法院与检察院的改革。
司法改革自十五大后至今已经走过十多个年头，两高在此年间也分别出台了各自的司改工作规划。
由于多种原因，前三轮的司法改革似乎并没有涉及深层次的问题，在第十八届三、四中全会后于2014年开展的新一轮司改涉及人员分类管理、司法责任制、职业保障制度、省以下检察院人、财、物的统一管理等方面的内容。
在司法改革试点初期的讨论中，去行政化、去地方化、专业化、职业化①等设定大大鼓励了司法系统也顺应了法律人的期待，而这几个核心词汇中，其实归根到底就是“去行政化”。
随着各地人员分类、办案责任制、保障待遇等改革制度落地，考察去行政化之程度，对于预期下一阶段改革意义重大。
行政一词在中国的语境中不完全等同于西方法理中的立法、司法、行政等权力三分中的政府行政，而是由“党、政、军构成的广义上的政府”行政[1]。
行政既可以理解为一种权力属性，也可以理解为一种管理中的流程方式，还可以理解为国家组织体系中贯通于各权力部门及各权力部门内部如何运行的总纲性、精神性的内化“实在”②。
本文将以检察体制改革为例，以改革所涉及的员额制、办案组织设置、司法责任制、职业保障制度等方面内容为基础，以行政化去除力度及可能性为主线串联开展线性分析，探讨本轮司法改革在纵深程度上的推进及可能存在的问题，并试图提出完善建议。
一、人员分类改革、员额制改革状况的行政性分析（一）人员分类改革、员额制改革初衷人员分类改革、员额制改革核心目标就是遴选出高水平业务者成为名副其实的法官、检察官，走专业化、精英化线路，将能办案、愿办案的法官检察官送到办案一线，同时解决基层案多人少的矛盾。
2014年从试点中的六个省市开始，人员分类管理、员额制便是最牵动人心之项目。
能否入额不仅是能力与资历的证明，而且是未来职业退休之保险。
在改革之前，众所周知，所有在检察院工作的人员都被外界误称为检察官。
但鉴于历史原因，从整体上形成了部分检察官素质不高、形象不佳的状况。
但凡检察院内人员工作出现差池，就被认为检察院人品德不行、三观偏差，但凡出现个别人违法违纪，甚至是与执法办案无关的违法违纪，所有人员都被附带性地整顿教育学习等等。
这种人事管理体制，不仅造成内部办案部门与非办案部门的思想冲突，也大量挤占了真正办案人的办案时间，挤占了真正办案人员的上升通道。
职务晋升困难、发展空间狭窄是法、检两院工作人员的普遍感受。
人员分类的改革目标确定后，溢美之词不断涌现，对分类后的检察官、法院管理、晋升多有期待。
普遍认为，分类管理打破基层法官、检察官晋升“天花板”[2]。
（二）人员分类改革、员额制改革的行政性分析在当前一些改革试点中，员额制改革因触及既有利益太广、太深，因而相比于其他改革可谓难度最大。
其中，行政性待遇、行政化决定的现象得到了深度表现。
本轮改革时限过半，纵观改革进行时与改革之后行政化因素，表现出如下问题：第一，入额人员资历考察较重，且员额预留空间较少。
在检察院内的工作人员都走检察员通道，历经多年历史已经积累了大批人员等待入额。
员额制39%（目前，各个层面的文件仍然未统一，有33%说法，有34%，亦有39%）的上限注定了积累的历史人员相当一部分不能进入检察官队伍。
改革试点最初，一些资历较深，而多年不具有办案经验的中老年同志闻风而入，要求进入员额。
据笔者调研显示，上海市法、检系统自2014年提出入额至2016年上半年入额实际表现看，在基层院多为既往行政官职人员直接入额、较高行政级别的非实职检察员适当转换身份后入额；在中级院、高级院因员额有限，行政正职直接入额，副职选择性入额。
从年龄结构看，進入员额法官、检察官中老同志占据了多数，青年人凤毛麟角（所谓青年人主要是指研究生毕业进入单位工作4～6年等办案经验日渐丰富的人员）。
在中央公布的33%员额底线方面，2014年、2015年已经入额法官、检察官基本占据了29%～30%，预留下的空额基本保留在1%～3%左右的空额。
在中国的司法实践及理论中，司法办案主要是靠经验还是依靠专业知识，即主要是依靠司法的精英化人群还是依靠大部分的司法员工，仍然值得争议。
从专业化、精英化角度考量，知识更新快、法学基础扎实的本科生、研究生可以“独当一面”，但如考虑资历、经验，仍需慢慢等待和积累。
当前，各地普遍招录了法学专业的研究生，但员额制却预留了较低的比例，对于近些年新进研究生来说，需要漫长的消化过程。
简言之，一些地方预留的空缺难以弥补大量进入的研究生，据笔者对调研单位的估算，如果要让2015年新进的检察官助理之中最优秀的人员入额，至少需要22年！第二，入额的人员能否参与实质办案需要打上问号。
当前进入员额的检察官中院领导干部、中层干部占据了绝大多数，现实中展现的问题包括入额不办案、少办案、挂名办案等现象。
其真实的工作状况大多是领导干部将案件转交于助手，辅助人员与检察官之间看似清晰的职责划分，实则并未分清。
作为改革初衷的“领导干部应亲自办案，对办案质量终身负责”[3]，实质性表现却并不理想。
第三，改革之后，检察官等级可能会形成新的行政等级。
理论上，检察官等级属于职称，在作出决定时的身份不因等级差距而有决定差距。
但在事实上，确实存在等级越高，待遇越好，资历越深，可管理、指导案件越多的状况。
这种影响表现是否属于行政化的另一种表现，也值得考究。
有些改革试点中，对主任检察官、检察官的等级区分过细，考核周期太长。
如广东顺德区，对主任检察官分8级3年一考核，“最低为八级，对应正股级检察员，享受副科级待遇，最高为一级，对应正科职检察员，相当于该院的副检察长”[2]。
这种背后的行政性套改思维，反映出与整个中国行政文化难以割断的情怀。
但不借助行政套改，并让现有检察员、遴选的助理检察员依据行政科级依次定检察官等级，又别无他法。
第四，人员分类并不意味着对不同人员从事的事务也进行了深度分类，司法事务与行政事务并未触及。
在中国的司法环境中，会议传达精神、组织学习、考核、晋升评级等一些行政性工作仍然存在。
真正決定入额后检察官之考核、晋升、评级的，至少从目前看来，仍然是行政考核，由检察官所在部门的行政负责人决定。
故人员分类只解决了人员类别问题，对于入额人员所做的入额事务并没有深入触及。
入额检察官除了办案外，参加会议、参加组织学习、综合宣传工作等，与改革前并无差别。
据实地调研，绝大多数入额检察官认为工作内容并未改变。
司法性与行政性事务的深度区分与否，行政性事务是否减少，将直接决定进入员额的检察官能否专心办案。
（三）后改革时代的员额制完善路径目前司法改革已经进入纵深阶段，面对人员分类改革、员额制改革所可能遭遇的上述行政化问题，我们认为可以从以下几个方面进行破解：第一，应当综合考虑各项因素，合理确定三类人员员额比例。
即应当根据法院、检察院的级别、工作总量以及所在的辖区面积、人口数量、经济发展水平等方面因素，综合确定。
由于基层法检案件数量较大，而省级机关行政性事务较多，故“四级检察机关从上往下检察官的员额可以在一定范围内逐层递增，检察辅助人员的员额则逐级递减，检察行政人员的员额相应随之调整”[4]。
以地区、案件实际需求决定入额人员，打破入额行政化倾向。
第二，设置专门的遴选委员会，严格检察官的准入制度。
特设专业机构，根据办案经验、办案能力、法学理论功底、学术学历、以及个人的道德水平等，遴选真正优秀人员进入检察官队伍。
将不办案、不能办案的“不适格”人群排除在员额之外。
第三，根据地区特点以及案件实际数量，增加检察人员绝对数量，提高员额基数。
目前大多数地区存在案多人少情况，应当根据实际情况，增加检察官数量，尤其是较为优秀的年轻人才，通过制度性手段（如待遇平衡）使法检机关整体队伍保持可持续性。
第四，提倡主任检察官制度以及检察官办案职责制。
通过此项制度跟进区分司法性事务与行政性事务的派分，同时以办案职责制反向激励入额人员将工作重心转移至检察业务。
即通过检察业务的重视与回归，将行政性实务强行予以剥离，实现真正的“去行政化”。
二、办案组织改革状况的行政性分析（一）主任检察官制度的改革定位在此轮改革中，主任检察官、主审法官被寄予实现办案组织规范化、专业化的厚望，也被视为扁平化办案组织中去行政化的最大依靠。
在理论定位上，一般其被视为业务部门中的基本办案单元，直接对检察长和检察委员会负责，中间不存在任何层级[5]。
回顾历史，可以发现其在思想渊源上可追溯至我国台湾地区检察制度。
在台湾地区检察制度中，主任检察官属于行政职务，创设背景在于1980年代台湾地区检察院早期“没有内设业务机构而享有独立办案权的检察官数量大增”，“目的是要在检察长与众多检察官之间建立中间管理环节（6名以上检察官可设一名主任检察官）”③。
简言之，台湾的主任检察官是检察长行政管理权的延伸，但主任检察官仍然是一线办案人员，而且考虑到其是资深检察官，因而能够对其他检察官兼顾指导和监督职责，但是，在指导与监督时，需不得侵犯检察官司法事务上的独立判断权责。
因此，台湾检察制度中，检察官才是行使检察权的主体，其以本人名义进行的职务行为对外都具有法律效力[6]。
相应地，我国当前试点改革在主任检察官的定位、地位、权限等基本问题的设计上，均与台湾地区检察制度存在不同程度的差异：第一，主任检察官组并非一级办案组织，而我国将主任检察官为主体的一类人定位为一级办案组织，从根本上讲是对日本、韩国以及我国台湾地区主任检察官制度的一种误读、误解；第二，试点中的主任检察官行使了定案权，但域外经验是主任检察官不应行使定案权。
否则，有违检察独立原则并违背该项制度改革的目的和初衷[7]。
（二）主任检察官制度的现实开展1.主任检察官制度的现实表现形式。
就当前一些地方试点经验来看，主任检察官有两种表现：一种是个体办案人员；另一种更多的却是表现为办案组的形式。
在办案组中，又有两种模式：一种是以主任检察官+检察官+检察官助理+书记员组成，另外一种是主任检察官+检察官助理+书记员组成（如表1）。
2.主任检察官制度的行政性分析。
