基层预算执行审计存在的主要问题及对策(一)
随着我国社会主义市场经济体制下公共财政框架的建立，财政预算体制重大改革给审计带来了挑战。特别是新修订的《审计法》和《监督法》实施，将对预算执行审计的工作目标、内容，审计的方式产生深远的影响。基层预算执行审计面临许多迫切需要解决的问题。
（一）审计目标定位不高。《审计法》规定审计机关应依法对各级人民政府及其各部门的财政收支真实、合法和效益进行审计监督。因此，监督财政收支真实性、合法性和效益性也就是预算执行审计目标。现阶段基层的大多数审计机关把预算执行审计目标主要定位在真实性、合法性上，在审计中，把核实财政收支、摸清家底、揭示问题作为审计具体目标，而对预算的编制环节关注不够、对预算支出的结构分析不够、对财政支出的效益性重视不够等等。对预算管理和效益性考虑就少一些，这是与我国现行财政体制是紧密相关的。在财政“大包大揽、重支轻管”的情况下，财政收支中违纪违规问题多，人大、政府较重视“钱”是否用在规定的用途上，预算执行审计将审计目标定位在“真实性、合法性”上是一种现实的必然选择，随着公共财政体制逐步建立，部门预算、国库集中支付和政府采购制度建立和推行，财政收支行为逐步得到规范，而财政资金使用效益情况如何，是否达到预期的效果，就成了人大、政府特别关注的问题，审计部门就必须围绕财政支出效益做文章，预算执行审计的目标应逐步由真实、合法性向效益性转变，这也是审计机关在今后财政审计发展中的必然选择。
（二）审计的范围及内容不全面。这突出表现在受审计体制和审计管辖范围的限制，基层审计机关在“同级审”中，应纳入审计的单位而未纳入，应审计的内容而不能审，造成财政预算执行审计内容不够完整，“同级审”成了“跛脚鸭”。《审计法》明确规定同级审中应包括本级财政全部收入和支出，但现实中因“审计管辖”这个“坎”，形成了《审计法》所要求的和实际操作上的矛盾。无论在监督对象上，还是在审计内容上不能完全到位，形成审计“真空地带”。按照现行审计体制的规定，国家税务局在地方的各级机构不属于地方审计机关的审计对象，因此地方审计机关对国家税务机关征收的税收中的地方财政收入部分不能进行核实，而国税部门负责征收的增值税等，是税收收入的主体，在地方财政收入中占有举足轻重的地位，其税源的管理及征收情况对基层财政起着极其重要的作用，地方审计机关无权对其实施审计监督，中央审计机关又无力年年审，国税入库、提退代征手续等情况无法审计核实，对国税代征的地方收入，只是抄录财政账薄和报表上的一些数字，缺乏审计取证应具备的客观性、完整性。同时，一些特殊行业和部门因体制的变化，如工商、技术质量、药品监督等部门实行垂直管理，审计无法进行延伸审计，与地方财政收支有关的资金状况就无从知晓。审计对象及内容的缺位，影响着同级审的质量。
（三）审计重点不突出。首先是审计单位安排上重点不突出，现在由于政府的职能还没有得到根本转变，行使政府职能的部门较多，吃财政饭的单位还较多，预算执行审计对象固然就多，审计中就难免存在
重数量而轻质量的现象，追求审计覆盖面，审计效果不是很好。在审计内容安排上重点不突出，审计法实施条例规定对预算执行情况进行审计监督的主要内容有八个方面，是同级审的重点，对其他财政收支情况进行审计监督是同级审的一个部分，并不是重点，但现在的同级审并没有抓住重点进行审计，有的更侧重于其他财政收支审计，还有的干脆把与预算执行审计相关程度不大的审计事项塞入预算执行审计中，把预算执行审计当作一个“框”，什么东西都往里面装，“两个报告”内容过多过杂，不该写的也写进去了，如纯粹企业财务收支审计情况，外资利用审计情况等，这一作法忽视了抓主要矛盾和矛盾的主要方面，冲淡了预算执行这一主题。没有突出《监督法》上人大对预算执行监督六个方面内容的要求，也没有体现《审计法》要求重点报告预算执行审计情况这一重点。
（四）审计内部协调不到位。可以说，预算执行审计是一项系统工程，搞好预算执行审计必须协调方方面面的关系，需要有领导重视、支持和其他部门大力配合这种外部环境，但更重要的是各级审计机关树立“一盘棋”的思想，做到整体配合，协调一致，资料共享，得到全面完整的审计信息，从而提高预算执行审计质量和水平，发挥审计高层次的综合监督优势。目前，审计机关内部不协调表现在两个方面：一是地方审计机关与审计署之间的关系不协调。突出是对国税审计这一块，中央审计机关与地方审计机关是各自为阵，互不来往，封闭运行，无法做到资料共享，地方审计机关无法参与国税审计，想要的情况弄不
到，获得财政收支方面的信息是不对称的和不完整的。二是“上审下”和“同级审”不协调。在同级预算执行审计中涉及到财政转移支付的问题，转移支付有“自上而下补助”和“自下而上解缴结算”两种形式，下级审计机关在同级审中，特别需要上级财政对下级财政专项补助及结算情况的审计资料，上级审计机关在对本级预算执行审计可以获得这方面的资料，而上级审计机关不予提供，同时下级审计机关在开展同级审中，对获得下级财政挖挤上级财政收入的情况也不会积极提供，这种情况形成主要是制度上没有规定上下级审计机关之间相互提供审计情况所造成的。三是审计机关内部不协调。由于预算执行审计核心地位没有突出，龙头作用没有发挥出来，专业审计不围绕预算执行审计来安排计划，预算执行审计与各专业审计形成两张皮，就会在人力资源利用、时间安排和资源共享上等方面发生冲突，出现各吹各的号，各唱各的调的局面，与公共财政体制相适应的预算执行审计作用的优势就不能充分发挥出来。总之，审计系统内部不协调，影响预算执行审计的进一步深化。
（五）预算执行审计立法滞后。目前，我国预算法、审计法等法律法规虽然对在国家预算管理中实行审计监督作出了规定，但对于审计监督在国家预算管理中的地位、作用和职责等规定仍然不是十分明确。这在一定程度上影响了审计监督在国家预算管理中的重要作用的发挥，同时，也是我国国家预算管理不完善的表现之一。我国有关预算管理的法律法规对于审计监督在国家预算管理中的重要地位和作用都没有
作出明确的规定，导致了国家预算管理法律法规的不完善。按照预算法第九章的规定，人大及其常务委员会对预算、决算进行监督，政府对预算执行进行监督，政府审计部门对本级预算执行和决算进行监督。预算法把审计监督作为预算执行的一个外部制衡机制提出来的同时，却没有规定各单位预算执行结果（财务报表）必须经过审计机关签署审计意见后才能上报政府和人大进行审批。这就意味着，我国法律上虽然授权审计机关可以对预算执行、决算进行审计监督，但没有把审计监督真正纳入到国家预算管理体系中，审计监督在国家预算管理中的地位和作用没有确立。审计法规定了审计机关对预算执行和决算进行审计的法定职责，但仅仅是授权审计机关"可以审"，也就是明确了一个事权范围，也没有明确审计机关对预算执行和决算进行审计后发表什么审计意见、立法机构在审查批准预算执行和决算报告之前必须经过审计监督等事项，这实际上就是没有明确审计监督在国家预算管理中负有的职责，更没有确定审计机关在国家预算管理中的重要作用。这些法律法规的不完善，从根源上弱化了审计监督在国家预算管理中应有的地位及其作用的发挥。而预算执行审计立法滞后还表现为：预算执行审计规范性制度建设落后于其他审计。预算执行审计的准则和标准、预算执行审计人员应承担哪些审计责任以及如何防范预算执行审计风险等方面的制度都未建立，影响预算执行审计规范性。
