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公共管理基础知识框架一、什么是公共管理？——导论（第一章）公共组织（第二章）（一）谁来管行政领导（第四章）人——公共组织的人力资源管理（第六章）二、公共管理（二）管什么具体内容财——公共财政管理（第八章）公共决策（第三章）（三）怎么管沟通与协调（第五章）政府工具（第十章）公共管理的法律基础（第七章）三、公共管理环境建设公共组织的文化与伦理（第九章）四、公共管理研究展望——公共组织的变革与发展（第十一章）第一章公共管理导论定义：管理者环境条件下目标资源社会活动管理的含义含义：6点管理者环境目标资源职能社会实践特性：双重性——自然属性与社会属性（2生产2社会）法约尔：五职能说（划组挥协控）管理的职能我国：四职能说（划组领导控）一、管理与管理理论的演进定义管理学研究内容科学性与艺术性（特点）古典管理理论阶段管理理论的演进行为科学阶段（三阶段）现代管理理论阶段概念的基本内容：主体活动目的对象行政的含义定义特点：行政权政治与行政相关概念辨析行政与立法、司法二、行政与行政理论的发展定义主体行政学从几个方面把握客体原则研究内容任务、目的形成时期（科学管理时期）行政理论的发展成长时期（行为科学、人际关系时期）（三阶段）发展时期（现代科学管理理论、新公共行政管理）对传统公共行政理论的批评公共管理理论概述公共管理理论的产生等同于“公共行政”对公共管理理论的不同理解公共行政的一个分支不同于传统的公共行政和政策分析三、公共管理理论的兴起公共管理的研究对象公共选择公共管理的学科特征途径——经济学新制度经济学公共管理的研究途径和方法方法——系统比较实验案例定义组织的含义特性——5点公共组织的构成要素：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息一、公共组织概述（人目能构位权责规章制度团体设计硬件信息技术）按财务—会计标准分类：古典模型按权威与等级结构标准分类官僚模型公共组织的类型第三部门行政模型（三种划分）强制型——政府按公共权力标准分类半强制性——仲裁、消协、行业协会非强制性——服务性公共组织的结构内容：管理层次和管理幅度直线结构公共组织的结构形式职能结构直线—职能结构矩阵结构（旁系组织）中央行政组织层次—中央人民政府宏观上两级制二、公共组织的结构纵向结构地方行政组织层次三级制(层次结构) 微观上：行政组织内部四级制我国政府组织的结构业务部门按职能划分横向结构辅助部门(分部结构) 按地区、服务对象、行业与产品类型划分首长制与委员制（按最高决策权所属人数）行政体制的基本类型层次制与职能制（按行政组织构成单位的功能和性质）集权制与分权制（按行政权力的使用特点）完整制与分离制（按行政组织中同一层级各部门所受的指挥和控制）公共组织环境的含义始于20世纪40年代（约翰·高斯）农业社会型公共组织的生态环境重大进展（里格斯）首次区分行政生态模型过渡社会型三个方面：微观、中介、宏观工业社会型三、公共组织环境子系统环境：政经文科人教法资社政治环境经济环境组织环境的基本构成因素文化环境技术环境舆论环境定义决策的含义特征内容程度性—非程序性（根据决策问题的重复程度不同）一、决策的基本问题单目标—多目标（根据决策目标的多寡）决策类型确定型—风险型—非确定型（根据决策条件的可控程度）个人—群体（根据决策权限的制度安排）原始—追踪（根据决策所要解决的问题性质）决策的前提价值前提（主观、首要前提）事实前提（客观）定义决策主体的特定性行政决策的含义特点决策内容的广泛性决策的权威性信息子系统参谋子系统行政决策系统决断子系统二、行政决策体制监控子系统宗教领袖型（神权制国家）独裁制君主亲政型军人独裁型议会—总统制（美国）行政决策体制议会制议会—内阁制（英国、日本、瑞典）议会—委员会制人民代表大会制——民主集中制决策体制的一种行政决策问题的定义问题界定行政决策问题界定的主要环节行政决策问题界定的主要方法行政决策目标的定义行政决策目标的特征目标确立行政决策目标确立的基本原则行政决策目标确立的主要环节三、行政决策程序行政决策目标确立的主要方法方案设计的含义方案设计方案设计的主要步骤方案设计的基本方法后果预测的含义后果预测后果预测的基本步骤后果预测的主要方法方案抉择的含义方案抉择方案抉择的主要环节方案抉择的主要方法定义群体决策及其利弊有利方面（三点）特征不利方面（九点）参与决策的特征四、公共决策中的群体决策一票否决定义（全体一致）特征群体决策的抉择规则定义孔多塞标准多数规则博尔达计数变异形式赞成投票制淘汰投票制正负表决法等级决定规则第四章行政领导定义职能视角：领导是管理的核心职能不同视角的理解成员视角：组织成员的追随与服从结构视角：4个构成要素领导的含义过程视角：科学与艺术的一体化领导定义领导职能在管理中的地位人的因素与人联系是主要区别离不开其它管理职能定义内部：从公共组织系统内部升任和补充来源外部：从全社会选拔优秀人才一、领导与领导者公共组织领导者定义职能权力影响方式领导权威的完备性权力构成定义个人权力影响方式定义技术技能（T）内容领导者的基本技能定义人事技能（H）内容定义观念技能（C）内容民主制根本上：根本领导制度——民主集中制集中制民主集中制的具体表现含义制度上：行政领导制度——行政首长负责制要求二、我国行政领导制度地位领导与群众关系问题方法措施上：日常行政领导制度领导与领导之间的上下级与内部关系问题内容（3方面）领导班子内部关系协调问题方法第五章沟通与协调定义信息传递与处理沟通的含义系统“神经”含义目的——统一思想五个要素：发者收者信息渠道环境收集加工信息处理的环节传递贮存噪声情境转变信息与沟通影响信息失真的主要原因情感因素的缺失反馈信息失真的消除定义刚性机制理顺各部门的关系如何完善？变部门间沟通为部门内沟通沟通机制经常项目的沟通制度化一、沟通定义柔性机制语言约束机制内容心理约束机制定义正式沟通形式特点（优点）缺点类型定义形式非正式沟通特点积极作用缺点沟通类型与模式特征聚联式优点缺点特征结构模式单联式优点缺点特征互联式优点缺点定义协调的含义经常性的组织行为特点艺术性公关性对事协调协调对象对人协调内部协调协调范围外部协调认识性协调协调内容协调的类型利益性协调促进式协调协调性质纠偏式协调二、协调合作式协调协调方式应变式协调会议协调协调途径非会议协调主体合流法中间数法冷处理与热处理法协调方式当面表态法谈心法跟踪处理法事后与事前一般与个别协调中的关系平衡与创新妥协与原则协商与命令第六章公共组织中的人力资源管理一、公共组织人力资源管理概述人事定义人事行政人事与人力资源管理内涵特征（一）公共组织人力资源公共组织人力资源管理的相关概念公共组织人力资源管理对组织而言人事与人力资源管理的重要性对公共组织而言人事行政的作用传统的企业人事管理模式—19th末20th初人力资源管理——20th70年代末80年代初企业管理中的人力资源管理变革人力资源管理理论及模式的演进与发展—20世纪90年代人力资源管理与传统的人事管理的区别20世纪80年代末人力资源管理理念与模式公共组织~体现了企业~的基本精神在公共组织的引入无论是私人部门还是公共部门，~都日益取代传统的人事管理而成为一种管理新潮（二）公共组织人力资源管理的兴起关于人的假定：管理原则上公共组织人力资源管理的特征管理方法上管理内容上管理部门的地位上公务员的管理上公共组织的人力资源规划公共组织的公共工作职位和职责的分配公共组织人力资源的获取（三）公共组织人力资源公共组织人力资源的绩效评估和报酬管理管理的过程公共组织人力资源的开发公共组织人力资源的流动和流出管理公共组织人力资源管理中的雇员关系（规划职位获取报酬开发流动雇员）概念模糊传统的政府人事管理模式的局限性权限集中（弊端）方式单一制度不全（四）我国公共组织人事管理模式的转变人力资源管理模式在我国政府管理中有助于人事管理体制的创新的应用与推广可加快我国人事管理方式的变革能促进人力资源的开发和利用二、公共组织的人力资源开发人力资源的生物性人力资源生成过程的时代性与时间性人力资源的能动性人力资源使用过程的时效性基本性质人力资源内在的知识性人力资源开发具有连续性（一）公共组织人力资源的性质人力资源的高增值性人力资源闲置过程的消耗性人力资源的可再生性较强的法律观念特殊性质较高的政治品质、政策理论水平、职业道德觉悟从事公共服务的热情公平、公正、公开的工作准则、工作态度和工作作风定义战略性（二）公共组织人力资源开发的含义系统性特点社会性前瞻性动态性预测与规划（三）公共组织人力资源开发的主要内容教育与培训选拔与使用配置与管理确立人力资源是第一资源的观念公共组织人力资源确立人力资本的观念开发的新观念确立人才商品化的观念明确人力资源开发的特殊性完善国家公务员制度建立健全公共组织人力资源市场体系我国公共组织人力资源建立健全公共组织~管理的宏观调控体系开发的任务建立健全公共组织~管理的法律体系（四）我国公共组织人力资源开发实现全方位、全过程的公共组织~开发提高对公共组织~开发重要性的认识加大公共组织人力资源开发力度科学配置、合理调整公共组织~结构加快我国公共组织人力增强教育与培训的力度资源开发的措施提供公共组织人力资源开发的制度保障加强公共组织~开发的国际交流与合作建立与完善人才市场拓展公共组织人力资源开发的途径三、公务员制度文官文官与文官制度的定义文官制度西方文官制度的形成：英国—加拿大—美国—法国德国—日本（一）西方文官制度的形成与特点文官制度的法律化严格区分政务官与事务官强调“政治中立”西方文官制度的特点以公开、平等为原则，以考试为核心的任用制度（共同特征）实行功绩晋升制严格的培训制度较为科学的管理体系强调官纪官风和职业道德，重视公务员队伍的廉洁合理优厚的公务员福利保障制度理论准备阶段我国公务员制度的建立试点实验阶段全面实施阶段《公务员法》的颁布——2005年通过我国公务员制度的发展《公务员法》的比较优势：6点+此外（二）我国公务员制度的形成和发展新陈代谢机制公务员制度的优越性竞争激励机制廉政保障机制健全的法规体系动因不同我国公务员制度与基本原则不同西方文官制度的区别管理方式不同服务宗旨和利益关系不同总法规（三）我国公务员制度的基本内容与之相配套的各种单项法规营造良好的社会生态环境加强法制建设（四）我国公务员制度的完善健全法制，建立机制，改进管理，加强监管完善运行机制改进管理加强监督建设一支高素质的专业化国家行政管理干部队伍第七章公共管理的法律基础一、公共管理与法律公共权力与法律公共管理与法律的关系公共利益与法律（基础）公共管理与法治管理途径什么是公共管理研究的途径政治途径（一）公共管理的法律逻辑法律途径宪法与行政法公共管理法律途径的兴起司法公共管理研究的法律途径私法正当法律程序公共管理法律个人应享有的实质权利和途径的核心价值法律的平等保护维护社会公平公共管理法律途径的内容（5点）公共管理与宪法“无法律即无行政”公共管理与行政法行政国家与行政法（二）公共管理与宪法、行政法治与行政法行政法、组织法公共管理与组织法国外行政组织立法（公共管理与法律的关系）国内行政组织立法（具体）公法与私法接近—融合的趋势公共管理与私法私法作用空间的扩大（4点）合约制和公共管理改革二、行政立法、执法和司法含义行政立法的含义和特征特征：主体、权限、对象、不可诉一般授权立法—特别授权立法（立法权力的来源）行政立法的种类中央行政立法—地方行政立法（行使行政立法权的主体）执行性—补充性—自主性—试验性（行政立法内容、目的）（一）行政立法依法立法原则行政立法的原则程序和民主原则实事求是原则加强管理与增进权益相协调原则行政立法监督的地位行政立法的监督权力机关的监督行政立法监督的方式行政主体自身的监督司法机关的监督行政执法的含义和特征含义：广义、狭义特征：系统性、职权性、应时性、外部性合法性原则合理性原则（二）行政执法行政执法的原则平等原则责任原则公开原则行政执法方式及其变革定义行政执法责任制界定行政执法职责内容规范行政执法程序健全行政执法评议考核机制追究行政执法责任含义行政司法的含义和特征特征：主体、已经发生、对象、程序、具体行政行为行政复议制度行政司法的主要内容行政听证制度（三）行政司法行政裁决制度合法性原则公平、公正原则行政司法的原则效率原则程序适度原则司法终局原则三、我国行政管理的法制化法治政府是法治国家的基本要求法治政府的必要性法治政府是市场经济运行的基石法治政府是实现社会公共利益的保障合法行政合理行政法治政府的含义程序正当（一）行政管理法制化的目标高效全民诚实守信权责统一依法行政体制依法行政主体法治政府的目标行政法律制度建设法律实施和行政决策权力监督和纠纷化解法律至上意识行政法治意识的培养服务意识责任意识行政管理组织的法制化行政组织内部管理的法制化行政组织外部管理的法制化（二）行政管理法制化的主要内容职权立法行政管理职权的法制化执行管理行政监督任何人不能成为审理自己案件的法官行政管理程序的法制化行政机关在裁决行政纠纷时不能偏听偏信不利影响，通知相对人，发表意见的机会建设法治政府：确立依法治国的总体方略建设责任政府：制定《行政诉讼法》和《国家赔偿法》（三）我国行政管理法制化的发展进程建设有限政府：制定《行政处罚法》和《行政许可法》建设廉洁政府：制定《行政监察法》和《公务员法》建设高效政府：改革行政方式，引入私法机制建设服务政府：确立信赖保护原则和以人为本原则第八章公共财政管理一、公共财政管理概述定义以弥补市场失灵为行为准则（一）公共财政的内涵与特征为市场经济提供一视同仁的服务特征非市场营利性法治性定义：公共部门为保证公共财政职能的履行，而对财政收支所进行的决策、管理、监督等活动的总和公共财政管理的概念公共财政管理的主体是公共部门全过程定义的内容技术性活动（特征）技术是多元的目的（二）公共财政管理的内容效率公共财政管理的总体目标公平相互关系P127稳定核心地位公共财政管理的地位最重要的舞台之一活力二、公共预算管理定义计划性透明性特点全面性（一）公共预算的含义法律权威性政治程序性中央公共预算与地方公共预算（不同的政府级别）分类单式预算和复式预算（不同的编制形式）年度预算和中长期预算（不同的预算作用时间）总预算和单位预算（不同的收支管理范围）分项排列预算模式（以预算支出的若干特定目标为核心）规划—计划—预算模式步骤（二）公共预算管理的基本模式要点目标管理预算模式零基预算模式绩效预算模式阶段要点公历制定义年度预算编制跨历制类型（时间）中长期预算编制预算编制原则依据程序（三）公共预算的过程概念税收的概念和特征强制性特征无偿性固定性课税对象与税率税负转嫁与税收归宿（一）税收管理收管理的要素所得课税税收种类商品（劳务）课税财产课税公平征税必须坚持同等税收待遇原则（含义）必须坚持支付能力原则必须坚持受益原则税收管理的核心税收效率管理成本与遵从成本最小化税收超额负担最小化降低个人所得税税率减少所得税的纳税档次特征拓宽所得税的税基全球性税制改革的主要特征实行新的税种组合共性强化税务管理，简化征管手续治理税务腐败概念政府收费的概念和特点直接有偿性特点排他性非规范性（二）政府收费管理使用者费政府收费的形式规费确定课税还是收费如何有效收费政府收费管理中的关键问题合理确定收费水平防止乱收费内涵公债的内涵和特点特点国内公债和国外公债（发行地域）公债的种类中央公债和地方公债（举债主体）短期公债、中期公债和长期公债（偿还期限）（三）公债管理自由流通公债和非自由流通公债（是否允许上市）增强政府宏观经济管理的能力公债的作用弥补赤字，维持政府收支平衡，包括长期平衡与短期平衡为一定时期内的特定公共投资项目筹集资金公债设计公债管理过程公债发行公债流通偿还定义经济建设支出（一）购买性支出管理内容教科文卫支出行政管理支出和国防支出政府采购的概念采购资金的公共性采购目标的非市场营利性政府采购的特点采购行为的规范性采购主体的特定性采购活动的政策性（二）政府采购管理采购范围广竞争原则政府采购的原则公开原则透明原则运用商业标准原则政府采购的模式分散采购模式集中采购模式定义动态性社会保障支出管理特点刚性适度性社会保险内容社会救助社会优抚社会福利定义（三）转移性支出管理弥补市场失灵的需要存在的原因实施社会政策的需要财政补贴管理顺利改革的需要价格补贴企业亏损补贴我国财政补贴的方式财政贴息税式支出其他补贴外援支出其他转移性支出管理债务支出其他支出五、转型期我国公共财政管理的完善1950-1979年：计划型财政管理阶段（一）我国财政管理体制的沿革 1980-1998年：计划型财政管理向公共财政管理过渡阶段 1999年以来：明确走向公共财政管理阶段公共财政管理尚未得到全社会足够的重视预算管理与经济社会发展存在矛盾（二）我国公共财政管理体制存在的问题公共收入管理不尽合理公共支出管理亟需规范公共财政管理的法律制度不健全完善公共预算管理加强公共收入管理（三）转型期我国公共财政管理的完善改革现行公共支出管理制度加强对公共财政管理的审计监督健全公共财政管理法律制度注重信息技术在公共财政管理中的运用第九章公共组织的文化与伦理一、组织文化概述组织文化是组织成员的共同认知系统组织文化的特征组织文化是组织成员都认可的习惯性行为方式组织文化是隐含在价值观背后的基本假设系统（一）组织文化的特征组织文化是组织成员的心理契约行政文化的定义行政文化与其他文化现象的关系——受其影响、制约又反作用于他们行政文化的特征：历史性、阶级性、民族性、变动性、连续性三个层次：器物层、制度层、精神层（二）组织文化的类型与结构四个层次：理念层、制度层、行为层、物质层三个不同层次：外显（物）、共同拥护的价值观、隐含的基本假设主体行政文化行政文化的关系构成客体行政文化行政心态（三）行政文化的构成行政文化的发生性构成行政意志行政规范行政评价行政文化的其他构成导向功能凝聚功能组织文化的激励功能一般功能约束规范功能辐射功能（四）组织文化的功能对行政组织形式的影响行政文化对内向性行政的作用对行政观念的影响行政文化的对行政风气的影响特殊功能廉洁行政的保障行政文化对外向性行政的作用高效行政的保障民主行政的前提二、公共管理伦理定义公共管理主体成为行政公共管理主体是社会化角色伦理主体的客观依据公共管理主体具有接受伦理约束的特殊必要具有为自己作出的行为承担后果的责任能力主体不同（一）公共管理伦理的含义公共管理伦理与影响不同个人伦理的区别约束方式、依靠力量不同评价标准不同情感表达层次库珀划分的人们进行道德规则层次高度动态的系统伦理思考的方式（层次）伦理分析层次后伦理层次体制伦理定义地位指维护某种公共秩序所需的伦理规范含义指对于政府预制倡导的这些公共领域的伦理规范（二）公共管理伦理的类型政策伦理内容由惩罚手段禁止不道德行为有机由奖赏手段鼓励高尚的行为统一责任与义务体职业伦理实现责任伦理的基础指导行为的行政良心实现职业功能的能力客观责任：具体形式包括职责和应尽的义务客观责任与主观责任主观责任广义公共责任（三）公共责任广义公共责任与狭义公共责任狭义公共责任公共责任是一种义务公共责任的特征公共责任是一种任务公共责任是一种监督、控制和制裁行为外部控制——他律（四）公共责任的自律与他律内部控制——自律三、公共管理伦理建设交换公正公共管理伦理的选择原则分配公正程序公正和规则公正权利与义务的平等（一）公共管理伦理的选择取向权力冲突公共管理伦理的责任冲突与选择角色冲突利益冲突公共管理价值取向的新发展：新公共管理加大行政伦理建设的力度加强行政伦理教育加强公务员的思想政治教育（二）公共管理伦理建设的途径强化公务员的道德自律意识教育内容应体现时代精神强调行政伦理立法发展公民社会对行政活动的干预和监督。
