电子政务的顶层设计
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电子政务的顶层设计
摘要
电子政务是信息技术在政府领域的大规模、深层次、跨组织的应用，是一个庞大而复杂的系统工程，面向应用系统的总体设计方法已经越来越跟不上时代的发展。电子政务的设计方法必须上升到战略管理和IT治理的高度，才能适应这种变化，因而需要顶层设计。
关键词：电子政务，顶层设计，发展趋势
第1页 目录
1 我国电子政务的现状及存在的问题................................................... 2
2 电子政务系统的顶层设计 .......................................................... 2
2.1 顶层设计的历史.............................................................. 2
2.2 什么是顶层设计.............................................................. 2
2.3 电子政务顶层设计的目标 ...................................................... 3
2.4 顶层设计的意义.............................................................. 3
3 电子政务系统顶层设计构想 ........................................................ 4
3.1 国内外电子政务顶层设计的发展情况 ............................................ 4
3.2 电子政务系统顶层设计模型 .................................................... 4
3.2.1 系统框架模型 .......................................................... 4
3.2.2 框架模型各层说明 ...................................................... 5
3.3 政府内网和外网.............................................................. 5
3.3.1 外网 ................................................................. 5
3.3.2 内网 ................................................................. 5
4 顶层设计与“十二五”电子政务的发展趋势 ........................................... 5
4.1 影响未来我国电子政务发展的主要因素 .......................................... 6
4.1.1 后经济危机时代中国经济发展方式转型对电子政务的影响 .................... 6
4.1.2 十二五行政管理体制改革对电子政务的影响 ................................ 6
4.1.3 未来网络民主与网络监督的发展对电子政务的影响 .......................... 7
4.1.4 技术及其环境发展的影响 ................................................ 7
4.2 “十二五”时期我国电子政务的发展趋势 ........................................ 7
5 总结 ............................................................................ 8
参考文献 .......................................................................... 8
第2页 1 我国电子政务的现状及存在的问题
我国电子政务在经历了办公自动化(OA)工程、三金工程、政府上网工程三个阶段的重点建设后，已从雏形期开始步人成熟，但离实现各层级政府之间畅通、政府各部门之间无缝、条块之间有机结合还有很大的差距，目前主要存在以下几个方面的问题：
（1）电子政务的认识上还存在误区。仅把电子政务当作政府部门的计算机化，不重视软件的开发和政府业务流程的整合， 没有把传统的政务工具和网络服务有机结合起来，提供全方位的服务；
（2）电子政务发展缺乏整体性规划和统一性标准。由于受我国条块分割体制的影响，缺乏统一的标准，已建设的应用更多的只是处在传递政府信息和办公室自动化等低层次、简单应用上。自建、自用和自成体系的电子政务建设模式明显，彼此之间很难实现互联、互通、互利用、互操作，一个完整的电子政务体系被人为地割裂成了一个个“孤岛”；
（3）电子政务建设和应用发展不平衡，应用系统的潜能没有得到充分发挥，公共服务效率低；
（4）法律法规和标准化工作严重滞后，安全保障能力有待进一步提高。
鉴于这种现状，为实现各职能部门间统一标准、网络互联互通、信息资源共享和效益最大化，急需管理部门从顶层设计、统一实施电子政务的建设，从整体上解决以上存在的问题。
2 电子政务系统的顶层设计
2.1 顶层设计的历史
“顶层设计”这一概念出现已经很久了. 它源于软件工程领域的“自顶向下、逐步求精”( T
op-down Design)的设计思想。意思就是从宏观、全局的系统设计开始，逐步向下细化求精，把复杂的问题分解成可以解决的子问题。通过这一方法开发的软件, 各模块属于同一个系统，有统一的接口，将不存在信息共享和传输方面的障碍。
美国在90 年代中期就开始了“ 顶层设计”的研究工作. 而欧盟区不但各国政府内部建设统一的电子政务信息平台，而且还在各国之间建立数据交换和共享平台。在2001 年，中科院计算所所长李国杰院士提出了“加强顶层设计“的概念。2002 年，国家信息化专家咨询委员会委员曲成义教授提出，电子政务实施是一场革命，急需电子政务平台的顶层设计，目前，我国的电子政务顶层设计已经得到各级政府重视。
2.2 什么是顶层设计
顶层设计是一个不定的概念，它随着涉及问题对象的变化而变化。顶层设计有三个基本要素：第一，制定方法论；第二，在概念层级上是顶层，而不是底层或中间层；第三，就是设计。设计所必需的两个基本含义是：第一，要清晰，因为设计如果不清晰就不能称之为设计；第二，是可以实第3页 施的。
所谓“顶层设计”， 也可以理解为系统框架设计、系统架构设计等。电子政务系统的顶层设计即是从总体上对电子政务进行统一的、全面的设计，是对电子政务系统全局性的谋划。 具体的说，就是在进行电子政务规划时，做到理论上保持一致，功能上相互协调，结构上基本统一，资源上交换共享， 标准上保证统一，机制要做到稳定和权威。其本质是政府执政理念的体现。重要的是行政方式、行政流程、行政出发点和归宿点的确定。故其内涵可以概括为利用辩证的方法论，统筹全社会各方面、各层次、各要素、各部门之间的各种关系，制定正确的战略目标，选择合适的科学的方法，发动一切积极因素， 提高行政效率，降低行政成本，实现政府的执政理念。
2.3 电子政务顶层设计的目标
（1）提出系统的方法论。电子政务顶层设计形成了一种站在整体和全局的角度，获取问题、分析问题和解决问题的方法论，在理论上明晰了电子政务的建设方法。
（2）明晰电子政务战略方向和目标。根据政务的战略发展目标，结合信息技术，明确电子政务的战略方向和发展目标，确保电子政务建设应用与政府发展目标和中心任务相一致，为电子政务的建设指明发展方向。
（3）确定电子政务建设的需求框架。电子政务顶层设计确定了相对稳定的业务框架，明确了电子政务建设的总体需求，为电子政务的集约建设和可持续发展奠定了基础。
（4）构架电子政务的实现路径。在电子政务需求框架下，构架需求的技术实现路径，有利于信息技术与政务活动的高度融合，确保电子政务的协调发展和一体化建设。
（5）推动搭建电子政务的发展环境。推动以标准体系和运行机制等为核心的电子政务发展环境的建设，搭建信息资源、信息应用和信息技术共享的平台，保障电子政务建设有序、有效的实施和发展。
2.4 顶层设计的意义
温家宝总理在答中外记者问时，多次提到“不谋万世者，不足谋一世；不谋全局者，不足谋一域”，这说明一个国家的发展必须要有战略眼光，也充分说明了系统设计和规划的重要性。而2006 年《国家电子政务总体框架》的发布，其实也具有“顶层设计”的意味。
电子政务是政府的信息化，因此可以借用企业信息化的概念来理解。企业架构( EA, Enterprise
Architecture) ，是J. A. Zachman 在1987 年第一次提出的。随着现在企业架构理论的不断发展， EA 已经形成了集企业战略、业务流程框架、信息交换和共享框架等内容的大平台。作为将企业的组织战略目标映射到IT 总体目标的“顶层设计”，其重要性不言而喻。美国正是基于这一理解，从1999 年开始推行联邦政府企业架构框架( FEAF) ，目前加拿大、英国、德国、韩国等国都已发布了相应的政第4页 府企业架构框架。
电子政务系统顶层设计在解决行政各部门之间大规模、深层次、跨组织的数据信息共享、交换、利用方面具有不可替代的作用。同时，在此基础上可以方便高效地进行行政体制改革，在信息集成、政务公开、预防腐败、民意反馈、节约行政成本、科学决策等方面具有重要意义。
3 电子政务系统顶层设计构想
3.1 国内外电子政务顶层设计的发展情况
电子政务将经历四个发展阶段：政府信息公众化、准电子政务、区域电子政务、统一电子政务。每个阶段电子政务的功能和服务对象有一定差别。各阶段能完成的功能参见表1
表1 电子政务发展各阶段及其主要功能
电子政务阶段 主要功能
政府信息公开 政府信息的单向传播功能
准电子政务 尽量通过政府网站信息或电子邮件等方式来完成部分日常工作
区域电子政务 实现了局部区域的所有政务流程, 市民可以通过电子政务系统完成大部分工作,
并随时知晓工作流所处状态
统一电子政务 实现区域之间、部门之间的互联互通, 方便地实现数据的交换和共享, 方便地进行联合办案, 完成协同政务
联合国经济和社会事务部所发布的《联合国电子政务2008 调查——从电子政务到互联治理》数据显示，全球电子政务总体发展迅猛，又以欧洲国家电子政务建设最为成功。这些国家高度重视在基础设施尤其是在宽带基础设施方面的投资，重视各部门连通性方面的投资。电子政务的发展越来越显示出跨组织、跨部门的业务协同和信息共享的重要性，电子政务必须也正在向整合和互联的方向发展。目前，很多电子政务顶层设计往往只停留在区域电子政务阶段，没有充分地考虑到现有政府内外网的使用情况及数据交换和共享的重要性。本文模型则是在统一电子政务设计思想指导下，较好地解决了这些问题。
