中国公务员制度

中国公务员制度：历史变迁、现状与发展评述

摘要：国家机器的运转离不开人的操作，官吏素质的优劣直接影响着行政机制的运行及效能。只有不断地输入高质量的官员，才能促进国家的兴盛。相反，官员素质低劣必将造成政权的低能甚至引起政乱国衰。著名史学家司马迁曾言：“安危在出令，存亡在所任。”中国古代文官选拔制度在总结历史经验教训的基础上不断探索与改革，推动了中国古代文明的发展。世界文明史上率先建立了文官考试录用制度，孕育了近现代的文官制度。但是，随着中国封建社会腐朽性的逐步加深，包括科举制在内的古代文官选拔制度最终走向了衰落。今天我们用历史的辩证的目光重新审视中国古代文官选拔制度，观其擅变，评其利弊，对于当今人事制度的改革、公务员制度的推行与完善有着历史的借鉴意义。

关键词：古代文官制度；公务员；公务员法

一、中国文官选拔制度

有5000年悠久历史和灿烂东方文明的中国，其历史和文明凝聚的一个重要标志，就是起始于上古而完善于封建中央集权制建立以来的文官制度。自战国秦汉开始逐渐完善起来的对官吏的选拔、任用、傣禄、监察、考课、回避、退休等一套严密的文官制度，是中国封建社会国家管理体制的一大创造，也是东方文明的巨大成果，它对中华民族的形成与发展，对中国社会政治体制的构建，对华夏文明远播世界的影响，有着不可低估的历史和现实意义。

（一）清代以前的选官制度

中国古代文官体制是在皇权体系管辖下进行国家活动组织管理的多元统一体的组合。它包括以宰相制度为主的中央中枢机构和相应的中央行政管理机制(如秦汉的三公九卿和以后的三省六部)、行政监察制度，以郡县制为结构形式(历代有实质不变的形式上的变异)的地方行政制度，还有选拔行政人才的人事选拔制度，包括官吏的考绩与奖惩、任用与回避、休假与退休等内容的管理制度，组建为自上而下、交错契合、运转有序的行政体制。

中国古代随着社会的变迁，产生过多种选拔官吏的途径和方法，主要有世袭制、军功制、荐举制、任子制、纳赀(捐纳)制、恩荫制①以及科举制等，影响最大的是世袭制、荐举制和科举制。世袭制是宗法奴隶制社会的选官制度，西周的世卿世禄制是它的主要形式。以察举、征辟为主的荐举型的选官制度，是西汉至魏晋四百多年间主要的选官制度。察举、征辟制度最大的问题，是个人荐举在选官过程中起着举足轻重的作用，带有浓厚的个人好恶偏向，主观意志起决定作用。随着东汉中后期世家大族势力的发展，察举、征辟的选举权被控制在少数大官僚手中。荐举很大程度上凭长官意志取人，被看中的人大都是奉承、听话、报私恩的平庸小人，成为官僚结党营私的工具。当时的民谚：“举秀才，不知书；察孝廉，父别居。寒清素自浊如泥，高第良将怯如鸡。”是这种举官制堕落朽坏的写

照。以后，魏晋的“九品官人法”②，也发展成为世家大族加强门阀统治、维护等级特权的工具。“今之中正，定九品，高下任意”③，从而造成“上品无寒门，下品无势族”④、由士族地主垄断政权的情况。大地主阶级为其阶级集团的私利，完全控制了选官制度。

选官制度的贵族垄断，严重限制了封建统治的整体稳定，不利于一姓王朝的长治久安。自汉末至魏晋几百年的动荡，可以说是这种大地主狭隘集团利益的选官制度的政治和社会后果。物极必反的辩证法，导致了创始于隋，经唐的兴盛、宋的改革、明的强化，直到清末才废除的长达1300年的科举制度的运行，不仅影响了中国中后期封建社会的政治、经济和思想文化的发展，也影响了近代西方文官制度的建立。科举制的选官制度，是真正意义上的文官制度。

科举选官制基本特点之一，是以考试选士。考试项目为儒家经典和时务策(均有经世治国的内容和意义)，或为诗赋等；明法科则考律令⑤；明书科考文字学；明算科考数学、历法等。地方中央经两级考试，宋代还增加皇帝御殿亲试(殿试)。三级考试有利于选拔一批人才。以考文章来选拔人才，不仅是对应试者思想政治(时务策)水平的测验，也是对一个人思维逻辑、文字能力的检验。大凡会写文章的人，他的思维、分析和组织能力起码在常人之上，选拔这种人从事各级行政组织活动，能有效地提高政府的行政水平，这正是文官政治的优点。科举制的另一特点(或谓优点)，至少是在名义上不分贵贱，不讲门第出身。“家不尚谱谍，身不重乡贯”⑥。这为广大下层知识分子从政打开了门路，他们甚至有可能进入最高领导阶层，做官参政不再是上层统治者的特权。考试规章制度的日趋严密。如唐代达官贵人可以向主考官推荐考生，称为“公荐”。宋代为防止培植私人势力，明令不得“公荐”。对主考官也有种种法律限制，如受贿即论以枉法。为防止考官权力过大，采取临时派遣、年年轮换的办法。考官如违法失职，要受到监察机关侦讯，受到罚款、停职，甚至撤职查办的处分。为防止官僚子弟利用特权互相包庇、拘私枉法，凡官家子弟录取者，都要另派大臣在中央进行复试，或另设考场。为防止科考有弊，建立了多项考试考场规则，如考生不得挟书进考场；主考官在考试期间不得与家族、亲友会面；要“锁院”，不得外出。考卷实行“糊名”、“誊录”制，防止从中舞弊。经唐宋两代不断发展而日臻完备的科举制度，允许一定程度上的公开竞争、机会均等，为文官制度的健全注入了新鲜血液和活力，在选拔人才上起了良好的作用。唐宋时代涌现了一大批在中国历史上有影响的政治、文化人才，不能不说同这种比较成熟、公正的选官制度有关。科举制成为当时世界上最先进的选官制度，唐宋时代建立了最完整的文官体制，是中国封建社会成熟的标志。这一封建制度在当时的世界上也是最进步的。

（二）北洋政府时期公务员政策概略

清末统治者己经发现传统的文官制度已经不能适应大门洞开的政治要求，因此，从清末新政就开始着手改革传统的官僚制度，如废除科举，对留学归国的学生与国内大、中学校的毕业生进行考试后授予官职。但将传统官僚制全面改造为近代化的文官制则是从北洋政府开始的。

北洋政府从1912年建立时起就开始制定各种文官管理法规，到1921年止，中国已初步形成了近代化的文官管理法规、法令体系。这些法规、法令规定了文

官的分类、任用、奉禄、休假、保障及惩戒等内容。北洋政府实行以品位分类制与职位分类制相结合的文官分类法，废除官与吏之间的等级差别，废除古代九品官等制，实行四级文官等级品位制，再次，北洋政府初步实行职位分类法。这种文官制度区别了古代传承演化的古代文官官僚体制，有了近代化的初步模型。北洋政府在法律上最终废除了中国古代官吏任用中的恩荫制与捐纳制，对文官的任用采取留任旧任官吏与通过新式考试任用相结合的办法。

由于1000多年来，中国传统的科举考试制度已经形成了公开考试、平等竞争、择优录取的基本原则以及严密而且严格的考试程序，因而由科举考试向近代文官考试制度的转型就显得较为简单，只需以近代自然科学与社会科学知识代替传统科举考试中的八股化经学作为考试内容之后，中国文官考试制度的近代化也就初步完成了。

由于北洋政府时期的中国并不具备统一实施近代文官制度的政治条件，因而上述文官制度的实际施行范围主要限于中央政府。“当时北京政府命令是不出都门的，故中央简派的地方官吏恒遭当地军阀予以挡驾”。有实力的地方军阀往往自行委任官吏。无论北洋政府的文官制度有着怎样的缺陷，但它在中国法律近代化进程中的地位是不应该被抹煞的。在清末改革的各项法律中，行政法的改革是较为滞后的，近代化的文官制度则是空白。在几乎没有任何制度基础的情况下，北洋政府在不到10年的时间内就基本废除了中国封建职官管理制度，初步建立起了中国近代文官法律制度的雏形，并对南京国民政府乃至于我国台湾地区现行的公务员制度产生了重大影响。

（三）国民党时期公务员制度概略

国民政府时期的公务员制度是近代中国首次全面引进西方文官制度的一次尝试，是中国近代人事管理制度的重大变革。探讨和研究国民政府时期的公务员制度，总结其经验和教训，对当今建设有中国特色的国家公务员制度无疑是有益的。

1928年6月，国民党第二次北伐完成，新班通电归顺和东三省“政旗易帜”，南京国民政府在形式上统一了全国。10月，国民党中央执行委员会通过了《训政纲领》，宣布结束“军政”，进入“训政”时期。随着考试院的成立和《公务员考试法》、《公务员任用法》、《公务员考绩法》、《公务员惩戒法》等一系列法规的颁布，公务员制度逐渐形成和完备。国民政府时期的公务员制度包括考选制度和栓叙制度两大部分，由考试院具体负责管理公务员的考试、任用和锉叙。

国民政府时期的公务员制度作为一种历史现象有必要对其作出客观的评价，总结其经验教训于今不无益处。由考选和拴叙两部分所组成的国民政府时期公务员制度的创立，是我国近代人事管理制度的重大变革，从形式到内容都具有一些现代人事管理的色彩，尤其以体系的完备和组织系统的严密，较之以往的人事管理有了不少的进步。从国民政府时期公布的各种有关公务员的法规和条例不难看出，公开考选是国民政府时期公务员制度的重要组成部分，这在很大程度上为各阶层知识分子参政提供了机会，较大限度地网罗了一批较高层次的“人才”，对扩大统治基础，提高统治效能，起到了相当的作用。特别是对公务员进行的分类。