关于中国养老金隐性债务的研究

《财贸经济》2007年第9期Finance&T rade E conomics,N o19,2007关于中国养老金隐性债务的研究3Ξ贾　康　张晓云　王　敏　段学仲 内容提要:自1997年我国城镇职工基本养老保险开始实行“统账结合”的新制度以来,隐性债务问题一直引起社会的广泛关注,不少业内人士认为隐性债务是影响我国养老保险新制度正常运转的重要问题。

本文将隐性债务定义为支付给“老人”的基本养老金和“中人”的过渡性养老金,假设1997年底为旧制度的终止年份,计算出2007年的隐性债务为1108万亿。

同时,为考察养老保险债务分年度的偿还情况,该报告在假设现行的养老保险制度为静态(即没有新人加入)的情况下,计算了2007—2042年期间每一年应当支付的债务量,并提出了相关政策建议。

关键词:养老保险　统账结合　隐性债务作者简介:贾　康,财政部财政科学研究所所长、研究员,100036。

张晓云,财政部财政科学研究所财政教研室副主任、研究员,100036;王　敏,财政部财政科学研究所副研究员,100036;段学仲,财政部财政科学研究所硕士研究生,100036。

中图分类号:F812、840167　文献标识码:A　文章编号:1002-8102(2007)09-0015-07一、现行企业职工基本养老保险制度与隐性债务(一)现行企业职工养老保险制度改革的主要内容现行养老保险制度运行的主要依据是国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)和《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)两个文件。

国发26号文件规定,企业缴纳基本养老保险费的比例,一般不得超过企业工资总额的20%,其中的13%划入社会统筹基金,7%划入个人账户。

1986年的养老保险改革建立了个人缴费制度,根据26号文件,个人缴纳基本养老保险费的比例不得低于本人缴费工资的4%,1998年起每两年提高1个百分点,最终达到本人缴费工资的8%。

同时要求各地按本人缴费工资11%的数额为职工建立基本养老保险个人账户,个人缴费全部记入个人账户,其余部分从企业缴费中划入。

个人账户储存额只用于职工养老,不得提前支取。

职工调动时,个人账户全部随同转移。

职工或退休人员死亡,个人账户中的个人缴费部分可以继承。

随着个人缴费比例的提高到8%,企业划入的部分由7%逐步降至3%。

国发38号文件又将划入个人账户的比例由工资总额的11%降低至8%,同时规定,企业不再向职工个人账户缴纳养老保险费。

国发26号文件实施前已经离退休的人员(老人),仍按国家原来的规定发给养老金,同时执行养老金调整办法。

其计发办法参照劳动部1973年颁发的275号文件、国务院1978年的104号文件以及国务院1995年的6号文件执行。

26号文件实施后参加工作的职工(新人),个人缴费年限累计满15年的,退休后按月发给基本养老金。

基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。

退休时的基础养老金月标准为省、自治区、直辖市或地(市)上年度职工月平均工资的20%,个人账户养老金月标准为本人账户储存额的1/120。

个人缴费年限累计不满15年的,退休后不享受基础养老金待遇,其个人账户储存额一次Ξ本文写作中承蒙财政部社保司同志阅后提出宝贵修改意见,特此鸣谢。

51支付给本人。

2005年38号文件改变了“新人”养老金的计发办法。

在新的办法下,“新人”缴费累计满15年的,退休后基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成,基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。

个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数,计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。

26号文件实施前参加工作、实施后退休且个人缴费和视同缴费年限累计满15年的人员(中人),按照新老办法平稳衔接、待遇水平基本平衡等原则,在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上再确定过渡性养老金。

(二)隐性债务是养老保险制度改革中亟待解决的问题中国现行的养老保险制度改革,是在研究借鉴世界各国养老保险制度的经验和教训的基础上,结合中国具体国情后确定的,是由现收现付制与基金积累制并存的一种“统账结合”新模式。

作为发展中国家的中国,在同时面临经济转型与人口老龄化的双重压力的情况下,该制度在改革和实施过程中所面临的亟待解决的问题是养老保险隐性债务。

中国养老保险制度改革处于转型过渡时期。

随着人口的迅速老龄化,原有的现收现付制只能通过不断提高企业缴费水平来满足不断增长的退休人员的养老金支付需求,这与我们的改革目标———减轻企业负担是相悖的。

因此,改革中提出“资金来源多渠道”的原则,采取“统账结合”的办法,即社会统筹与个人账户相结合,实行部分积累制。

这种“部分积累制”可以预先积累一部分基金,并通过个人账户基金的保值增值,来满足未来人口老龄化高峰期的养老金支付需求,从而在不增加企业和在职职工负担的情况下,维持养老保险制度长期的收支平衡。

但新制度的实行,不可避免地会出现“养老保险隐性债务”问题。

①从中国养老保险体制改革伊始,关于隐性债务的评估,国内外机构已做过大量研究调查测算,但是测算的结果相差很大。

其原因不仅仅是对隐性债务的定义不同,也由于在计算方法、抽取样本、参数选定等诸多方面存在较大的差别,估算的结果大约从1万亿元至6万亿元不等。

养老保险隐性债务测算情况表劳动部社保所世行报告体改办郭树清房海燕测算时间1995年1996年2000年1994年1997年测算结果28753亿元19176亿元67145亿元10500亿元35082亿元抽样城市全国人口统计沈阳、上海南京国有经济单位职工--测算方法匡算+精算精算精算匡算精算 资料来源:何平著《中国养老保险基金测算报告》,《社会保障制度》2001年第3期。

(三)现行制度改革下化解养老保险隐性债务的方案目前,我国现行制度的设计者虽然没有明确提出养老保险隐性债务的偿还建议,但从现行制度设计的养老金的支出安排来看,已经隐含了偿债的承诺,即依靠现行制度中的统账结合模式通过代际转移支付方式逐步达到“暗偿”的目的。

②“暗偿”的结果不仅使企业和在职职工同时承担退休职工养老金的支付和在职职工自己未来养老金个人账户资金积累的双重任务,而且也使已按新体制缴费的在职职工的个人账户因用于当期支付而变为了空账(这类同于“名义账户”)。

更有甚者,不少地方已经出现基本养老保险基金当年收不抵支。

资料表明,从全国来看,目前个人账户的空账规模据劳动部门会议中公布的数据,已达8000多亿元。

1998年,全国21个省级地区养老保险基金当年收不抵支,其缺口达100多亿元③;1999年,当年收不抵支的地区数扩大到25个,基金缺口已达187亿元。

④更让人担忧的是,这一现象还在进一步发展。

现行体制下,个人账户空账和养老保险当年收不抵支的基金缺口,可以说正是61①②③④赵宇:《中国养老保险隐性债务研究》,http ://w w w 1cnpension 1net 。

其中没有包含财政补贴资金,下同。

赵宇:《中国养老保险隐性债务研究》,http ://w w w 1cnpension 1net 。

叶静漪:《中国养老保险制度研究———立法进程、改革现状和立法思考》,http ://w w w 1cnlsslaw 1com/index 1asp 。

中国社保旧体制向新体制转轨带来的养老保险隐性债务显性化的表现和最为直观的、动态化的统计结果。

个人账户空账和养老保险基金当年收不抵支缺口的进一步扩大,使现行养老保险体制面临蜕化成现收现付传统体制的可能,而使现行体制运行面临财务危机。

这显然与我国建立养老保险基金制的设计目标是相悖的。

目前这种靠“新人”和“中人”个人账户积累资金支付养老金隐性债务的机制,是养老保险制度改革中一个具有争议的话题。

因此,从理论上作深化研究,并寻求缓解养老保险隐性债务压力、最终稳妥偿还旧体制遗留下来的养老保险隐性债务,实现新老制度平稳过渡的办法,是解决好目前养老保险问题的当务之急,也是未来实现“老有所养”幸福前景的必要前提。

从国际视角来看,解决养老保险隐形债务的办法主要有两种:一是转制成本完全由国家财政承担,如智利1981年由现收现付制转到个人账户制产生的隐性债务,全部由财政预算盈余在30多年内逐步解决。

二是由现收现付的社会统筹制转到统账结合的部分积累制,其转制成本由保留部分现收现付缴费和财政出资等办法解决。

这种办法减轻了财政负担,但加重了企业负担。

阿根廷、乌拉圭、秘鲁以及东欧波兰、匈牙利等国属于这一类型。

①基于国际经验,并结合我国的现实情况,通常有以下三种方案可供选择:动用财政结余、调整财政支出存量结构、动员财政支出增量即开源和节支。

其中财政支出增量是通过开源(或增收)和节支两个方面获得的。

从开源(或增收)方面来讲,主要的途径有:第一,提高社会劳动生产率,这是解决养老金隐性债务的根本途径;第二,开辟新税源,如开征特种消费行为税、个人所得税附加、遗产税等;第三,国有股减持、变现部分国有资产补充养老保险基金,把国有土地有偿使用收益、出售公有住房等收益部分划入养老基金等;第四,扩大养老保险覆盖面;第五,增加社会保障基金投资收益;第六,发行“认可债券”和养老保险福利彩票。

此外,还可以考虑用外汇储备冲抵养老金隐性债务。

从节省养老金开支(节支)方面来看,可采取的措施主要包括:一是降低养老金待遇水平;二是规范养老金调整机制,控制养老金支出过快和不规范增长;三是严格限制提前退休,逐步延长退休年龄。

增加参保人数虽然增加当期的养老金支付能力,但不影响隐性债务。

本报告的下面部分将对我国企业职工基本养老保险的隐性债务进行测算,同时分析延长职工退休年龄对养老保险隐性债务的影响程度。

二、对企业职工基本养老保险隐性债务的估算(一)本报告中隐性债务的概念正如前面所述,我国基本养老保险制度从过去的现收现付制转向社会统筹与个人账户相结合的部分积累制,“老人”仍然保留在现收现付制度下,其待遇水平保持不变;“新人”的养老金由个人账户养老金和基础养老金组成,基础养老金来源于社会统筹基金;“中人”养老金除了个人账户养老金和基础养老金外,还有一部分过渡性养老金,它是兑现过去在现收现付制下积累的养老金权利的补偿金,或过去无个人账户工作年限的补偿金,来源于社会统筹。

因此,旧制度转轨引发的隐性债务是由为“老人”支付的基本养老金和将来为“中人”支付的过渡性养老金构成的,计算养老保险隐性债务是养老保险参保人中“老人”和“中人”在现收现付体制向统账结合新体制转轨后发生和积累的一部分养老金权益,它是衡量养老保险制度所有未偿债务的一个常用指标。