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欧盟欧盟的食品安全体系是全球最完备的食品安全体系之一，其食品安全相关制度一直是世界各国所垂范的标准。
简而言之，欧盟的食品安全体系是由“一份白皮书、官方主管机构、统一的技术标准、统一的法规法令、重要的食品安全制度”5个部分构成，其中：“一份白皮书”是指2000年1月12日欧盟委员会（EC）发布的《欧洲食品安全白皮书》（white paper on food safety），这是欧洲现行食品安全体系构建的路线图式章程，该白皮书的主要内容例如建立统一的安全机构，动物福利，风险评估与预警系统等都是后续欧盟食品安全体系的重要组成部分。
“官方机构”即欧洲主管食物安全的相应机构，这里包含欧盟健康与消费者保护总署(DG SANCO)及其下属但相对独立的食品与兽医办公室(FVO)以及食品安全局（EFSA），EFSA依据欧洲法令178/2002(Ec)建立，独立于欧盟委员会，是欧盟官方的食品安全机构。
FVO为欧盟委员会的下属机构，率属于欧盟健康与消费者保护总署(DG SANCO)，主要职责为负责监督各成员国执行欧盟相关法规情况及第三国输欧食品安全情况。
“统一的技术标准”是指欧盟遵循统一的欧盟食品安全相关标准，其中，欧盟标准已经和CAC的食品标准基本统一化。
这些标准是欧盟食品安全体系运行的技术基础。
“统一的法规法令”是指欧盟基于食品安全主题所发布的一系列法规、指令、建议，诸如：“欧洲议会和理事会178/2002(Ec)号法规、欧洲议会及理事会第852/2004/EC号关于食品卫生的法规、欧洲议会和理事会第853/2004/Ec号关于动物源性食品具体卫生规定的法规、欧洲议会和理事会第854/2004/EC号关于供人类消费的动物源性食品官方控制组织细则的法规、欧洲议会及理事会第882/2004/EC号关于确保符合食品饲料法、动物健康及动物福利规定实行官方控制的法规。
”“重要的食品安全制度”，是指欧盟在应对食品安全问题采取的制度化措施，包括“从农田到餐桌”的全程监控制度“、“危害分析与关键控制点制度(HACCP)”、“食品与饲料快速预警系统(RASFF) ”、“可追溯制度”、“食品或饲料从业者承担责任制度”，以“食品与饲料快速预警系统(RASFF)”为例：该制度欧盟食品安全局的一项职责，即对欧盟食品环境出现的未被相关技术标准、法规所规定的潜在风险进行评估，以确定其安全性。
第2期政法论丛No .22010年4月Zheng Fa Lun Cong Ap r .10,2010【文章编号】1002—6274(2010)02—094—07欧盟食品安全法律体系评析廉恩臣(对外经济贸易大学法学院,北京100029)【内容摘要】欧盟经过近50年的改革和发展,逐步建立起完善而严谨的食品安全法律体系,《食品安全白皮书》以及第178/2002(EC )号法规即《食品基本法》是欧盟关于食品安全的基本法律,同时欧盟还制定有大量具体的食品安全法规及指令以及完整而详细的技术标准体系。
欧盟对食品链实行从“农场到餐桌”的全程监管,欧洲食品安全管理局在食品安全监管中发挥着重要的作用。
中国最近颁布实施了《食品安全法》及其实施条例,对于食品安全监管制度进行了改革,欧盟关于食品安全的法律体系、法律制度以及监管模式对于中国具有重要的借鉴意义。
【关键词】欧盟 食品安全 法律体系 借鉴【中图分类号】DF41 【文献标识码】A 作者简介:廉恩臣(1970-),男,山东汶上人,对外经济贸易大学法学院博士研究生,研究方向为国际经济法学。
欧盟的农业和食品产业在欧盟经济中占有重要地位,欧盟成立后不久,便开始了关于食品安全的立法活动,之后随着科学技术的发展和进步,欧盟针对现实生活中不断出现的食品安全事件,开始增加和完善关于食品安全的立法,并逐步形成了十分完善而且比较严谨的食品安全法律体系,切实保障了食品的安全与质量。
一、欧盟食品安全法律的形成与发展法、德、意、荷、卢、比六国于1957年签订《罗马条约》,欧盟的前身即欧洲经济共同体正式成立。
当时处于战后经济恢复期,农业生产的主要目标是尽可能提供充足的粮食和食品,而对食品安全问题则极少关注。
但由于口蹄疫、禽流感等流行性疾病的出现,从20世纪60年代起,欧盟开始制定一些法规确保动物的健康以避免感染疾病,并且要求动物产品必须符合安全标准。
1964年,欧盟颁布了第一部食品卫生法规,但仅仅针对鲜肉做了规定,随后针对其他食品如鸡蛋、乳制品、禽肉、鱼类产品和野味等也制定和实施了卫生法规[1]P1-2。
欧盟食品安全法规介绍欧盟食品法规的主要框架包括“一个路线图，七部法规”。
“一个路线图”指食品安全白皮书；“七部法规”是指在食品安全白皮书公布后制定的有关欧盟食品基本法、食品卫生法以及食品卫生的官方控制等一系列相关法规。
1.食品安全白皮书欧盟食品安全白皮书长达52页，包括执行摘要和9章的内容，用116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，制订了一套连贯和透明的法规，提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力。
白皮书提出了一项根本改革，就是食品法以控制从“农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种农田控制措施等。
同时，它要求各成员国机构加强工作，保证措施能可靠、合适地执行。
欧盟食品安全白皮书英文版欧盟食品安全白皮书中文版2.食品安全基本法(EC)178／2002号条例178／2002号法规是2002年1月28日颁布的，主要拟订了食品法规的一般原则和要求、建立EFSA和拟订食品安全事务的程序，是欧盟的又一个重要法规。
178／2002号法令包含5章65项条款。
范围和定义部分主要阐述法令的目标和范围，界定食品、食品法律、食品商业、饲料、风险、风险分析等20多个概念。
一般食品法律部分主要规定食品法律的一般原则、透明原则、食品贸易的一般原则、食品法律的一般要求等。
欧洲食品局(EFSA)部分详述EFSA的任务和使命、组织机构、操作规程；EFSA的独立性、透明性、保密性和交流性；EFSA财政条款；EFSA其他条款等方面。
EFSA由管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和8个专门科学小组组成。
快速预警系统、危机管理和紧急事件部分主要阐述了快速预警系统的建立和实施、紧急事件处理方式和危机管理程序。
程序和最终条款主要规定委员会的职责、调节程序及一些补充条款。
(EC)178／2002号条例英文版(EC)178／2002号条例中文版3.食品卫生条例(EC)852/2004号条例该法规规定了食品企业经营者确保食品卫生的通用规则，主要包括：1、企业经营者承担食品安全的主要责任；2、从食品的初级生产开始确保食品生产、加工和分销的整体安全；3、全面推行危害分析和关键控制点（HACCP）；4、建立微生物准则和温度控制要求；5、确保进口食品符合欧洲标准或与之等效的标准。
欧盟食品安全白皮书在全球性问题日益突出的当下，食品安全成为了人们关注的热点话题之一。
作为经济发达的地区之一，欧洲联盟（欧盟）一直致力于制定和加强食品安全法规和政策，以保护消费者的权益。
为此，欧盟发布了一份名为《欧盟食品安全白皮书》的文件，旨在进一步完善食品安全体系，确保欧盟市民的健康与安全。
本文将介绍欧盟食品安全白皮书的主要内容和意义。
一、背景介绍欧盟食品安全白皮书是欧盟委员会在对欧洲食品安全政策进行全面评估的基础上，提出的对现行立法和监管机构的改革建议。
这一白皮书被视为欧盟食品安全事务的指导性文件，旨在制定更为全面、透明以及包容性强的食品安全政策。
二、白皮书的内容1.食品安全风险评估与管理欧盟白皮书指出，加强食品安全风险评估与管理是确保食品安全的关键。
为此，欧盟将推动建立更为严格的科学评估机制，加强对食品安全风险的监测与预警，及时采取措施应对紧急食品安全事件。
2.食品生产与流通环节管理为了确保从食品生产到流通的每一个环节都符合欧洲的食品安全标准，欧盟白皮书提出了加强生产企业和流通环节监管的措施。
这包括推行全面追溯制度、强化食品包装和标签的规范要求，以及建立更有效的食品安全检测和监督体系。
3.加强国内外合作与信息共享食品安全是跨国议题，需要国际社会的共同努力。
欧盟白皮书强调了与其他国家和国际组织的合作与信息共享，以加强食品安全监测和危机管理。
欧盟将与各国建立更为密切的合作关系，促进食品安全标准的全球协调与一体化。
三、白皮书的意义1.提升欧盟食品安全标准白皮书的发布将进一步提升欧盟的食品安全标准，加强食品安全管理和监管措施。
这将有助于保障欧盟市民的食品安全权益，提升消费者对食品的信任度，促进食品行业的可持续发展。
2.推动全球食品安全合作欧盟作为一个积极参与全球事务的经济体，通过提出食品安全白皮书，呼吁其他国家和国际组织加强合作与信息共享。
这将有助于形成全球统一的食品安全标准和规则，提高全球食品安全管理水平。
欧盟食品安全监管体系概述与启示农业、食品和饮料行业在整个欧洲经济体系中占有重要地位，因此欧盟一直以来对食品安全问题格外重视。
2000年疯牛病事件以来，欧盟为了进一步加强食品安全的管理，逐步建立了一个完善的食品安全监管体系，从立法到执法均有鲜明特点，可为我国食品安全管理提供借鉴和经验。
一、欧盟食品安全监管体系（一）欧盟食品安全立法1．《欧盟食品安全白皮书》和《欧盟食品安全绿皮书》1996年爆发的疯牛病削弱了消费者对于欧盟食品安全监管能力的信心，同时也使欧盟机构意识到了长期以来把食品安全监管仅仅作为内部市场建设的一个附带目标的相关政策存在严重的不足。
对此，欧盟于1997年出台《食品安全绿皮书》，作为欧盟食品法立法的一个起点。
从上世纪90年代后期不断发生的食品安全事件，如1999年的二恶英事件，表明了食品安全问题需要有基本的法律保障和独立的监管机构。
因此，欧盟在《食安全绿皮书》基础上于2000年出台了《食品安全白皮书》，用116项条款对食品安全问题进行了详细阐述，制订了一套连贯和透明的法规，提高了欧盟食品安全科学咨询体系的能力。
《食品安全白皮书》是欧盟食品安全法律的核心，提出了一项根本性的改革计划，就是食品法以控制“从农田到餐桌”全过程为基础，包括普通动物饲养、动物健康与保健、污染物和农药残留、新型食品、添加剂、香精、包装、辐射、饲料生产、农场主和食品生产者的责任，以及各种农田控制措施等。
2.欧盟食品安全重要法令(EC) No 178/2002 、(EC) No 882/2004 。
(EC) No 178/2002是2002年1月28日颁布的，主要拟订了食品法律的一般原则和要求和食品安全事务的程序，重点规定了作为独立机构的欧洲食品安全局(EFSA)，从而使食品安全监管不仅有了最基本的法律保障，也使各有关机构的运行和控制工作依法进行，而且基本法的原则性规定也为其他各个具体法、特别法的建立提供了基础。
而2004年4月29日颁布的(EC) No 882/2004侧重于规定对食品与饲料，动物健康与福利等法律的监管实施，提出了食品安全“官方控制”（Official Control）的概念，规定了欧盟成员国食品安全主管部门（Competent Authorities）的职责与权力，并明确了欧盟委员会对成员国食品安全主管部门的监督职能。
欧盟食品安全的白皮书 2000年1月12日欧盟食品安全局（FSA）目标--建立消费者对食品安全的信心--从农场到餐桌的覆盖整条食品供应链的策略（包括动物饲料）行动计划--确认了84项行动（其中15项有关饲料）--将于2002年底颁布新的食品法建立欧洲食品权威机构欧盟食品安全白皮书所阐述的原则食品安全的主要责任人是饲料生产者，农民和食品公司可追溯性是关键增加透明度以增强消费者的信心政策必须建立在合理的风险分析的基础上对贯穿整个食品供应链的安全问题的快速反应采用预防原则对本地和进口食品的安全控制建立欧洲食品权威机构提供独立和科学的有关食品安全和营养问题的意见负责侦察正在形成的风险和实施风险分析饲料和食品的监督和检测实施更大范围的快速报警系统和公众沟通食品安全问题计划与2002年启动欧洲食品权威机构欧盟委员会的职责卫生和消费者保护委员，David Byrne先生的职责：--食品和饲料的执法控制--在会员国进行审计和检查以确保控制手段在各国的有效实施--有关侵权的受理--对进口食品的控制以确保来自第三国的食品和饲料受到同等的控制。
借助于食物的典籍和饲料专门委员会准则确立食品法基本原则的立法提案目标:--保护生命，健康，消费者利益，公平的食品贸易 (同时保护动植物的健康，福利和环境）--新的法律框架涵盖:--动物饲料（及动物健康和福利）--卫生--污染物和有害残留--新食品和饲料产品--添加剂和调味剂--包装和放射欧盟食品安全白皮书——欧盟食品安全政策的关键—信息分析信息收集与分析是食品安全政策的关键因素，尤其对饲料与食品潜在的危险预测致关重要。
判断问题的方法与指标多种多样。
它们可能是这样一些数据，包括饲料和食物链控制、疾病监控网络。
流行病调查和实验室分析等方面。
准确的数据分析有助于加快对己知食物危害发展的研究，也有助于对新的食品危害的确诊。
这样，有关食品安全政策便可以因需而定。
对此，成员国在信息收集上责任重大，并需要明确规定。
一、检查与监督欧盟委员会需要收集大量的与食品安全有关的信息。
信息的主要来源是公共健康检查与监督网络（尤其是2119／98规定的可交流疾病报告系统）、寄生虫病与残留物监控计划、快速预警系统、农业信息体系、环境放射性监视与研究活动、及联合研究网络等。
然而，由于现存的状态是各自其是，彼此缺乏对信息来源的协调，另外，大量而可用的信息资源尚待开发。
为了最大程度利用现有体系收集信息，数据收集体系与数据分析应作为两个指导原则加以遵守。
欧盟委员会所需要的是一个能够统一所有信息来源的综合、有效的食品安全监督与检查体系。
欧盟委员会所属的联合研究中心可对此提供技术上的支持。
首要的目标是持续的、日复一日的信息管理，保证对潜在的危险作出及时的反应。
其次，该体系能使欧盟委员会不断开发出更具有前瞻性的功能。
目的是及早发现问题并加以制止而不是出现问题后再考虑如何处理它们。
它将有利于长期政策计划的制定和重点领域的选择。
二、预警体系总的来说，食品快速预警体系运转良好。
在不同领域，亦有其它类型的通报系统，如人与动物可传染疾病、欧盟边境动物产品阻隔、活畜运输及针对放射性事件的ECURIE系统等。
不过，由于各个体系从目标到范围都有所差异，故很难使信息得到统一使用。
另外，有些领域尚未涉及到，如动物饲料。
所以，建立一个综合、协调的法律框架是必要的，以在目前快速预警体系基础上扩大所有食品与饲料预警范围。
对此，经销商应承担起责任，关注食品安全问题，对消费者和贸易组织提供适宜的信息。
还有，与其他快速信息系统的联系也要得到加强。
另外，该预警系统应扩展到第三国，获取往来信息。
三、科学研究对食品安全投入资金开展研究与开发（R＆D）项目，扩大科学研究成果。
在第五项框架研究项目下，欧盟食品安全研究与开发项目在多项年度项目基础上得以开展。
这些项目包括有欧盟委员会联合研究中心实施的间接措施（共享成本措施）和直接措施。
它们的目的都是极力推进科研成果，为政策和法规的制定提供科学的基础。
第五项框架研究项目已经将重点放在了对与关系居民需要有关问题的解决上。
研究活动侧重于先进的食品技术，食品生产与流通的安全方法，对污染、化学危险和泄露等新的评估方法，食品对健康的作用和食品分析协调机制等方面。
当然，一旦危及人类健康的问题被发现，相应的短期研究也是必不可少的。
虽然，目前的研究可部分地由欧盟委员会的联合研究中心来完成，但是，目前的体系缺乏灵活性和有效的财政支持，因而无法融资于研究与开发项目，从而对出现的食品问题给予直接的关注。
因此，应该有预算支持与相应的管理程序，包括定期对研究项目进行修改和提出目标明确的建议，保证对突发事件作出反应。
四、科学合作所有有关食品安全的科技信息都是在科学合作系统（Scientific Co-operation）或者SCOOP系统下，通过欧盟成员国的研究机构和组织收集的。
不过，只在有限的区域内，科学信息的协调才得以体现，才能对欧盟概况有所描述。
在大多数情况下，欧盟缺乏足够的信息，从而难以对欧盟所面临的风险作出评价。
科学信息的收集重点应当加强，并与科学委员会的项目协同进行。
科学合作也应该适时与欧盟之外的国家或地区共同开展。
五、信息分析欧盟实验室系统已经建立起来，对欧盟委员会提供动物原产地产品的专项分析，同时，对成员国的实验室提供支持。
该系统将为成员国开发检验办法，并帮助它们使用这些办法。
为了保证这些实验室能真正成为欧盟实验室网络，服务于欧盟政策制定，有效的集中管理是必要的。
如果给予科学手段和基础设施的支持，欧盟联合研究中心会圆满地完成这些任务。
另外，应严格把握欧盟实验室系统对新的领域的涉入。
科学数据是制定食品安全政策的基础。
因而，对食品安全的科学指导必须是最先进的，并做到及时、可靠，以便于负责消费者健康保护政策实施的机构更好地开展工作。
六、现行科学指导体系本着卓绝、透明和独立的基本原则，该体系在1997年得到彻底地重组。
目前的科学论题是由8个部门性科学委员会（Scientific Committees2）提出的，其中，5项直接或间接地涉及饲料和食品领域。
另外，负责多学科指导、疯牛病（BSE）、协同风险评估程序和跨部门问题（如微生物抗性）协调的科学指导委员会（Scientific Steering Committee）也已经建立了起来。
彼此的协调工作十分重要，因为人们越来越关注从生产到消费的食品安全问题。
科学委员会的背后支持力量是欧盟委员会。
这些科学委员会的成员，都是卓有成就的专业人士，并经过独立、严格和申请及评估而最后加以委任的。
在饲料与食品放射性污染方面，一个专项专家组也遵照欧洲原子能联盟协约（Euroatom Treaty）的第31条款组建起来。
七、科学委员会所关注的问题许多问题是由食品行业提交到欧盟委员会的属于评估材料，如农药、新型食品、食品与饲料添加剂；其它问题涉及特殊的健康问题，如污染、微生物危害等；还有一类是有关风险评估的，如微生物抗性评估。
八、科学委员会的业务咨询欧盟委员会在提出影响公众健康的某一项食品安全立法建议前，需要从这些委员会征求意见初建议。
这并不意味着这一定会影响到对其它涉及食品安全的立法，而是表明，对食品安全的立法进行评估是必要的，它应建立在独立的、科学指导的基础之上。
九、现行体系的局限性改革后，科学委员会已经提交了256份鉴定材料，大部分是有关对单个实例的评价。
这足以说明，现行的体系受能力所限，无法适应不断增长的需要。
在解决近期出现的二恶英事件时，就是以耽搁其它方面的事情为代价的。
它同时也说明，建立一个能够快速反映和灵活变动的体系已成必要。
因体系问题而引起的耽搁对欧盟委员会的立法方案造成了影响，因此而削弱了对消费者健康问题的反应能力；同时，也对有牵连的企业造成了影响。
这种状况随着需求的增长而恶化，因为人们越来越多地要求科学委员会有更科学的指导，例如，象本白皮书将涉及到的通过对有关食品法律的改革来增强科学指导的力度和成分。
十、系统化提供风险评估数据风险评估的基础是占有准确、最新的科学数据，如流行病病情、特点和爆发的数据等。
目前，还没有能够提供这种信息的支持机制，故应着手建立。
随着欧盟的东扩，数据采集的范围应随之扩大。
在欧盟和世界范围内应建立有效的信息采集系统，以实现对信息资源的最好利用。
十一、建立科学网络在许多情况下，由于信息体系能力有限，欧盟内外专家所提出的必要的工作准备时间得不到保证，因而影响了工作效果。
欧盟对农药、杀虫剂和化肥风险评估，通过成员国的部门研究所网络，已经形成了一定的基础。
这大大提高了科学委员会的工作水平和效率，有助于建立有效的评价体系，最好地利用成员国的技术力量，维护科学委员会的独立性。
该网络对信息的收集也是潜力巨大。
对此，应扩大这种工作，对现有的网络体系进行更新和完善。
十二、结论考虑到本章提及的目前所存在的问题，加强体系建设十分必要，这有助于促进对改进消费者健康保护目标的实现，同时提高消费者对欧盟食品安全政策的信心。
首先，工作应从检查与监督、快速预警系统、食品安全研究、科技合作、分析支持和提供科学指导等方面做起。
欧洲联盟（European Union）简称欧盟（EU），位于欧亚大陆西部，面积333.7万平方公里，人口3.76亿，人口密度为每平方公里113人。
总部设在比利时首都布鲁塞尔，盟歌是贝多芬第九交响曲中《欢乐颂》的序曲，盟旗图案为蓝底上12颗金色五星构成圆环。
欧盟目前共有15个成员国，法国、德国、意大利、荷兰、比利时、卢森堡为创始成员国，丹麦、爱尔兰和英国于1973年，希腊于1981年，西班牙和葡萄牙于1986年，奥地利、芬兰、瑞典于1995年先后加入。
欧盟共有11种官方语言，分别为：英语、法语、德语、意大利语、西班牙语、葡萄牙语、荷兰语、丹麦语、瑞典语、芬兰语和希腊语。
按照规定，欧盟所有官方文件必须以上述11种文字印刷。
欧盟的前身是“欧洲共同体”（European Communities），简称欧共体（EC）。
欧共体包括“欧洲煤钢共同体”、“欧洲原子能共同体”和“欧洲经济共同体”，其中以“欧洲经济共同体”最为重要。
1951年4月18日,法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡在巴黎签订了《欧洲煤钢共同体条约》，又称《巴黎条约》。
1952年7月25日《巴黎条约》正式生效，“欧洲煤钢共同体”正式成立。
1957年3月25日，上述6国又在罗马签订了《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》，统称《罗马条约》。
1958年1月1日《罗马条约》正式生效，“欧洲经济共同体”和“欧洲原子能共同体”正式成立。
1965年4月8日，上述6国签署了《布鲁塞尔条约》，决定将三个共同体的机构合并，统称“欧洲共同体”，但三个组织仍各自存在，以独立的名义活动。
