瑞士非营利组织和慈善部门的监管机制

瑞士非营利组织和慈善部门的监管机制来源：2014年第2-3期《中国机构改革与管理》时间：2014-08-29 字体：小中大游丽嘉瑞士的慈善机构和非营利部门类型丰富，从规模和范围来看均是如此。

瑞士慈善机构和非营利组织发展历史悠久。

超过2/3的家庭都会定期捐赠。

国际慈善组织对2004年12月海啸的反应凸显了这一点：瑞士人均捐款45瑞士法郎，是所有国家里最多的①。

来自私人资金的瑞士人均捐赠金额是挪威的2倍，是法国和德国的4倍，是美国的12倍②。

到2011年底，瑞士共有12700家慈善基金会，总捐赠金额约为700亿瑞士法郎，年度支出约为10至15亿瑞士法郎。

大约一半在联邦登记的基金会会进行国际捐助。

一、概念和法律定义非政府组织（NGO）的概念是广泛而多样的，可以归结为由独立于政府以外运作的、不带有任何商业性或营利性目的的自然人或法人创建的任何合法的实体。

但是，不可以把政党看作是非政府组织，与政党形成对照的是，非政府组织谋求更广泛的社会目标。

相关概念，比如非营利组织、慈善事业、志愿组织、民间社会组织、慈善基金会和非营利等，很多时候都有重叠，并可以与非政府组织的概念互换使用。

例如，“非营利组织”通常在美国使用；而在英国则经常使用“志愿组织”或“慈善”的说法。

在瑞士的法律框架内，只有“不以营利为目的的组织”和“基金会”才被定义为非营利机构的法律形式，并受到瑞士不同法律要求和义务的制约。

1. 非政府组织（NGOs）非政府组织的定义是，以满足公众利益为目的的、基于私人倡议而建立起来的组织。

非政府组织可以有多种不同的法律形式，多为协会或基金会。

此外，该组织基本资源的主体必须来源于全国分支机构或个人成员的捐赠③。

如果非政府组织从政府获取资金，那么这一特定非政府组织能够证明其并非受到政府或任何其他资金来源的影响就十分重要。

非政府组织应满足下列条件：法律地位和法律形式的组织架构；由个人或不受国家支配的组织成立；具备不受政府部门控制的决策机构；以非营利或公共利益为目的，并将其置于其自身成员利益之上。

因此，可以将非政府组织视为包括基金会在内的、涵盖所有非营利及慈善组织的总称。

2. 基金会基金会是为了既定目的而负责管理某项资产（金钱、建筑物等）的法律实体。

基金会可能是由家庭成员为纪念已故亲人而建立的，例如皮埃尔·吉安纳达基金会；可能是为公共事业而建立的，例如弗朗茨·韦伯基金会、国际人口与发展基金会；也可能是为帮助疾病、虐待和环境退化的受害者而建立的，如国际艾滋病协会。

由于许多瑞士基金会为私人所“拥有”，因此其应变能力相当强，所涵盖的主题从为人文艺术研究提供赞助到为科学探索提供资金支持等。

除了比较传统的以社区服务为导向的慈善事业外，瑞士基金会越来越多地开始涉足国际发展和社会环境影响的问题。

3. 不以盈利为目的的协会不以盈利为目的的协会是非政府组织最常见的法律形式，此类协会必须是非营利性的。

倘若在其活动中产生盈利，那么所得利润不应分给其成员，必须由协会以实现其目标为目的加以使用。

不以盈利为目的的协会在瑞士很多，是瑞士七百年民主历史根基之所系。

由于法律上的定义比较宽泛，因此灵活性大。

协会围绕体育、音乐、戏剧表演类兴趣团体这样的主题组建的，目的是环境保护、移民工人融入、和平、预防癌症或特定的人权问题。

根据法律规定，协会被看成是自有权利的实体，可以雇佣员工、签署协议；同样，协会对以其名义而采取的行动承担法律责任。

4. 具有国际组织地位（IGO）的基金会国际资金和协调机构以法人身份而设立并以非营利“基金会”的名义在瑞士登记注册的情形并不少见，其国际组织的身份为许多国家政府所承认。

在日内瓦，有35个国际非政府组织已经登记并签署了总部协定、财政协定或与瑞士联邦议会签署了特权及豁免权的协议④。

这样的国际非政府组织及其员工被赋予了与联合国组织和外交机构相同的地位。

比如全球疟疾基金会、肺结核和艾滋病（全球基金会）、WWF国际（世界自然基金会）以及IUCN （国际自然保护联盟）等。

尽管具备特殊的权限，这些国际非政府组织仍然要对联邦基金会监事会负责并接受其监督。

二、瑞士非营利组织和慈善基金会类型多样化非政府组织及其定位具备多样性。

除了其法律地位外，非营利组织和慈善基金会也可按照使命类型、资金来源及其在多种形式伙伴关系中所扮演的角色进行区分。

1. 以主要目的作为区分的使命类型非政府组织在从事公益活动，其活动可能涵盖了广泛的社会性的、以发展为导向的目标，从教育、卫生、社会工作、动物权利到环境、和平、移民、法律服务和发展。

这些非政府组织在行使其职责时可以在国际上或国家内部起到积极作用。

慈善活动。

为需要帮助的群体、社区或其他社会服务组织提供财政援助、捐助和志愿人员的慈善基金会或协会。

慈善协会通过接受捐款来筹集资金。

在瑞士，首屈一指的慈善事业和志愿服务机构是慈善保险库（Charity Vault）⑤。

慈善组织既可以是以世俗为基础的，也可以是以宗教为基础的。

服务和操作的导向性。

除了其工作领域不同外，基金会或不以营利为目的的非政府组织的使命同样也可以不同。

有些组织在为那些边缘群体提供服务，在弥合国家因缺乏资源而未能或无法弥合的鸿沟方面表现活跃。

研究和政策导向。

为了对民主化或政策空间的扩大做出回应，非营利和慈善基金会在公共政策制定方面均已越来越多地承担起了研究员的角色。

非政府组织对此类政策问题持谨慎分析的态度，收集第一手数据，设定衡量指标，并通过自己的独立研究活动提供政策反馈和建议。

比如，始建于1971年的世界经济论坛（WEF），它是一家不以盈利为目的的、受瑞士法律制约的基金会，“致力于改善世界状况”，并着手通过项目、措施和报告，以及通过促进在经济、地缘政治和全球性问题上的对话以实现这一目标⑥；其研究报告《全球竞争力报告》是年度出版物，该出版物对144个经济体的竞争力全景加以评估，现已成为政府制定经济政策的重要基准工具。

在瑞士，还有其他不以营利为目的非政府智囊团，在不同领域从事政策研究工作。

比如瑞士社会经济发展中心（CSEND），是日内瓦非政府智囊团之一，其职责在就业、贸易、环境和治理等联系方面促进可持续发展⑦。

主张导向。

一些非政府组织的主要目的是倡导进行必要的变革，从当前的实践到政策再到治理架构均有涉及；它们通过游说取得有利的政治立场，并动员公众支持他们的主张和需求。

此类非利润组织或基金会通过信息发布、监测、教育计划和公共活动，致力于促进基本人权、保守和其他道德行为。

监督和监察团体导向。

加上上述公共政策的作用，越来越多的非政府组织承担起监察团体或监督的职责，以确保诸如人权、国家或国际舞台上的国际人道主义法律等规则、规范或国际条约和公约得以遵守。

随着公共信息法的实施，瑞士联邦和州（省）政府面向公众公开其记录和数据库。

比如，独立发展专家协会（IDEAS）的使命是，在有效性和政府机构及其签约实施合作伙伴进行干预的影响力方面对瑞士海外发展援助的使用加以监督，签约实施合作伙伴大多数是以发展为导向的瑞士非政府组织。

其他非政府组织的咨询和能力建设。

在非营利组织和慈善基金会的生态系统内，有一种非营利性机构的子种类，其主要目的是加强其他非政府组织的功能和机构能力，这种子种类更类似于以营利为目的领域内的咨询和培训机构。

此类非政府组织通过在能力发展、组织发展或其他组织及管理事宜的咨询上提供服务，为民间社会组织的良性运转做出了贡献。

比如瑞士非政府组织管理协会旨在增强世界非政府组织的管理能力，以解决当今最具挑战性的发展问题和人道主义关切。

2. 资金来源类型非营利组织和慈善基金会可能会通过不同来源和渠道接受资金，资金源可分类如下：私人捐赠。

由较大的个人或家庭捐赠提供资金，如伊迪丝·马尔永基金会（巴塞尔）、阿加汗基金会（日内瓦）。

企业融资。

由大型企业捐赠提供资金，如诺华基金会（巴塞尔）、瑞银基金（苏黎世）。

以社区为基础。

通过社会集资获取资金，如儿童与生命—多米尼克·罗高基金会（圣加仑）。

混合资金。

通过包括个人、企业、其他私人基金会和政府机构等多种来源渠道获取资金。

3.“捐赠经济”或“慈善供应链”内的任务角色类型“捐赠经济”属于以捐赠和联系为基础的一种经济，而不是为谋利或个人物质利益而进行的一种交换形式。

捐赠经济并不依赖于与货币支付相对的交换货物或劳动的概念。

在此背景下，慈善基金会往往在慈善供应链内从事多任务角色。

具体来说，有三种不同的角色，即资金、中介组织和实施组织。

资助组织：“钱”。

资助组织为当地执行组织、国际性的中介组织提供资金，如国际劳工组织、世界卫生组织。

中介组织：“信息汇集公司”。

中介组织自官方、发展和自愿来源汇集资金，全球环境基金、绿色基金、全球疟疾、结核病与艾滋病基金以及世界银行等都是中介组织的例子。

这些中介机构往往是非营利性的基金会。

实施组织：“实干家”。

在低收入国家，实施组织是实施健康项目的地方组织，实施者采取各种形式，可以是政府机构（往往是在政府内负责实施特定项目的单位），也可以是非政府组织。

这类组织获取资金的来源往往多种多样，包括中介和资助组织，以及来自各国政府的资金。

投资者的使命与影响：“变动天使”。

在有关消除贫困和其他发展问题方面，慈善基金会正日益成为重要角色。

此类基金会可以被视为货币类别的一部分；然而，这种新型基金会通过在具体发展计划中大量投资，或通过以市场为导向的大量金融投资而在发展干预中采取积极的姿态。

联合国基金会是一项增加对联合国及其发展议程支持力度的公益慈善事业。

比尔和梅林达·盖茨和休伊特家族代表着新一代的慈善家，他们将私营部门管理手段引入慈善部门中，例如通过设置表现标准和绩效合同，以及与传统捐助者相比更长时期的承诺等。

其活动家的议程和私营部门心态的溢出效应影响了瑞士的许多基金会，它们在赠款和国内外事物中的金融投资方面采取了类似的做法。

鉴于私人慈善基金会为发展和变化准备的集体财务资源不断增长，银行及其他金融顾问也通过推动以价值为导向的投资产品和逐渐转向以“影响或使命”为导向的投资级别参与了进来。

三、基金会和非营利组织的监管框架和治理基础设施1. 法律依据瑞士与基金会治理有关的监管框架和基础设施基于瑞士民法典。

瑞士民法典第80至89条涵盖慈善基金会的组成、组织、监督、修改和解散，且界定并规范了“公共事业”的基金会。

相关法律也针对四种不同类型的基金会，即家庭基金会、企业基金会、非独立基金会和信托基金以及公法基金会⑧。

基金会接受联邦政府的年度审计或州政府的监管，以确保基金会的资源使用与其目标相符合。

基金会是一个相对刚性的法律结构：初创时一旦目标得以确立就不可改变。

此外，在瑞士，管理不以营利为目的协会的成立和运行的法律框架是基于瑞士民法典第60至79条的规定，这些条款是协会组成、组织、地位、成员的权利和义务以及解散的基本规范。