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我国民办非企业单位存在问题及对策作者：龙霞来源：《管理观察》2010年第27期摘要:改革开放以来,我国提出“小政府,大社会”的改革方向,为民办非企业单位的发展提供了广阔前景,作为一项组织创新, 民办非企业单位以其自身的优势在我国社会经济发展特别是教育、科技、卫生、文化、体育、社会福利等方面发挥了积极作用。
民办非企业单位法律地位的确立至今已有十余年,仍处于发展的起步阶段,在其发育和成长过程中也暴露出一些亟待解决的问题,制约着民办非企业单位的健康发展。
关键词:民办非企业民办养老院问题对策民办非企业单位对于大多数人来说是一个非常陌生的概念。
1998年10月,国务院颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》,将民办非企业单位界定为:企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。
民办非企业单位包括各种民办的医院、学校、剧团、养老院、研究所、图书馆、美术馆等,民政事业发展统计公报显示截至2009年底,我国依法登记的民办非企业单位有18.8万个,已成为我国社会主义现代化建设不可或缺的重要力量。
我国民办非企业单位的现状如何?存在的主要问题是什么以及应该如何解决呢?笔者将从民办养老院的角度来试析上述问题。
一、我国民办养老院的现状全国老龄工作委员会办公室发布的《中国老龄事业发展“十一五”规划》表明目前中国中国60岁及以上的老年人口总数已达1.49亿,正处在老龄化社会的加速发展阶段,并呈现出老龄化规模大、速度快、区域发展不平衡、老龄化超前于现代化等特点。
上世纪90年代初,我国每10个年轻人养一个老年人,现在越来越多的家庭将出现4个老年人、1对夫妇和1个孩子的所谓“4、2、1”格局,居家养老的传统模式受到极大挑战,养老问题将更多地求助于社会。
有调查表明,2008年底,我国养老服务机构近4万家,床位238万张,远不能满足老龄化的需求,中国的养老事业有着巨大的发展空间,兴办民办养老院必将为社会养老提供更多渠道。
中国非营利组织在发展中存在的问题及原因一、背景资料非营利组织在教育、卫生、文化、科技、社会福利等与人们日常生活密切相关的领域发挥着重要的功能,对于缓解社会矛盾，改善公共服务质量，集中有效利用社会资源有重要意义.理论和实证研究表明,非营利组织在提供公共服务方面将发挥越来越重要的作用。
但是我国非营利组织目前的发展空间和可用资源很有限,而且缺少相应的政策扶持，难以得到与事业单位同等的地位，从国外发展的经验来看,很多国家在公共服务的提供方面有广泛的非营利组织参与，而不是像我国这样以事业单位为单一的提供机制.通过比较，反映出我国非营利组织发展相对滞后的现状，因此当前应该大力发展非营利组织,充分发挥它们提供公共服务的功能和优势.二、中国非营利组织发展的存在问题及原因中国非营利组织的“弱质"主要表现在:无论在组织规模、活动能力,还是作为非营利组织基本属性的主要方面，都存在先天不足,同时非营利组织发展所需要的法律制度、社会支持、文化背景和经济基础等,相对来说还不健全。
外在环境的政府、社会支持不够;内部因素的自身各方面存在不足。
细化来看,当前具体问题主要集中在以下五个方面.1。
社会资源不足,公益产权基础薄弱。
根据对非营利组织存在的问题进行的调查结果显示，有41。
7%的非营利组织存在资金短缺的问题,资金短缺问题居非营利组织存在的问题之首,这个问题已经成为我国很多非营利组织发展的瓶颈.1）慈善捐款吸纳能力弱.有些学者认为非营利组织作为志愿性组织,其主要经费来源是成员会费和社会捐赠。
不过这个问题不仅在我国的非营利组织上出现,国外的情况也并不太乐观。
据有关调查研究表明,目前非营利组织开展活动所需的经费和其所得的捐助相差甚远．美国私人捐助不到资源总量的1/5 ,瑞典非营利组织２/3经费来源于政府,政府财政支持也是我国非营利组织的主要资金来源，但是政府资助有限,而且其支持重点可能随时转移.这是一个相当普遍和严峻问题,在一些调查资料中发现,有相当一部分非营利组织处于严重资金不足状况，无法开展正常活动,其中有不少组织处于名存实亡“休眠状态”。
NGO在中国的发展摘要：在国际上，以非营利、非官方为特色的NGO组织在环保、卫生、慈善和公共事务方面日益发挥着重要的作用。
然而，NGO在我国的出现时间还相对较短，在政策法规、管理模式和发展方向上不甚明确，还存在着诸多的问题。
在本文中，通过分析我国NGO 组织的发展历程、现行状况，找出阻碍NGO发展的障碍，并提出解决的方法。
关键词：NGO 问题分析组织发展路径探讨NGO，是英文“non-government organization”一词的缩写，是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他社会组织，不以营利为目的的非政府组织。
NGO与政府的区别在于：它不靠权力驱动，也不是经济体，尤其不靠经济利益驱动。
它的原动力是志愿精神，是公民社会兴起的一个重要标志。
NGO在全球范围的兴起始于20 世纪80 年代，随着全球人口、贫困和环境问题的日益突出，人们发现仅仅依靠传统的政府和市场两级还无法解决人类的可持续发展问题，作为一种回应，NGO 迅速成长并构成社会新的一级。
大量的社会学家将NGO称为政府和社会之外的第三部门，认为NGO 的兴起是对传统的政府——社会二元社会结构的颠覆，从而形成了新的政府——非政府组织——社会三元社会结构，而且未来社会中NGO 的作用会越来越大，甚至在很多领域分担政府的职能，比政府提供更好的公共服务。
自改革开放后，中国在政治、经济、社会等方面发生了一系列的变革。
这些变革带来了很多积极的正面效用，但也由此带来新的社会问题与矛盾。
如何妥善处理这些社会问题与矛盾，将直接影响我国经济社会发展和和谐社会建设1。
为此，必须探索新的治理模式。
NGO作为一种有影响力的公益性社会组织，它的发展与完善在协调社会利益主体关系、解决社会问题等方面具有政府与市场不可替代的独特优势，在一定程度上将成为经济、政治、社会变革中的助推器一、NGO在我国的发展概述NGO在我国的发展情况，总的来看还不很发达，和世界上大多数国家相比有相当的差距。
●●■■一————————————f文章编号11670—1323(2010}一02—0018-05中国非营利组织存在状况分析杨正联(河海大学公共管理学院，南京210098)、÷十，…——。
Ⅳ。
?÷。
——1“』—’…‘‘——?——…?。
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?÷{…+…‘_“““。
”+”’*—’——÷”…”_vp……-……～【摘要】非营利组织的基本内涵就是非经济赢利性和非政府性，以这两个方面的内涵为基础，沿着价值性存在、制度性存在、关系，I-'f-存在和影响性存在等四个存在层面，揭示了非营利组织在当今中国公共生活中的系统性存在状况。
非营利组织的存在和生长，将有利于市民社会相关价值观念的传播、法治化的进程、行政管理机制的改善以及社会大众合法权益的保障与实现。
【关键词】中国非营利组织；价值性存在；制度性存在；关系性存在；影响性存在【作者简介】杨正联，法学博士，公共管理博士后，河海大学公共管理学院副教授，研究方向：公共政策理论、公共管理理论、政治社会学。
【中图分类号】C93【文献标识码】A本文中，非营利组织指的是建立非经济赢利组织目标基础之上的非政府组织实体，非营利组织的核心内涵就是非经济赢利性和非政府性这两个方面，其中，非经济赢利性强调的是不以经济利润为组织行为目标，非政府性则意味着组织运行所依托的资源条件不包括合法的公共权力使用资格。
以下讨论，就沿着非营利组织的这两个方面内涵特征，从非营利组织的价值性存在、制度性存在、关系性存在以及影响性存在等四个层面，力图在当代中国的语境背景下，揭示非营利组织存在空间的系统结构状况。
一、价值性存在价值观念是人们在社会生活中，长期形成的关于个体行为方式、社会互动关系以及公共秩序结构等社会生活内容的理想化认知信息，是人类精神文明成果的一部分。
在自然发生的意义上，价值观念对于行为的导向性通过一种由内而外的方式进行，只有在人们确立了某种价值观念的心理认同以后，该价值观念才会通过人们的心理动机来影响其外在行为发生。
我国非营利组织的历史和现状一、我国非营利组织的兴起和发展我国非营利组织有着悠久的历史和漫长的发展过程。
我国非营利组织的发展被学者分为三个阶段:第一阶段20世纪初到新中国建立。
在这个阶段主要是自下而上式的行业协会、互助与慈善组织、学术性组织以及政治性组织等六类非营利组织，这些组织都是一些民间团体和个人自发组织起来的。
第二阶段从1949至1978年，党和政府在新中国成立后，对非营利组织进行了有针对性的清理整顿工作，取缔和转化了一批非营利组织。
因此，非营利组织在这个阶段受到了政府的严密控制和支配，政府管理的色彩较为浓厚。
第三个阶段从1978年至今。
改革开放以后，我国的社会、经济和政治生活发生了重大变化，这种变化也反映到非营利组织的发展上来，非营利组织无论是数量还是质量都得到了迅速增加和提高，并在各个领域发挥着重要作用。
总的来说，改革开放以后，我国非营利组织迎来了发展的黄金阶段，无论从从业人员的数量、组织规模和组织功能等方面来衡量，非营利组织所取得的发展成绩大大超过了前两个阶段。
二、我国非营利组织发展的特点1.非营利组织类型多样80年代以前，主要只有高度行政化的工青妇、文联、工商联、科协等九大团体，而目前中国的全国性社团按照官方的分类标准(主体功能)可分为17类:产业部门、社会服务与社会福利、公共事物、信息与技术服务、卫生、体育、教育、文化艺术、新闻出版、科学技术、人文社会科学、环境能源、企业行业组织、职业组织、地区组织、个人联谊以及其它组织。
2.活动领域呈现多元化的格局中国非营利组织的活动一般都不局限于某一个领域。
3.活动方式以信息宣传与教育为主中国的非营利组织所起的主要作用在于提供信息、宣传与教育服务。
事实上这也是非营利组织的特色和与政府、企业的差异所在。
由于非营利组织掌握的资源非常有限，有的甚至完全依赖志愿者，因此它不可能像政府、企业一样以提供物质服务为主，而更多地以提供信息、教育与宣传服务为主。
我国非政府组织（NGO）发展困境探析作者：杨娟赵静来源：《大经贸》2016年第03期【摘要】自改革开放以来，我国非政府组织（NGO）迅猛发展，然而，基于我国特殊的国情，NGO的发展成长由于其先天不足面临着许多困境，如：行政依附性，资金人才短缺等。
因此，通过对其面临的困境进行全面的分析，以采取相应的措施来促进NGO更好的健康发展。
【关键词】非政府组织发展困境公民社会自上个世纪八十年代以来，非政府组织（NGO）以迅雷之势在世界各地涌现，其发展速度之快，涉及领域之多，影响范围之大，令人震惊。
一、NGO慨念“非政府组织”又称“非营利性组织”，“第三部门”等。
“第三部门”这一概念最早是由美国学者莱维特使用的，在此之前人们往往将社会组织一分为二，非公即私。
但是，随着社会的不断发展，莱维特认为这种分法忽略了一大批处于政府与私营部门之间的社会组织。
他们所从事的都是政府或私营部门“不愿做，做不好或不常做”的事情。
他将这类组织统称为“第三部门”。
据统计截止2010年底，全国共有非政府组织44.6万个。
二、发展困境NGO作为一种新的组织，在其发展过程总暴露出许多新的问题。
学者王名指出我国NGO 发展中存在的问题有：政社不分、经费、能力不足、法制缺陷。
（一）、过度依赖政府，缺乏独立性和自主活动能力。
由于受传统计划经济体制及政府本位意识的影响，政府不肯向社会放权，加上，非政府组织与政府关系界限模糊，因此，对政府依赖性比较大，缺乏本应该有的独立性和自主活动能力。
我国NGO和西方国家的NGO依然存在着一些差别。
学者王名就曾指出，有必要将NGO 划分为“自上而下NGO”和“自下而上NGO”，而我国由于特殊的中国国情和政治发展历史，大部分的NGO都是属于自上而下的NGO，而这一现象的出现也是与中国政治改革的政策密切相关的，因此，这些NGO大部分都会或多或少的受到政府的照顾，受政府的控制。
一方面，一部分NGO是政府的“代言人”，派出机构，与政府不可避免的保持着密切的联系；另一方面，部分NGO，为了自身的发展，为了自身活动的展开，或者由于自身种种因素的限制，不得不主动地与政府保持密切的联系而不惜丧失自身的独立性和自主活动的能力。
中国非营利组织在发展中存在的问题及原因一、背景资料非营利组织在教育、卫生、文化、科技、社会福利等与人们日常生活密切相关的领域发挥着重要的功能,对于缓解社会矛盾，改善公共服务质量，集中有效利用社会资源有重要意义.理论和实证研究表明,非营利组织在提供公共服务方面将发挥越来越重要的作用。
但是我国非营利组织目前的发展空间和可用资源很有限,而且缺少相应的政策扶持，难以得到与事业单位同等的地位，从国外发展的经验来看,很多国家在公共服务的提供方面有广泛的非营利组织参与，而不是像我国这样以事业单位为单一的提供机制.通过比较，反映出我国非营利组织发展相对滞后的现状，因此当前应该大力发展非营利组织,充分发挥它们提供公共服务的功能和优势.二、中国非营利组织发展的存在问题及原因中国非营利组织的“弱质"主要表现在:无论在组织规模、活动能力,还是作为非营利组织基本属性的主要方面，都存在先天不足,同时非营利组织发展所需要的法律制度、社会支持、文化背景和经济基础等,相对来说还不健全。
外在环境的政府、社会支持不够;内部因素的自身各方面存在不足。
细化来看,当前具体问题主要集中在以下五个方面.1。
社会资源不足,公益产权基础薄弱。
根据对非营利组织存在的问题进行的调查结果显示，有41。
7%的非营利组织存在资金短缺的问题,资金短缺问题居非营利组织存在的问题之首,这个问题已经成为我国很多非营利组织发展的瓶颈.1）慈善捐款吸纳能力弱.有些学者认为非营利组织作为志愿性组织,其主要经费来源是成员会费和社会捐赠。
不过这个问题不仅在我国的非营利组织上出现,国外的情况也并不太乐观。
据有关调查研究表明,目前非营利组织开展活动所需的经费和其所得的捐助相差甚远．美国私人捐助不到资源总量的1/5 ,瑞典非营利组织２/3经费来源于政府,政府财政支持也是我国非营利组织的主要资金来源，但是政府资助有限,而且其支持重点可能随时转移.这是一个相当普遍和严峻问题,在一些调查资料中发现,有相当一部分非营利组织处于严重资金不足状况，无法开展正常活动,其中有不少组织处于名存实亡“休眠状态”。
也有一些组织为了维持生存与发展,在通过各种渠道开展与其自身业务无关的经营性活动或违法活动。
因此 ,如何获得足够的资金将成为我国非营利组织发展的一个难题和障碍。
2)政府资助和减免税待遇不明确.在税收优惠方面，尽管新的所得税法已经做出了明确规定,但具体的实施细则迟迟没有出台,大多数非营利组织仍难以得到相应的减免税优惠。
3)公益腐败事件侵蚀信任资源,使非营利组织的发展出现质疑。
内部管理混乱，腐败滋生。
非营利组织内部管理混乱导致其自我生存和发展能力不足.一方面，我国非营利组织内部缺乏民主的氛围．社会之所以需要非营利组织的原因之一是因为非营利组织代表了民主。
然而，从有关的调查情况看，我国有将近4０%的非营利组织没有正式的决策机构,组织的决策完全是由负责人个人或几个负责人决定,无论是官方的非营利组织,还是民间的非营利组织,其内部管理似乎都并不民主，家族式管理、言堂现象比比皆是，使得我国非营利组织的效率低下。
另一方面,我国非营利组织内部的腐败问题也同样存在。
志愿性的特点使得非营利组织的存在没有明确的公共责任,诸如究竟非营利组织该对谁负责,该负什么责等的问题至今都还没有一个明确的答案.此外，非营利组织的决策缺乏公开性,这就使得一些经营管理人员在组织活动中贪污浪费,这导致我国非营利组织的公信度不高，进而引起捐助不足。
2。
动员志愿活动资源的能力和规模也很有限。
我国特有的青年志愿者主要通过共青团系统自上而下发动和组织,城市社区的志愿者则主要由居委会进行统一协调。
这两种方式主要还是依靠自上而下的体制发动和管理的，在迫切需要志愿者参与的广大非营利组织里，志愿者的数量极为有限，且没有建立相应的吸纳、管理和激励志愿者的必要机制。
有相当一部分的有志于参与非营利组织志愿活动的社会人士,因志愿活动本身的宣传不到位、报名参与的渠道单一等问题而被“拒之门外”。
其中的原因主要是我国现行的众多非营利组织在成立之后,人力资源方面通常主要依靠招聘，大量的社会资源并未引起组织管理者的重视.他们往往把公益或互益活动设置为任务下发给组织里的在职人员,而社会人士只充当可有可无的角色，换句话说,就是让群众撑撑场面，实质性作用甚微．另外公民社会的发展与非营利组织的发展没有同步化，造成非营利组织应该承担的义务没有承担起来。
3。
双重管理限制,法律政策环境不利。
法制的缺陷限制了我国非营利组织的发展.我国有关非营利组织的正式法律并不多,主要有三部：《中华人民共和国工会法》《红十字会法》《公益事业捐赠法》。
有关非营利组织的行政法规有《事业单位登记管理条例》《基金会管理条例》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》其中，后两部法规确定了我国非营利组织的双重管理体制．有关非营利组织的部门规章有财政部的《民间非营利组织会计制度》以及民政部的《取缔非法民间组织暂行办法》等部门规章. 从我国的非营利组织的立法概况可以看出我国是从管理非营利组织的角度立法,即我国在非营利组织立法方面采取的是管理法模式而不是保障法模式。
首先,政府虽然规定了公民享有结社自由,但是由于下位法的缺失，公民结社权事实上处于“抽象肯定＂“具体否定”的状态.特定人群的结社依然被禁,联谊类组织被限制,社会不平等加深．其次,依法律规定，中国对非营利组织实行双重负责的管理体制.所谓“双重”,是指被两个行政管理部门负责,即业务主管单位和登记管理机关。
无论是成立登记还是日常管理，非营利组织都要受两个部门的双重管理,在一些地方部门,由于业务主管单位有授权其他一些单位,造成实际上的“三重管理”。
尽管两类管理部门无论在法律上还是实践中都存在经常的沟通与协调,但因分别隶属于不同的政府职能部门，所执行的行政职能和所代表的行政利益无法完全一致起来。
在这种体制下，非营利组织的登记注册被设置了双重门槛，使其获得合法身份的道路上布满障碍.过度强调登记注册的审批把关，在限制非营利组织合法化的同时，忽视了培育发展和监督管理,使得大量的非营利组织被拒之于合法登记的门槛之外，一旦获准登记成为合法的民间组织则万事大吉，缺乏必要的政策支持和引导,对其行为的制约和监管也极为有限.总结而言,在双重管理体制基础上形成的现行法律政策环境,在总体上不利于我国非营利组织的发展。
4．专业能力缺乏，多元力量难以整合。
中国的非营利组织还有一个突出问题，就是能力不足。
我国的非营利组织相比起许多著名的国际非营利组织和国外非营利组织,存在较大的差距。
他们积累了丰富的经验,并且有用专业性、多层次、多功能的巨大社会动员和服务网络。
而我们的非营利组织普遍缺乏专业人才，有相当一部分的组织员工并无接受专业培训的背景,很多工作只是凭感觉和上级的指令去办,缺乏主动性和创造性，属于“门外汉”的层次。
并且在我国非营利组织的运营资金普遍不足的情况下,组织员工的薪酬大多只能维持在较低水平，甚至有不少组织是无法承担全部聘用全职员工,只能采取全职加兼职员工共同工作的模式。
人员的流动性大不利于组织的长远发展,使得组织内部无配合默契、管理成熟的优良团队去带领组织更好地发展,只能以求得组织的基本生存为目的，见步行步。
在多元力量难以整合这个方面的主要体现是:非营利组织彼此之间以及它们与各种市场力量、各级政府和媒体之间,缺乏必要的交流、互动和力量整合。
据统计，大多数组织在运营中倾向于单独行事，除自上而下的大型项目或重大公益活动外，多数组织在开展项目时较少联合其它相关组织方进行合作.在有些领域,一些非营利组织为了争夺项目还会产生不必要的争斗。
这些都是我国非营利组织的管理处于混沌、松散的状态的一种体现.5。
社会监督乏力,市场机制挤压公益。
我国非营利组织缺乏完善的监督体系。
非营利组织要获得健康的发展 ,要保证其公共责任的良好的实现 ,都要求构建一套行之有效的监督体系 ,这既需要其内部的自我约束 ,更离不开外部的监督。
而我国的现实情况是：不仅非营利组织的外部监督机制长期处于半真空状态 ,而且非营利组织内部的自律也很不稳定，我国非营利组织的监督体系呈现出不良状态。
文化观念不强，社会对其理解不深。
非营利组织的发展需要良好的文化氛围,需要全社会的支持和关注。
政府支持、企业支持、个人关注才能使非营利组织有一个健康良好的发展环境，然而在我国，非营利组织很少被社会大众所认识，对其理解更是不足,整个社会没有形成对于非营利组织的一种正确的文化认识，没有形成一种“行业文化”。
我国著名非营利组织学者康晓光认为中国非营利组织发展最大的问题是没有一个好的行业文化。
非营利组织的发展需要社会的理解和支持就必须形成自己的独特文化,为社会所接纳吸收。
6。
行政干预严重，政社不分。
高度“行政化”使我国非营利组织缺乏独立性 ,走不出官方既定的模式。
中国非营利组织的产生方式与西方发达国家不同 ,不是内生型而是在政府的扶持或操纵下诞生的 ,对政府存在“体制依赖”,这主要表现在三个方面:1）部分组织是由政府直接创立的,尽管后来从组织上脱离了创社分开，但关系仍然密切，创办者仍然是主管单位。
２)许多组织由从现职退下来的党政干部担任领导职务,于是从日常管理到行为方式自觉不自觉的与政府保持高度一致.在我国非营利组织干部任免中,有23。
2%主要干部有组织负责人提名并经主管部门任命;38.5%的主要干部由主管部门派遣和任命；28.4%的主要干部根据组织章程通过民主选举产生;8.6%的非营利组织无特别的规则。
3)部分组织的活动经费全靠政府拨款，在资金来源上完全依靠政府,缺乏经济上的独立性.三、总结非营利组织作为现代社会的三大支柱之一,在社会发展的过程中发挥了重要的作用，它能够解决政府和企业所不能触及的社会领域中的相关问题,完善整个社会的职能.但是我国非营利组织的发展还处于初级阶段,各方面都不太成熟，这就需要政府和社会进行扶持和培养，为其发展提供各种保障措施，适当改革登记管理过程中政府部门的角色，建立非营利组织的人事、就业、福利保障等措施,加大对非营利组织的财政支持,建立有效的评估和监督机制.同时,非营利组织自身也要不断的改革与创新，不断适应时代发展的要求,不断完善自身的职能.我国非营利组织的发展充满了前所未有的机遇，同时也遇到了巨大的困境，但是,非营利组织作为适应时代发展的产物,必然会产生巨大的作用,其必将成为推动中国社会进步的重要力量。
