从法律视角看国有商业银行不良资产问题

从法律视角看国有商业银行不良资产问题黄韩星中国银监会福建监管局福建福州350004摘要要本文分析了我国国有商业银行不良资产成因及困境提出加快产权制度改革实现国有商业银行资本的法律所有权与经济所有权的分离推进社会信用体系建设构建诚实守信的法律框架基础设立逃废债务罪和成立中国金融法院等构建对逃废债行为的法律惩罚机制建立不良资产问题问责制彰显法律在处置不良资产方面的威慑力制定金融资产管理公司特别法创造支持资产管理公司运作中的法律环境关键词法律国有商业银行不良资产对策措施在推进依法治国建设社会主义法治国家治国方略的背景下银行不良资产处置也给我们提供了一个研究观察和思考法治建设的重要的新角度法律主要是一门经验的知识通过从法律角度观察研究银行不良资产的问题对法治建设有所裨益有利于法律制定和实施良性互动的形成本文试图从这一角度分析我国国有商业不良资产严峻形势成因及困境等问题以期寻求防范与化解不良资产的法律途径一一我国国有商业银行不良资产的现状正如专家所指出的中国经济的最大风险是金融风险中国的金融问题主要是银行问题尤其集中在四大国有商业银行其中主要是不良资产的问题这确实是银行业挥之不去的痛楚国有商业银行在我国银行体系中占据着主导地位对于金融体系的稳定发展起着举足轻重的作用但多年来居高难下的不良资产已成为制约其改革和发展的痼疾银监会公布的最新数据显示截至2005年9月末我国四家国有商业银行不良资产余额10175.4亿元占我国主要商业银行指国有商业银行和股份制商业银行不良资产86.92%不良资产余额比年初减少5575.6亿元不良资产率10.11%达到上市的标准要在10%以下比年初下降5.45个百分点从表面数字看形势趋好实现双降不良资产绝对额和比率双下降而此前已经连续3年双降了本来这样的成果取得视为是我国国有商业银行的福音不过如果探诉“双降”的原因就会发现背后情形不妙首先剔除“剥离”因素影响2004年不良资产余额实际上不降反升如果没有由政府托底的“剥离”实际上不良资产余额会上升1484.4亿元以上据统计2005年4月和6月工行先后两次剥离2460亿元和4600亿元不良资产比2005年以来不良资产下降总额还多1484.4亿元我们知道只有由商业银行清收回来或以利润核销掉的不良资产对整个银行业来说才真正具有不良“下降”的意义而“剥离”只是将不良资产由银行划归资产管理公司而在未来的处置过程中必然形成资产损失根据银监会公布的数字9月末四大金融资产管理公司处置不良资产的现金收回率仅2104损失近8成显然这些坏账只可能由国家承担其实质是用纳税人的钱为银行的粗放经营填账这样的“双降”能让纳税人高兴得起来吗其次不良资产占比下降主要是新增贷款导致资产规模扩大而“稀释”出来的效果并非各国有商业银行改善经营之功据银监会10月24日公布的数据2005年以来国有商业银行资产总额比上年同期增长了175不良资产率比年初下降了545个百分点可见即使今年没有工行收稿日期2005-10-20剥离不良资产即不良资产余额有所上升那不良资产占比仍然可能下降有必要指出的是这样的下降并不表示当年的不良资产状况好于上年而且可能潜伏更大的风险看来靠扩大规模稀释出来的不良资产占比下降而是一个提醒我们需加倍警惕的信号国内外经验教训表明银行不良资产比率过高一直是银行破产和银行危机的主导性原因之一根据国际货币基金组织统计从1980年以来各成员国因银行不良资产比率过高引发的金融问题占所有发生金融问题的66%以上而因不良资产比率过高引发金融危机的占58%以上1正如最近英国金融时报高盛公司穆迪公司法国里昂证券等国外各机构同时发表了对中国银行业的研究报告如果国内银行业巨大的不良资产处理不好不仅可能导致国内的金融危机而且可能会把中国改革开放以来的成果吞没掉因此对不良资产的治理显得尤为重要且十分迫切二二不良资产的成因及困境分析国有商业银行不良资产实质上不降反升的成因是多方面的从法律的视角来考察有法律意识淡薄金融腐败法律制度不健全等方面考察银行不良资产形成的法律原因以及不良资产处置实践中的法律问题将为完善法律制度设计改革措施提供有益的帮助一法律意识淡薄法律意识淡薄当前社会信用恶化企业逃废金融债务比比皆是一些企业则将银行的钱看成是国家的借了就不想还或借转制之机假破产兼并租赁承包等之名有意悬空银行的贷款本息企业利用破产法逃废银行债务使企业破产就是破银行的产等等都造成了大量的不良信贷资产现实证明而一个地方的信用环境好坏极大程度地影响银行的不良资产多寡在此我们有一个佐证在杭州等城市国有商业银行和其他类型的银行的不良资产率都很低几乎可以比肩国际水准在西北内地一些城市的外资银行不良资产率竟然攀升到了90%的惊人程度一些外资银行更是在一度处于狂热开发气氛中的海南岛身陷危局最终不得不关门歇业铩羽而归根据银监会披露的数据在华外资银行2003年末不良资产率超过20%的有24家超过90%的有7家外资银行在中国银行体系中所占的资产比例也从2%下降到1.1%为什么一向以资产质量高著称的外资银行在我们的一些地方遭受滑铁卢呢可以说政府企业和居民都具有良好的信用水平是决定银行业不良资产状况的关键因素脱离了信用的土壤就不可能滋生出有生命力的银行系统来因此中国银行业不良资产的高居不下是社会信用水准不高的浓缩二金融腐败催生不良资产金融腐败催生不良资产许多发生在银行领域的职务犯罪一再证明金融腐败导致了银行不良资产产生根据中国人民银行研究局局长谢平等人研究编制的中国首个金融腐败指数显示2002年至2003年度中国金融腐败指数为 5.42其中银行业腐败指数为4.17银行业中尤以贷款相关腐败指数为高最高为5.9而指数越接近10表明腐败越严重2如福建省某国有商业银行省分行原行长李某某为了私利擅用职权以所在行的名义对外出具担保致使853.08万美元垫款至今无法收回三资产管理公司管理条例法律位阶低国务院颁布的资产管理公司管理条例是一部行政法规受立法层次所限条例只能在现有法律规定的范围内做一些规定尚难以解决金融资产管理公司业务运作时与现有法律之间的某些冲突问题或法律空白问题如金融资产管理公司条例规定的经营范围几乎涉及银行证券信托的所有业务种类这有利于它综合运用资本市场处置银行不良资产但其已明显违背了我国证券法关于分业经营分业管理的规定金融资产管理公司条例只是行政法规突破这一法律基本原则显然与法理相悖又如破产法和民事诉讼法中规定破产案件适用特别程序实行一审终结法院裁定后债权人不能上诉这意味着对部分债务人利用破产方式转移藏匿分离资产等行为资产管理公司缺乏有效手段维护自身权益而从国际经验看,许多国家都是从特别立法入手启动清理不良资产工程的美国为重组信托公司制定了一套特殊的法律框架,赋予其调查信贷欺诈和违法的职能,成立专门的法院来审理涉及资产重组的破产清算又如在现行法律框架下金融资产管理公司和企业进行债转股就超出了公司法关于出资方式股权转让股权回购等的规定暴露出有关法律规定的局限性再如将金融债权通过拍卖等方式转让给新的受让人之后新的受让方如不是金融机构是否还有权利向债务人收取利息的问题现行立法中就是空白不良资产证券化这一银行不良资产处置中的新业务方式因缺乏制度保障而难以推进四缺乏法律保护缺乏法律保护因法制不完善和司法不公不力造成的不良资产占有10%[2]现有的民商法对债权人的保护程度十分有限,一些对债权维护难以落到实处使金融活动事实上存在一个制度真空无形中加大了信用风险主要表现在1.依法追偿债务是资产管理公司最为重要的一项经营处置权但是土地法中规定连续两年未使用的收回用地单位土地使用权注销土地使用证而现实中资产管理公司抵债土地不可能在短时间内全部转让出去这使得资产管理公司在追偿债务人有效资产时就面临抵债土地重新被当地政府无偿收回形成巨额处置损失的风险 2.部门立法的局限性使不同行业主管部门制订的有关法律规定具有不同的利益趋向如企业破产法主要适用于国有企业更多的是考虑社会稳定和保护职工权益而不是保护银行债权问题 3.诉讼时效问题由于所接收中不良资产中有的贷款发放时间较早尽管主债务时效未过但保证时效已过有的借款人还债意愿极差拒绝向资产管理公司偿还债务甚至拒收资产管理公司向其发送的催款通知意使债权丧失诉讼时效更为严重的是有相当数量的形成不良资产的借款人和保证人销声匿迹下落不明在此情况下几乎无法有效中断债权的诉讼时效因此两年的诉讼时效对于资产管理公司维护其资产权益实际上作用相当有限 4.受地方政府干预和地方利益驱使地方法院不能公正审理金融债权纠纷如有意宣布债权零受偿拖延执行已生效判决等赢了官司也赔钱胜诉容易执行难等现象普遍三三防范化解不良资产的对策措施防范化解不良资产的对策措施法律是社会利益调节器我们可以采取经济行政的手段进行短期的化解和防范不良资产但只有从法律角度建立一套内外结合纵横统一的防范机制才能从根本上消除诱发不良资产产生的各种因素为依法治理金融确保金融业的良性循环创造良好的法治环境最终达到保障银行业长治久安的目的一加快产权制度改革实现国有商业银行资本的法律所有权与经济所有权的分离深化国有商业银行产权制度改革是实现依法治理不良资产的前提将为控制不良资产增量提供制度保证产权制度缺陷是国有商业银行不良资产产生的根源商业银行体制改革应主要以产权变革为核心加快建立产权明晰的现代企业法人制度实现国有商业银行资本的法律所有权与经济所有权的分离实行政企分开加快国有商业银行的股份制改造进程使国有商业银行产权主体多元化社会化实行两权的彻底分离有利于摆脱行政干预强化银行独立运作的能力使经营真正有了风险的约束当前我国四家国有商业银行的股份制改革相继启动我们期待着产权制度的改革为不良资产的化解带来生机二推进推进社会信用体系社会信用体系社会信用体系建设建设构建诚实守构建诚实守信的法律框架基础诚信社会是法治社会的基石建立和完善社会信用制度是构建社会主义市场经济法律框架的基础也是规范市场经济秩序的治本之策银行的本质是信用没有社会信用的支持将寸步难行应建立完善信用体系在条件成熟时制定信用法规定信用信息管理机构相关部门的信息采集及信息资源共享的职责和义务管理措施信息管理失职以及失信者的法律责任等在信用法未出台前必须解决市场主体信用信息不对称问题目前我国大约60的信用信息掌握在政府各部门手中但这些信息一般都不向社会公开造成信用信息资源的浪费应在保证经济安全和商业秘密的前提下通过政府进行部门协调解决公共信用信息依法公开和共享问题尽快建立健全覆盖全国的企业及个人征信体系三设立逃废债务罪和成立和成立中国金融法院等构建对逃废债行为的法律惩罚机制严厉打击恶意逃废债可以发挥法律手段震慑的作用构建法律惩罚的机制防范化解不良资产必须强化债权保护1制定或调整有利于债权人维权的法律法规和政策制度体系如起草逃废金融债务责任追究办法统一逃废金融债务的认定标准确立国家有关部门的职责明确逃废金融债务的法律责任特别是加大逃废金融债务直接责任人的惩处力度成为当务之急有必要加强刑事立法适时修订刑法设立逃废债务罪2创造有利于保障金融安全的司法环境法院在处理涉及金融案件时要快审快结不失执行机遇加大诉讼保全和先予执行力度使一些逃废债务案件一进法院就处于被锁定制约状态因受当地地方保护主义等因素难以公正办案的可由异地法院办理可考虑成立金融特别法庭或中国金融法院以解决目前我国地方保护或地方政府干预司法问题公安部门要重点打击涉及黑社会性质的金融逃废行为3对有逃废行为倾向的人应采取防范性的限制措施如对赖债不还者和资金流向连带者(即以非正常交易方式取得债务人借贷资金的当事人)实行财产清偿制度由司法程序确立债权人延续债权追偿权利任何时候只要债务人有了债务偿还能力必须优先实现债务清偿责任限制赖债不还者和资金流向连带者出国离境限制赖债不还者和资金流向连带者高消费按照国际惯例赖债不还者和资金流向连带者只能享用最低生活保障水准限制赖债不还者和资金流向连带者某些特定资格如人大代表政协委员资格等四建立无限期责任制的决策责任追究和干预责任追究的问责制问责制彰显法律在处置彰显法律在处置不良资产方面的威慑力不良资产方面的威慑力据央行研究局统计多数不良资产的形成都与金融腐败有着直接的关系必须实施责任追究制度严格问责制让责任者为自己的过失与错误付出代价只有当谁决策谁干预谁负责纳入法律框架并成为一种制度的时候才能彰显法律在治理不良资产问题方面的威慑力具体来说包括三个方面的内容问责主体由银行业监督管理机构担当问责范围包括商业银行不尽职放贷所产生的不良资产行为金融资产管理公司处置不良资产中出现的违法违规行为金融系统外的干预造成的不良资产行为问责对象和内容应包括银行系统内外相关人员以及他们的决策责任和干预责任决策责任追究是指对决策者实行无限期责任制对重大的决策失误无论决策者升任到什么级别调任到何处都应该追究其责任干预责任追究是指对于属于地方政府行政干预造成的不良资产由当地监管机构向所在地人大报告提请人大对当事政府官员进行问责惟有如此才能有一个真正意义上的决策责任和干预责任追究制度使决策责任和干预责任问责产生应有的威慑作用五制定制定金融资产管理公司特别法创造支持资产管理公司运作中的法律环境完备法律体系和创造良好司法环境是处置不良资产的外部环境要致力于为创造支持资产管理公司的法律环境1尽快制定金融资产管理公司特别法规定金融资产管理公司的性质地位业务范围权利义务等方面借鉴国外先进经验赋予资产管理公司一些特别职能如有权调查涉及所管理不良资产企业的信贷欺诈违法操作等问题增强依法处置不良资产的针对性提高资产处置效果2解决相关资产管理公司法律法规与现行其他法律法规有效衔接的问题如尽快修改出台破产法切实保护银行等债权人权益修改合同法担保法等相关法律中妨碍债务执行或便于债务人拖延偿债的因素3尽快使银行资产业务在优良的法律环境下健康成长参考文献[1]韩克勇.不良资产现状成因及对策[J ].经济问题20047:55.[2]谢平陆磊.中国金融腐败指数方法论与设计[J].金融研究2003,(8):9.[3]恽铭庆.银行不良资产处置[M ].北京中国财政经济出版社2001,(11):117-127.责任编辑周海林校对周海林兰振光。