我国食品安全监管体制建设现状_问题与对策_以吉林省为例_康海俐
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关键词：食品安全；监管体系；信用信息 中图分类号：F203 文献标识码：A ｄｏｉ：10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2015.01.29 文章编号：1672-3309（2015）01-80-05
一、引 言 自上世纪 80 年代以来， 我国食品安全问题层出不 穷，从最初曝光的二恶英、红汞、甲醛、激素、面粉添加 剂、面粉漂白剂、假酒、洗衣粉油条、陈化粮毒米、苏丹 红、瘦肉精、铁酱油、毛发酱油，到牛奶业普遍使用三聚 氰胺、养殖业普遍滥用抗生素、食品工业违规滥用食品 添加剂、滥用氢化油、食物残留严重超标等等，再到近几 年不顾一切贸然推进转基因食品产业化。 每年频频出现 的重大食品安全事件， 不仅严重威胁人们的身体健康， 造成了巨额的财产损失， 更影响到了中国的经济发展。 食品安全问题贯穿“田间到餐桌”的整个过程。 究其原 因，主要有以下几个方面： 首先是食品源头问题。 近几年来在经济发展的同 时，资源的过度开发、工厂有害物质的排放以及大量使 用农药化肥等一系列行为使生态环境遭到严重破坏，一 些病原菌大量繁殖。 另外在食品的贮藏过程中，一些生 产者非法使用添加剂；在食品的制造过程中，转基因技 术所带来的生物污染，严重威胁人们的身体健康。 其次是监管标准不统一。 目前我国食品安全监管模 式采用的是多元监管模式， 在这种多头监管模式下，食 品安全标准由不同的部门制定。 不同部门对食品生产和 流通各个环节制定的标准并不统一，特别是在一些管理 重叠的环节，企业显得无所适从。 没有统一的标准也让 检测信息“碎片化”，难以集中整合。 再次是监管立法不健全。 为了进一步统一食品安全 标 准 和 检 验 程 序 ， 我 国 已 经 出 台 了 《 食 品 安 全 法 》， 但 是 很多具体条款界定十分模糊，实际操作性不强，还存在 着很多监管空白的地方。 例如对加工企业的原料、辅料 没有硬性要求报备，让不少企业钻了法律的空子。
（三）单一体系管理模式 单一体系将所有责任都合并到单一食品安全机构， 这种管理模式的优势在于彻底解决部门分割和部门协 调问题，职责管理机构清晰、权责明晰，不存在责任推诿 的现象。 采用这种模式的国家主要有欧盟、俄罗斯、加拿 大、爱尔兰、丹麦、澳大利亚等。 加拿大是一个市场经济高度发达的农业大国，具有 丰富的土地资源，农业生产高度规模化和集约化，其农 产品主要以销售为目的。 它于 1997 年成立“加拿大食品 检验局”，它重新整合了农业与农业食品部、海洋与渔业 部、工业部、卫生部，统一行使原来由不同部门农产品和 食品质量安全执法工作。 其中加拿大食品检验局是目前 世界上公认的最具完善的食品安全管理机构之一。
2. 目前监管体制存在的问题 通过上面的职能描述，不难看出整个监管体系中存 在一定的问题： 第一，各个部门间设置存在不合理之处。 吉林省食 品与药品监督管理局内设有食品生产监管处，食品流通 监管处，餐饮服务监管处，保健品与化妆品监管处等部 门，但其实这些内设机构与其他部门的职能有交叉重叠 之处，这样就容易造成资源的浪费。 第二，部门与部门之间缺少沟通和交流，各部门的 活动仅限于本部门， 使得食品行业整个监管过程脱节， 不具有连贯性。 第三，各个部门都自行设立标准，没有统一的口径， 可能会导致不同部门的标准在同一领域中出现冲突。 第四，监管信息并未得到完全整合。 各个部门的信 息并没有相应地进行整合，各个部门都只是公布本部门 在检测过程中得到的信息，这样很难对一家企业做出全 面的信息收集和评估， 没有形成内部的信用信息体系。 因此建立一个较为完善的食品安全监督管理体制是很 有必要的。 3. 改进建议 目前吉林省食品行业需要做出以下两个方面的改 进：第一，需要有一个统领全局的机构来制定统一的标 准，整合各方面的信息，建立企业的信用档案。 第二，明 晰各个部门的职责，避免出现职能的交叉，但同时也不 应当出现某些领域中的责任推诿。 目前吉林省已经成立吉林省政府食品安全委员会， 可由其来组织协调各部门开展工作。 其职责主要包括贯 彻落实国家和省委、省政府有关食品安全方针、政策，提 出食品安全监督管理的重大政策；制定食品安全信用信 息的征集、评价以及披露原则；明确食品安全相关部门 的工作，避免重复和遗漏；建立“农田到餐桌”的全程监 督管理机制，完善食品安全综合监督体系。 各个部门做 出的重大决定和查处的重大事项都应当向其进行报告 审批。 将食品和药品认证和培训中心纳入卫生厅中，由卫
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检验，仲裁检验和委托检验，以及本省申报新药的注册 检验等工作。 吉林省工商行政管理局负责监督管理商品 流通领域的质量安全，查出假冒伪劣等违法行为，切实 维护消费者权利等工作。 吉林省食品和药品认证和培训 中心主要负责省级认证权限内的药品 GMP、 药品 GSP、 医疗器械 GMP 认证的技术审查、现场勘查工作；配合省 局对申请国家局认证的企业进行现场初审；配合省局开 展药品、医疗器械认证的跟踪检查，专项检查工作。
二、国外食品安全监管体制概述 综合分析各国食品安全监管体制， 主要有三种类 型：多元体系、综合体系以及单一体系。 （一）多元体系管理模式 多元体系是指由多个部门负责的食品控制体系。 一 般来说，发展中国家多采用这种监管体制，我国也是采 用的这种模式。 这种模式存在很多问题，由于缺乏统筹 全局的部门， 一些相关的规章制度和行业标准很难统 一。 在分工的时候，各个部门间存在职能模糊的地方，有 的部分职能交叉，有的部分监管脱节。 （二）综合体系管理模式 综合体系是指由一个部门负责制定政策、标准和法 规，开展风险评估、协调指导和监督，由其他部门组织实 施。 这样就可以很好地明确管理主体的分工，使得食品 安全监管活动有序的进行，代表国家有美国和日本。 其 中 美 国 采 用 的 是 按 食 品 的 类 别 进 行 分 工 ，1998 年，美国成立了总统食品安全委员会。 协调管理所有监 管机构，食品安全监管主要由农业部、卫生部和环境保 护局负责，其他部门参与。 其中农业部主要是负责肉蛋 禽类等农产品的质量安全监管。 卫生部主要是负责国内
生厅设定进入食品药品行业的企业所需要的认证资格； 根据国家相关法律和规定，制定各类食品和药品的安全 质量标准，包括制定农产品中农药、兽药最高残留限量 的标准和加工食品卫生安全标准等；对取得相关认证资 格的企业定期进行技术审查。
农业厅负责从源头处保障食品质量安全。 其中包括 对农产品投入品（种子、农药、肥料等）产、销、用各个环 节的监督管理；流通环节中批发市场、屠宰场的设施建 设等进行监督管理。
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生产及进口的食品、药品、生物制品、化妆品、医疗器械， 包括带壳的蛋类食品的质量安全监管。 环境保护总局主 要是负责饮用水的安全。
日本采用的是按食品的环节进行分工的模式。 日本 由内阁政府统筹规划，由食品安全委员会作为最高权威 和决策机构，由农林水产省负责国内生鲜农产品生产环 节的质量管理，厚生劳动省主要负责加工和流通环节农 产品安全监督管理，两者既有分工又有合作，例如在标 准制定时是由二者共同完成的。 之后通过新设立“消费 者安全局”，负责农产品生产、加工以及流通各个环节质 量安全监督管理。
检验所负责生产加工环节食品安全管理。 根据卫生 厅制定的标准，检查农产品和加工产品是否符合安全质 量标准，杜绝不符合规定的产品进入市场流通；依法承 担实施药品、生物制品、药品包装材料、餐饮食品、保健 食品和化妆品的监督检验，仲裁检验和委托检验，以及 本省申报新药的注册检验等工作。
食品与药品监管局则负责整合其他部门的信息。 第 一是首先为每一家企业每一类产品都设置特定的代码， 便于整合管理； 第二是将各个部门提供的信息进行整 合、评价，并将需要披露的相关信息上报吉林省政府食 品安全委员会，经同意后方可向社会公众披露。
经济与法
我 国 食 品 安 全 监 管 体 制 建 设 现 状 、问 题 与 对 策
— —— 以 吉 林 省 为 例 康海俐 王浩宇
（吉林大学商学院，吉林 长春 130012）
摘 要：“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题关乎国计民生，是一项重大的战略问题。自上世纪 80 年代以来，我国食品安全 问题层出不穷，本文通过借鉴国外食品安全监督管理体制以及上海市政府在食品安全监管体制中的创新，结合吉林省自 身的特点，重新整合吉林省食品安全监管部门，界定各个部门的职责。并在此基础上提出了吉林省食品安全信用信息收 集、整合、披露原则以及对不同信用等级的企业实施的激励和奖惩制度。
（二）上海市政府在食品安全监管体制中的创新 上 海 市 于 2004 年 12 月 启 动 了 食 品 安 全 监 管 体 制 改革试点工作，明确在食品加工环节、流通环节和消费 环节中，在采取“分段监管为主”的基础上，逐步实现由 一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的监管模式。 将流通和消费两个环节的监管职能划归为食品药品监 管部门监管，减少执法交叉，提高行政执法效能。 2005 年 又将质检监管的食品职能划归食品药品监管部门，进一 步实现监管职能的统一。 各个部门的职能如下：市农委 负责初级农产品的生产环节，质量技监局负责食品生产 加工环节的监管，市药品监督管理局负责食品流通和消 费环节以及保健品的全部监管， 工商局负责食品生产、 流通以及消费环节企业营业执照的发放和监管。 另外， 还 建 立 了 经 费 保 障 制 度 ， 实 现 “ 利 益 脱 钩 ”， 监 管 人 经 费 由市和区县财政全额保障，完全与收费、罚款等脱钩。 （三）吉林省食品安全监管体制现状 1. 现行的监管机制 目前与吉林省食品行业相关的监管机构主要有：吉 林省食品与药品监督管理局、吉林省农业厅、吉林省卫 生厅、吉林省食品与药品检验所、吉林省工商行政管理 局以及吉林省食品与药品认证和培训中心。 其中食品与药品监督管理局主要是负责相关法律 法规的制定、组织实施食品行政许可和质量安全监督管 理、信用信息的披露等。 吉林省农业厅负责农产品质量 安全检测，吉林省卫生厅承担食品安全综合查处食品安 全重大事故的责任， 组织制定食品安全地方标准和规 范。 吉林省食品与药品检验依法承担实施药品、生物制 品、药品包装材料、餐饮食品、保于缺乏相应的信用管理制度，将众多企业进行信用等 级划分，因此他们在选择消费时无法识别企业的好坏或 者说识别企业会大大增加他们的成本，增加了出现食品 安全问题的概率。 对于企业来说，缺乏约束机制，违约成 本低，违约利益远远大于违约成本，一旦行业中出现违 约行为，其他企业便会纷纷效仿，导致食品安全问题事 件频繁发生。 对于政府部门来说，也会带来监管不便的 问题，增加监管成本。
一、引 言 自上世纪 80 年代以来， 我国食品安全问题层出不 穷，从最初曝光的二恶英、红汞、甲醛、激素、面粉添加 剂、面粉漂白剂、假酒、洗衣粉油条、陈化粮毒米、苏丹 红、瘦肉精、铁酱油、毛发酱油，到牛奶业普遍使用三聚 氰胺、养殖业普遍滥用抗生素、食品工业违规滥用食品 添加剂、滥用氢化油、食物残留严重超标等等，再到近几 年不顾一切贸然推进转基因食品产业化。 每年频频出现 的重大食品安全事件， 不仅严重威胁人们的身体健康， 造成了巨额的财产损失， 更影响到了中国的经济发展。 食品安全问题贯穿“田间到餐桌”的整个过程。 究其原 因，主要有以下几个方面： 首先是食品源头问题。 近几年来在经济发展的同 时，资源的过度开发、工厂有害物质的排放以及大量使 用农药化肥等一系列行为使生态环境遭到严重破坏，一 些病原菌大量繁殖。 另外在食品的贮藏过程中，一些生 产者非法使用添加剂；在食品的制造过程中，转基因技 术所带来的生物污染，严重威胁人们的身体健康。 其次是监管标准不统一。 目前我国食品安全监管模 式采用的是多元监管模式， 在这种多头监管模式下，食 品安全标准由不同的部门制定。 不同部门对食品生产和 流通各个环节制定的标准并不统一，特别是在一些管理 重叠的环节，企业显得无所适从。 没有统一的标准也让 检测信息“碎片化”，难以集中整合。 再次是监管立法不健全。 为了进一步统一食品安全 标 准 和 检 验 程 序 ， 我 国 已 经 出 台 了 《 食 品 安 全 法 》， 但 是 很多具体条款界定十分模糊，实际操作性不强，还存在 着很多监管空白的地方。 例如对加工企业的原料、辅料 没有硬性要求报备，让不少企业钻了法律的空子。
（三）单一体系管理模式 单一体系将所有责任都合并到单一食品安全机构， 这种管理模式的优势在于彻底解决部门分割和部门协 调问题，职责管理机构清晰、权责明晰，不存在责任推诿 的现象。 采用这种模式的国家主要有欧盟、俄罗斯、加拿 大、爱尔兰、丹麦、澳大利亚等。 加拿大是一个市场经济高度发达的农业大国，具有 丰富的土地资源，农业生产高度规模化和集约化，其农 产品主要以销售为目的。 它于 1997 年成立“加拿大食品 检验局”，它重新整合了农业与农业食品部、海洋与渔业 部、工业部、卫生部，统一行使原来由不同部门农产品和 食品质量安全执法工作。 其中加拿大食品检验局是目前 世界上公认的最具完善的食品安全管理机构之一。
2. 目前监管体制存在的问题 通过上面的职能描述，不难看出整个监管体系中存 在一定的问题： 第一，各个部门间设置存在不合理之处。 吉林省食 品与药品监督管理局内设有食品生产监管处，食品流通 监管处，餐饮服务监管处，保健品与化妆品监管处等部 门，但其实这些内设机构与其他部门的职能有交叉重叠 之处，这样就容易造成资源的浪费。 第二，部门与部门之间缺少沟通和交流，各部门的 活动仅限于本部门， 使得食品行业整个监管过程脱节， 不具有连贯性。 第三，各个部门都自行设立标准，没有统一的口径， 可能会导致不同部门的标准在同一领域中出现冲突。 第四，监管信息并未得到完全整合。 各个部门的信 息并没有相应地进行整合，各个部门都只是公布本部门 在检测过程中得到的信息，这样很难对一家企业做出全 面的信息收集和评估， 没有形成内部的信用信息体系。 因此建立一个较为完善的食品安全监督管理体制是很 有必要的。 3. 改进建议 目前吉林省食品行业需要做出以下两个方面的改 进：第一，需要有一个统领全局的机构来制定统一的标 准，整合各方面的信息，建立企业的信用档案。 第二，明 晰各个部门的职责，避免出现职能的交叉，但同时也不 应当出现某些领域中的责任推诿。 目前吉林省已经成立吉林省政府食品安全委员会， 可由其来组织协调各部门开展工作。 其职责主要包括贯 彻落实国家和省委、省政府有关食品安全方针、政策，提 出食品安全监督管理的重大政策；制定食品安全信用信 息的征集、评价以及披露原则；明确食品安全相关部门 的工作，避免重复和遗漏；建立“农田到餐桌”的全程监 督管理机制，完善食品安全综合监督体系。 各个部门做 出的重大决定和查处的重大事项都应当向其进行报告 审批。 将食品和药品认证和培训中心纳入卫生厅中，由卫
81
JINGJI 经济 SHI 视 JIAO 角 2015 年第 1 期
经济与法
检验，仲裁检验和委托检验，以及本省申报新药的注册 检验等工作。 吉林省工商行政管理局负责监督管理商品 流通领域的质量安全，查出假冒伪劣等违法行为，切实 维护消费者权利等工作。 吉林省食品和药品认证和培训 中心主要负责省级认证权限内的药品 GMP、 药品 GSP、 医疗器械 GMP 认证的技术审查、现场勘查工作；配合省 局对申请国家局认证的企业进行现场初审；配合省局开 展药品、医疗器械认证的跟踪检查，专项检查工作。
二、国外食品安全监管体制概述 综合分析各国食品安全监管体制， 主要有三种类 型：多元体系、综合体系以及单一体系。 （一）多元体系管理模式 多元体系是指由多个部门负责的食品控制体系。 一 般来说，发展中国家多采用这种监管体制，我国也是采 用的这种模式。 这种模式存在很多问题，由于缺乏统筹 全局的部门， 一些相关的规章制度和行业标准很难统 一。 在分工的时候，各个部门间存在职能模糊的地方，有 的部分职能交叉，有的部分监管脱节。 （二）综合体系管理模式 综合体系是指由一个部门负责制定政策、标准和法 规，开展风险评估、协调指导和监督，由其他部门组织实 施。 这样就可以很好地明确管理主体的分工，使得食品 安全监管活动有序的进行，代表国家有美国和日本。 其 中 美 国 采 用 的 是 按 食 品 的 类 别 进 行 分 工 ，1998 年，美国成立了总统食品安全委员会。 协调管理所有监 管机构，食品安全监管主要由农业部、卫生部和环境保 护局负责，其他部门参与。 其中农业部主要是负责肉蛋 禽类等农产品的质量安全监管。 卫生部主要是负责国内
生厅设定进入食品药品行业的企业所需要的认证资格； 根据国家相关法律和规定，制定各类食品和药品的安全 质量标准，包括制定农产品中农药、兽药最高残留限量 的标准和加工食品卫生安全标准等；对取得相关认证资 格的企业定期进行技术审查。
农业厅负责从源头处保障食品质量安全。 其中包括 对农产品投入品（种子、农药、肥料等）产、销、用各个环 节的监督管理；流通环节中批发市场、屠宰场的设施建 设等进行监督管理。
80
JINGJI 经济 SHI 视 JIAO 角 2015 年第 1 期
经济与法
生产及进口的食品、药品、生物制品、化妆品、医疗器械， 包括带壳的蛋类食品的质量安全监管。 环境保护总局主 要是负责饮用水的安全。
日本采用的是按食品的环节进行分工的模式。 日本 由内阁政府统筹规划，由食品安全委员会作为最高权威 和决策机构，由农林水产省负责国内生鲜农产品生产环 节的质量管理，厚生劳动省主要负责加工和流通环节农 产品安全监督管理，两者既有分工又有合作，例如在标 准制定时是由二者共同完成的。 之后通过新设立“消费 者安全局”，负责农产品生产、加工以及流通各个环节质 量安全监督管理。
检验所负责生产加工环节食品安全管理。 根据卫生 厅制定的标准，检查农产品和加工产品是否符合安全质 量标准，杜绝不符合规定的产品进入市场流通；依法承 担实施药品、生物制品、药品包装材料、餐饮食品、保健 食品和化妆品的监督检验，仲裁检验和委托检验，以及 本省申报新药的注册检验等工作。
食品与药品监管局则负责整合其他部门的信息。 第 一是首先为每一家企业每一类产品都设置特定的代码， 便于整合管理； 第二是将各个部门提供的信息进行整 合、评价，并将需要披露的相关信息上报吉林省政府食 品安全委员会，经同意后方可向社会公众披露。
经济与法
我 国 食 品 安 全 监 管 体 制 建 设 现 状 、问 题 与 对 策
— —— 以 吉 林 省 为 例 康海俐 王浩宇
（吉林大学商学院，吉林 长春 130012）
摘 要：“民以食为天，食以安为先”，食品安全问题关乎国计民生，是一项重大的战略问题。自上世纪 80 年代以来，我国食品安全 问题层出不穷，本文通过借鉴国外食品安全监督管理体制以及上海市政府在食品安全监管体制中的创新，结合吉林省自 身的特点，重新整合吉林省食品安全监管部门，界定各个部门的职责。并在此基础上提出了吉林省食品安全信用信息收 集、整合、披露原则以及对不同信用等级的企业实施的激励和奖惩制度。
（二）上海市政府在食品安全监管体制中的创新 上 海 市 于 2004 年 12 月 启 动 了 食 品 安 全 监 管 体 制 改革试点工作，明确在食品加工环节、流通环节和消费 环节中，在采取“分段监管为主”的基础上，逐步实现由 一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的监管模式。 将流通和消费两个环节的监管职能划归为食品药品监 管部门监管，减少执法交叉，提高行政执法效能。 2005 年 又将质检监管的食品职能划归食品药品监管部门，进一 步实现监管职能的统一。 各个部门的职能如下：市农委 负责初级农产品的生产环节，质量技监局负责食品生产 加工环节的监管，市药品监督管理局负责食品流通和消 费环节以及保健品的全部监管， 工商局负责食品生产、 流通以及消费环节企业营业执照的发放和监管。 另外， 还 建 立 了 经 费 保 障 制 度 ， 实 现 “ 利 益 脱 钩 ”， 监 管 人 经 费 由市和区县财政全额保障，完全与收费、罚款等脱钩。 （三）吉林省食品安全监管体制现状 1. 现行的监管机制 目前与吉林省食品行业相关的监管机构主要有：吉 林省食品与药品监督管理局、吉林省农业厅、吉林省卫 生厅、吉林省食品与药品检验所、吉林省工商行政管理 局以及吉林省食品与药品认证和培训中心。 其中食品与药品监督管理局主要是负责相关法律 法规的制定、组织实施食品行政许可和质量安全监督管 理、信用信息的披露等。 吉林省农业厅负责农产品质量 安全检测，吉林省卫生厅承担食品安全综合查处食品安 全重大事故的责任， 组织制定食品安全地方标准和规 范。 吉林省食品与药品检验依法承担实施药品、生物制 品、药品包装材料、餐饮食品、保于缺乏相应的信用管理制度，将众多企业进行信用等 级划分，因此他们在选择消费时无法识别企业的好坏或 者说识别企业会大大增加他们的成本，增加了出现食品 安全问题的概率。 对于企业来说，缺乏约束机制，违约成 本低，违约利益远远大于违约成本，一旦行业中出现违 约行为，其他企业便会纷纷效仿，导致食品安全问题事 件频繁发生。 对于政府部门来说，也会带来监管不便的 问题，增加监管成本。
